Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 2006 roku do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek L.K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał K.W. pozwolenie na nadbudowę budynku mieszkalnego. Jako podstawę złożonego wniosku L.K. wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podając iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] - na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ wskazał, iż w dniu 11 grudnia 2003 roku poinformował na piśmie L.K., iż została wydana decyzja o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego, natomiast w dniu 12 października 2005 roku o wydaniu tej decyzji został poinformowany pełnomocnik L.K.
Reasumując poczynione ustalenia organ podkreślił, iż zgodnie z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, niewątpliwie zatem L.K. uchybiła terminowi do wniesienia przedmiotowego podania.
Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi L.K. – radcy prawnemu A.D. - w dniu 23 października 2006 roku.
Pismem z dnia 6 listopada 2006 roku pełnomocnik L.K. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę i orzeczenie co o istoty sprawy ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając odwołanie wskazał, iż ustalenia poczynione przez Starostę [...] są niezgodne z rzeczywistością, gdyż z uwagi na niejasne informacje związane z tokiem postępowania w sprawie nadbudowy (stronie nie została doręczona decyzja o pozwoleniu na nadbudowę) pełnomocnik strony w dniu 19 lipca 2006 roku wystosował do Starosty pismo z zapytaniem o etap na jakim znajduje się postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiedź strona otrzymała w dniu 3 sierpnia 2006 roku i od tego dnia powinien być liczony termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wcześniejsze informacje były ze sobą sprzeczne.
Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 4 grudnia 2003 roku Starosta [...] poinformował L.K., iż została wydana decyzja o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego, uwzględniająca uwagi strony zgłoszone w dniu 1 grudnia 2003 roku. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez L.K. w dniu 11 grudnia 2003 roku. Organ powołał przepis art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Wywiódł, iż pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu 16 sierpnia 2006 roku, a zatem niewątpliwie z uchybieniem, wskazanego w art. 148 § 1 cyt. ustawy, terminu.
Reasumując wyjaśnił nadto, iż jako organ odwoławczy jest właściwy do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie jest właściwy do orzekania co do istoty sprawy w zakresie podnoszonym we wniosku o wznowienie postępowania i odwołaniu, a odnoszącym się do odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczącego oceny zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego.
W dniu 22 lutego 2007 roku L.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji i wyjaśniła, że co prawda pismem z dnia 4 grudnia 2003 roku została poinformowana o wydaniu decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz, że stroną tego postępowania jest tylko inwestor, to niemniej jednak uważa, iż nie miała możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie została w powyższym piśmie pouczona o takiej możliwości zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodała, iż pomimo wielu próśb nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Cały czas otrzymywała niejasne i sprzeczne informacje. Dopiero w wyniku interwencji jej pełnomocnika organ udzielił pełnej informacji i od dnia 3 sierpnia 2006 roku powinien rozpocząć bieg termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, ponieważ w tym dniu dowiedziała się o decyzji. Zachowała więc termin z art. 148 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu.
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Czternastodniowy termin, o którym mowa w tym przepisie, należy liczyć z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 57 § 1 k.p.a., a stanowiącej, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (np. doręczenie odwołania), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin zaś uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (§5 art. 57 k.p.a.).
Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest więc warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a.. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, w sposób jednoznaczny, w jakim terminie wniesione zostało odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Bezspornym jest, że powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej 23 października 2006 roku. Zatem mając na uwadze przywołany wyżej art. 129 § 2 oraz art. 57 § 1 k.p.a. termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 6 listopada 2006 roku. Organ I instancji przekazując odwołanie do Wojewody [...] wskazał, iż zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Jednakże z akt sprawy wynika (prezentata organu umieszczona na odwołaniu), iż wpłynęło ono do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 8 listopada 2006 roku, czyli po upływie 14 dniowego terminu do jego złożenia. W aktach brak informacji, czy odwołanie to złożone zostało przez stronę skarżącą osobiście, czy za pośrednictwem poczty.
Podkreślić jednocześnie należy, iż w przypadku złożenia pisma przez stronę osobiście w kancelarii urzędu, obowiązkiem osoby przyjmującej korespondencję jest stwierdzenie tego faktu obok prezentaty. Brak takiej informacji powoduje niemożliwość wykazania, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1284/04). W niniejszej sprawie – na podstawie załączonych akt - nie można też przyjąć, że odwołanie zostało nadane za pośrednictwem poczty, w terminie do jego wniesienia, gdyż nie została dołączona koperta opatrzona stemplem pocztowym.
Z decyzji odwoławczej również nie wynika, aby dokonano wstępnego badania, czy zachowany został termin, o jakim mowa w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego trudno ustalić czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Sąd zaś nie może domniemywać daty wniesienia odwołania, ta okoliczność powinna być w sposób niewątpliwy ustalona przez orzekające w sprawie organy. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 1220/04). Z przywołanych przepisów wynika, iż organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów danej sprawy, a zebrany materiał powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Przeprowadzając ponownie postępowanie organ powinien zatem ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, w jakim terminie zostało wniesione odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Niezbędne więc będzie ustalenie, czy odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę skarżącą czy też za pośrednictwem poczty. Wyjaśniając te kwestie należy wezwać odwołującą do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i ewentualnie złożenia dowodu nadania przesyłki, jeżeli odwołanie przesłane było pocztowym listem poleconym. Celowym też będzie odszukanie koperty ze stemplem pocztowym wskazującym na datę nadania przesyłki, bądź ustalenie tej daty na podstawie dziennika korespondencji Starostwa [...]. Wskazanie powyższych okoliczności pozwoli zweryfikować, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie i będzie rzutować na dalszy przebieg sprawy. Ponadto poczynione ustalenie muszą znajdować odzwierciedlenie w załączonych aktach administracyjnych sprawy.
Wobec wskazanych braków w aktach sprawy, które nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga w oparciu o skutecznie wniesione odwołanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.