Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 329/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz 1186 ze zm.) - powoływanej jako: "Prawo budowlane" - nałożono na P. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczącego budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (obecnie wolnostojący budynek mieszkalny wielorodzinny) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1 i 1A, działka nr 105/4, obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji wskazał, że 5 lipca 2019 r. P. K. złożyła, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. dwa zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Pierwsze dotyczyło budynku oznaczonego literą "A" zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 1 w Ł., działka o nr ewid. 105/4, a drugie budynku oznaczonego jako "B" zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 1A w Ł., działka o nr ewid. 105/4.

Decyzjami z [...] lipca 2019 r., nr [...] i nr [...], organ stopnia powiatowego zgłosił sprzeciwy w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej "A" i "B" wraz z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika na ścieki, wodociągowej, gazowej i elektrycznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 541/ul. A 1 i 1A (obecnie ul. B 1), działka o nr ewid. 105/4, obręb [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięć wskazano, że według projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku, projektowana rzędna poziomu posadzki parteru budynku "A" i "B" winna wynosić 206,72 m n.p.m., a rzędna terenu przy budynku 206,4 m n.p.m. Natomiast z dokumentacji geodezyjnej - załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy - sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynika, że zmianie uległa rzędna poziomu posadzki parteru budynku i po jego wykonaniu dla budynku "A" wynosi 207,11 m n.p.m., natomiast dla budynku "B" wynosi 207.09 m n.p.m. Strona nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji.

Następnie pismem z 28 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A1 i 1A, działka nr 105/4, obręb [...].

W wyniku przeprowadzenia 10 września 2019 r. oględzin spornej inwestycji organ I instancji stwierdził, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] marca 2018 r. inwestor P. K. przystąpiła do budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej według zatwierdzonego projektu. W każdym budynku przewidziano dwa osobne lokale mieszkalne. Podczas kontroli stwierdzono, że pomiędzy dwoma budynkami znajduje się jedna wspólna ściana o grubości 30 cm zamiast dwóch osobnych ścian konstrukcyjnych oddzielonych dylatacją. Według inwestora rozwiązanie w postaci jednej wspólnej ściany uwzględnione było w projekcie budowlanym. Podczas budowy inwestor nie wykonał ogniomuru pomiędzy budynkami. Ponadto podczas budowy zmieniono rzędne poziomu posadzki parterów obu budynków (207,11 m n.p.m. dla budynku "A" i 207,09 m n.p.m. dla budynku "B").

Następnie decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2019 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczącego budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (obecnie wolnostojący budynek mieszkalny wielorodzinny) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1 i 1A, działka nr 105/4, obręb [...].

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji P.K. zarzuciła organowi stopnia powiatowego naruszenie:

1. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez przyjęcie rzędnej posadzki na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej bez jej samodzielnej weryfikacji; przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez dokonania żadnych pomiarów rzędnej poziomu posadzki, wysokości oraz kubatury; brak wyjaśnienia, czy doszło do zmiany rzędnej poziomu posadzki, a w przypadku stwierdzenia zmiany niewyjaśnienie, czy zmiana rzędnej posadzki powodowała zmianę wysokości budynku o więcej niż 2%;
2. - art. 7a, art. 8 § 1 i 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się organ przy załatwianiu sprawy oraz skrótowe, niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji;
3. - art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia samodzielności konstrukcyjnej budynku, polegającej na przyjęciu, że budynki "A" i "B" winny posiadać dwie odrębne ściany, a nie jak zaprojektowano jedną spełniającą wymogi ochrony przeciwpożarowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, że projektowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a nie dwoma budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej;
4. - art. 36a ust. 5 pkt 5 oraz 5a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że na skutek zmiany rzędnej poziomu posadzki doszło do zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tzn. kubatury i jego wysokości, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził żadnego dowodu na ww. okoliczność;
5. - art. 36a ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację, że ewentualne przekształcenie zabudowy jednorodzinnej w wielorodzinną stanowi zmianę sposobu użytkowania, w sytuacji gdy obiekt ma być wykorzystany do celów mieszkaniowych;
6. - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie, pomimo że prowadzenie postępowania naprawczego nie jest możliwe;
7. - § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że aby budynki można było traktować jako odrębne budynki konieczne jest zastosowanie dylatacji i ogniomuru;
8. - § 217 ww. rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i brak poczynienia ustaleń co do klasy odporności ogniowej ściany oddzielającej budynek "A" od budynku "B".

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że celem projektu budowlanego zamiennego nie jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym, ale właśnie z przepisami. Projekt budowlany zamienny po pierwsze legalizuje zmiany istotne wprowadzone przez inwestora bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Po drugie, jeżeli z przepisów planistycznych, warunków technicznych bądź zasad wiedzy technicznej wynika konieczność wykonania określonych robót budowlanych, istnieje podstawa, aby zobowiązać do ich wykonania inwestora. Co istotne, to właśnie projekt budowlany zamienny powinien precyzować zakres takich robót budowlanych, przy czym jedynie ich wykonanie umożliwi zalegalizowanie danej inwestycji i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane zmierza nie tyle do zalegalizowania wcześniej dokonanych w sposób samowolny odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, a do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane, z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem projekt budowlany zmienny winien przewidywać takie rozwiązania, które doprowadzą ten obiekt do zgodności z ww. przepisami.

Organ II instancji wskazał ponadto, że w ustawie Prawo budowlane został zawarty katalog zamknięty działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnego odstąpienia jest dopuszczone jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1). Istotne odstępstwa dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 powołanej ustawy.

W oparciu o art. 36a ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca enumeratywnie wskazał przypadki, w których zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę przesądza, że mają one charakter odstępstw istotnych. Następnie wyjaśnił, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nr [...] z [...] października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że spornego obiektu nie można uznać, że dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej tylko za budynek mieszkalny wielorodzinny, bowiem brak pomiędzy nimi dylatacji oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Powyższe wskazuje w ocenie organu I instancji na dokonanie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania tego obiektu.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że wskazana powyżej okoliczność świadczy o zmianie sposobu użytkowania spornego obiektu. Odwołując się do treści art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji, o której mowa w cytowanym powyżej artykule. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ I instancji podniósł, że nie można spornej inwestycji uznać za dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej tylko za budynek mieszkalny wielorodzinny, bowiem znajdują się w nim cztery lokale mieszkalne składające się z parteru i piętra, które tworzą konstrukcyjnie jedną całość, a tym samym stanowią w istocie zabudowę wielorodzinną.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane). Natomiast wykonanie przez inwestora budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnej całości, bowiem rozdziela je wyłącznie jedna wspólna 30 cm ściana.

Organ II instancji dodał, że rzeczona inwestycja, co prawda jest zgodna z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. projektem budowlanym, to jednak pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja nr [...] z [...] października 2017 r. została wydana dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a nie dla budynku wielorodzinnego. Wskazane powyższej działanie inwestora, w ocenie organu stopnia wojewódzkiego, zmierza do obejścia przepisów prawa.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że w kwestionowanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał również, że inwestor zmienił rzędną p.p.p. budynków co doprowadziło do zmiany wysokości i kubatury budynku. Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił, o ile zwiększyła się wysokość rzeczonych budynków i o ile zwiększyła się ich kubatura. Wskazano wyłącznie, że doprowadziła do tego zmiana wysokości rzędnej podsadzki. Z wcześniejszych decyzji nr [...] z [...] lipca 2019 r. i nr [...] z [...] lipca 2019 r. wiadomo jedynie, że według projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku, projektowana rzędna poziomu posadzki parteru budynku:

1. - "A" winna wynosić 206,72 m n.p.m., a rzędna terenu przy budynku 206,4 m n.p.m.;
2. - "B" winna wynosić 206,72 m n.p.m., a rzędna terenu przy budynku 206,4 m n.p.m. Natomiast z dokumentacji geodezyjnej - załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy - sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynika, że zmianie uległa rzędna poziomu posadzki parteru budynku "A" i po jego wykonaniu wynosi 207,11 m n.p.m., a w przypadku budynku "B" wynosi 207,09 m n.p.m.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie wskazał żadnych wartości liczbowych, co do których można by się odnieść, tj. nie podał jaka winna być wysokość rzeczonego budynku, a jaka jest obecnie, nie wskazano o ile zwiększyła się kubatura ww. budynku. Co istotne ww. organ nie obliczył ile procent wynosi ww. zmiana, a tym bardziej nie określił, czy zmiana wysokości i kubatury budynku przekracza tolerancję 2% wskazaną w art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwolił organowi II instancji na dokonanie oceny, czy rzeczywiście mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego organ stopnia powiatowego wydał skarżone rozstrzygnięcie bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tego powodu organ II instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania P. K. organ odwoławczy przyznał, że argumenty w nim zawarte są zasadne. Jednakże skoro ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami nr [...] z [...] lipca 2019 r. i nr [...] z [...] lipca 2019 r. wniesiono sprzeciw do użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej "A" i "B" wraz z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika na ścieki, wodociągowej, gazowej i elektrycznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 541/ul. A 1 (obecnie ul. A 1), działka o nr ewid. 105/4, obręb [...], to kolejnym krokiem jest prowadzenie postępowania naprawczego zgodnie z przepisami art. 51 ustawy Prawo Budowlane.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła P. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji w zakresie rzekomego odstępstwa polegającego na budowie budynku wielorodzinnego zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, gdyż w tym zakresie decyzja została wydana przede wszystkim z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego, co czyniło możliwym dokonanie przez organu II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie;

Skarżąca nadto zarzuciła zaskarżonej decyzji (tj. jej uzasadnieniu zawartemu na stronie 5):

1. l. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia samodzielności konstrukcyjnej budynku, polegającej na przyjęciu, że aby uznać inwestycję za dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, a nie budynek wielorodzinny, koniecznym jest jego oddzielenie od innego budynku inaczej niż jedną 30 cm ścianą, podczas gdy twierdzenie to nie wynika z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że budynki A i B stanowią budynek wielorodzinny, a nie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej;
3. - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia samodzielności konstrukcyjnej budynku z pominięciem okoliczności, iż budynki, których dotyczy niniejsze postępowanie mają oddzielne wejścia, oddzielne szczelne zbiorniki na ścieki, oddzielne wewnętrzne doziemne instalacje wodno-kanalizacyjne i gazowe oraz oddzielne wewnętrzne linie zasilające, podczas gdy uwzględnienie tych okoliczności przy wykładni pojęcia samodzielności konstrukcyjnej doprowadziłoby organ do wniosku, że budynek A i budynek B są samodzielnymi budynkami jednorodzinnymi, a nie budynkiem wielorodzinnym;
4. - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy budynki A i B nie stanowią budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, które to ustalenie zostało dokonane z pominięciem celu, dla którego wznoszony jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a mianowicie okoliczności, iż budynek służyć ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy uwzględnienie tej okoliczności doprowadziłoby organ do wniosku, że budynki A i B są w istocie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
5. - § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwym uznanie budynków za odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej jeżeli są rozdzielone jedną ścianą 30 cm, podczas gdy powołany przepis stanowi o konieczności oddzielenia budynków ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co nie wyklucza że może to być jedna ściana o grubości 30 cm;
6. - § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i brak poczynienia ustaleń co do klasy odporności ogniowej ściany oddzielającej budynek A od budynku B, mimo, że organ z łatwością mógł poczynić takie ustalenia na podstawie przedłożonego projektu budowlanego, z którego wynika, że ściana oddzielająca budynki to ściana konstrukcyjna REI 60 zbudowana z materiału niepalnego - pustaków ceramicznych [...] tj. ściana oddzielenia przeciwpożarowego, co w kontekście pozostałych naruszonych przepisów prawa materialnego doprowadziłoby organ II instancji do ustalenia, że budynek A i B są dwoma odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej;
7. - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy budynki A i B nie stanowią budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej tj. nie charakteryzują się konstrukcyjną samodzielnością, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem i orzecznictwem sądowym podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku tego podziału powstają dwa odrębne budynki, zaś taki podział w stosunku do budynków A i B możliwy jest do przeprowadzenia;
8. II. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
9. - art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że oddzielenie dwóch budynków ścianą o grubości 30 cm nie zapewnia samodzielności konstrukcyjnej każdemu z tych budynków w sytuacji gdy stwierdzenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa, o organ II instancji zaniechał wskazania podstawy prawnej swojego twierdzenia;
10. - art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony, tj. zaniechanie uznania, że budynki A i B stanowią dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a decyzji na korzyść odwołującej nie sprzeciwiają się sporne interesy stron lub interesy osób trzecich, ani też ważny interes publiczny;
11. - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestniczki postępowania do organów władzy publicznej, polegający na wydaniu decyzji:
12. a) bez należytego uzasadnienia, jakie podstawy prawne i rozwiązania techniczne spowodowały, że organ stwierdził, iż ściana oddzielająca budynek A od budynku B nie zapewnia, że każdy z tych budynków stanowi samodzielną konstrukcyjną całość;
13. b) bez uzasadnienia jakie rozwiązanie rozdzielenia budynków A i B zapewniałoby uznanie tych budynków za dwa odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej, a nie za jeden budynek wielorodzinny oraz podstawy prawnej przyjęcia takiego rozwiązania;
14. - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od rozstrzygnięcia sprawy (ew. wydania zalecenia dla organu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie) w sposób zgodny z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy można było oprzeć się na utrwalonej praktyce rozstrzygania w analogicznych spraw na trzech płaszczyznach tj.
15. a) praktyka rozstrzygania podobnych wcześniejszych spraw przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł.;
16. b) praktyka rozstrzygania podobnych spraw przez inny organ administracji publicznej, a mianowicie Wojewodę [...];
17. c) praktyka rozstrzygania podobnych spraw przez sądy administracyjne zarówno na szczeblu wojewódzkim jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego;
18. - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń odwołującej zawartych w odwołaniu z dnia 14 listopada 2019 r. odnośnie charakteru inwestycji jako budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i niewskazanie dlaczego organ I Instancji nie zgadza się z przywołanymi tam twierdzeniami, orzeczeniami oraz poglądami doktryny;
19. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, z pominięciem przepisów, z których wynika zdaniem organu wadliwość zastosowanego w projekcie rozwiązania w postaci pojedynczej ściany posadowionej na fundamencie, z materiałów o podwyższonej odporności ogniowej klasy RE 160 i brak wskazania źródła regulacji zastrzeżeń do rozwiązań technicznych wprowadzonych w projekcie budowlanym;
20. - art. 51 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, pomimo że prowadzenie postępowania naprawczego nie jest możliwe - w myśl zasady trwałości aktu administracyjnego w czasie i domniemania jego legalności - dopóki nie zostanie wyeliminowane z obiegu prawnego ostateczna decyzja administracyjna pozwolenie na budowę na podstawie którego roboty budowlane były prowadzone;
21. - art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez przekroczenie kompetencji organu nadzoru i jednocześnie wkroczenie w kompetencje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej w tym kontroli wydawanych decyzji pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie uzasadnienia skarżonej decyzji w części odnoszącej się do uznania, że sporna inwestycja zrealizowana przez odwołującą nie stanowi dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a budynek mieszkalny wielorodzinny.

W przypadku uznania powyższego wniosku za niedopuszczalny, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem jedynie dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji.

Reasumując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1. 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
2. 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wykazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego.

Organ II instancji zasadnie uznał, że ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. są niewystarczające do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Organ I instancji przyjął bowiem, że zmiana przez inwestora rzędnej poziomu posadzki parteru – "p.p.p." - spornych budynków musiała doprowadzić do zmiany wysokości i kubatury budynku, a tym samym doprowadzić do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, o ile zwiększyła się wysokość rzeczonych budynków i o ile zwiększyła się ich kubatura. Wskazano wyłącznie, że doprowadziła do tego zmiana wysokości rzędnej posadzki. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał żadnych wartości liczbowych, które podlegały by weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie zweryfikował, czy dokonane przez inwestora odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego mieści się w granicach tolerancji dopuszczalnej na podstawie art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Zgodzić zatem należy, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwalał organowi II instancji na dokonanie oceny, czy rzeczywiście mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ stopnia powiatowego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, czym dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego powodu organ II instancji miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym.

Jednocześnie należy podkreślić, że zaistniałych obiektywnych przeszkód do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez organ odwoławczy braków w ustaleniach faktycznych naraziłoby ten organ na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem zasadniczych ustaleń, przesądzających o możliwości zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jeszcze nie poczyniono.

W tym miejscu wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze koncentrują się w zasadzie wyłącznie wokół części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia. Jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy, argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04)

W wyroku NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 584/15 stwierdzono, że w systemie polskiego procesowego prawa administracyjnego nie jest dopuszczalne uchylenie przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a jednocześnie pozostawienie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia (osnowy) takiej ostatecznej decyzji

Ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/18).

Uchylenie decyzji w części, o którym mowa w przepisie art. 151a § 1 p.p.s.a., nie może odnosić się wyłącznie do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) – por. wyrok NSA z 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09).

Uchylenie decyzji w części jest możliwe tylko wtedy, gdy zawiera one na tyle odrębne rozstrzygnięcia, które mogą mieć samodzielny byt prawny, a zostały one tylko objęte jednym aktem administracyjnym. Wyeliminowanie orzeczeniem sądu części wywodów organu nie może nastąpić przy zastosowaniu środków określonych w art. 151a § 1 p.p.s.a., ponieważ część uzasadnienia nie spełnia tego wymagania; w ogóle nie stanowi rozstrzygnięcia, nie ma bytu samodzielnego i odrębnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji nie da się wyodrębnić odrębnego rozstrzygnięcia, z którym związana byłaby kwestionowana przez skarżącą część jej uzasadnienia i które podlegałoby uchyleniu. Tym samym uwzględnienie skargi, obejmującej wyłącznie fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji byłoby niedopuszczalne. To z kolei oznacza, że sąd obowiązany był do dokonania kontroli zaskarżonego aktu w całości, a nie tylko w zaskarżonej części.

W wyroku z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 768/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w razie kwestionowania uzasadnienia decyzji możliwe jest tylko wyrażenie przez sąd odmiennej oceny od tej, jaka została wyrażona przez organ i wskazania określonych uchybień podczas sporządzania uzasadnienia oraz ich kwalifikacji w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższy podkreślić należy, że sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, co do kwalifikacji prawnej wybudowanych budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jako jednego budynku wielorodzinnego. Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca z przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, że budynek w zabudowie bliźniaczej nie może posiadać wspólnej ściany oddzielenia pożarowego. Przepis ten wymaga, aby budynek taki stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość, jednak w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego odrębna konstrukcja budynków bliźniaczych zachowana jest także wtedy, gdy budynki te posiadają wspólny fundament, wspólną ścianę działową i wspólny dach (orzeczenia powołane w skardze). W prezentowanym stanowisku istota odrębności konstrukcyjnej budynków bliźniaczych sprowadza się bowiem do odrębności budynków w ujęciu funkcjonalnym (niezależne wejścia, instalacje, brak wspólnych pomieszczeń itp.).

Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć (w ślad za skargą) przepis § 217 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), który stanowi, że klasa odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych, powinna wynosić co najmniej - REI 60. W powołanym przepisie mowa jest zatem o "jednej ścianie oddzielającej".

Niezależnie jednak od powyższego poglądu za stanowiskiem skarżącej przemawia fakt, że tego rodzaju rozwiązanie projektowe, tj. przewidujące wspólną ścianę oddzielenia pożarowego, zostało zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2018 r. pozwolenie na budowę obejmowało budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Również zatwierdzony projekt budowlany jednoczenie wskazywał na istnienie między budynkiem "A" i "B" jednej ściany oddzielenia pożarowego o grubości 30 cm, o klasie ognioodporności REI 60. Wspomniana decyzja jest ostateczna, a więc w powyższym zakresie nie można czynić inwestorowi zarzutu ani naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, ani próby obejścia prawa. Tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej, a nie wad prawnych ostatecznych decyzji zatwierdzających projekt budowlany.

Powołany przepis pozwala nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ale tylko i wyłącznie w zakresie dokonanych istotnych odstępstw od projektu pierwotnego. Przepis ten nie może służyć naprawie wadliwych decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor odpowiedzialny jest bowiem wyłącznie za własne działania niezgodne z ostateczną decyzją, a nie za błędy organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Przypomnieć należy, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Konsekwentnie należy wobec tego stwierdzić, że zaprojektowanie i wykonanie przez inwestora jednej ściany oddzielenia pożarowego nie może naruszać decyzji o warunkach zabudowy, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dopatrzył się niezgodności projektu budowlanego z tą decyzją.

Nie można również zarzucić inwestorowi, że przez wykonanie wspólnej ściany działowej między budynkami "A" i "B" dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro projekt ten zawierał takie rozwiązanie.

Jeżeli jednak organ nadzoru budowlanego twierdzi, że ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, to zgodnie z art. 84b ust. 2 Prawa budowlanego powinien w pierwszej kolejności uruchomić odpowiedni tryb postępowania nadzwyczajnego.

W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien podjąć działania wyłącznie na celu ustalenia, czy odstępstwa dokonane przez inwestora od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę mają charakter istotny i w związku z tym, czy zachodzą podstawy do prowadzenia trybu legalizacyjnego i wydania decyzji w trybie art. 51 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pomimo jednak wskazanych wyżej nieprawidłowości u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwalifikuje się ona do uchylenia, bowiem jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co zostało już wyżej wyjaśnione.

Wobec powyższego sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.

dc