Uzasadnienie
Pismem z 2 kwietnia 2019 r. E. W. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. przyznającej stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z 8 lutego 2019r.. Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr: [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, iż 3 grudnia 2018 r. E. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko K. W. Na podstawie złożonego wniosku ww. decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalono stronie prawo do wnioskowanego świadczenia w wysokości 400,00 zł. miesięcznie na okres od 1 grudnia 2018r. do 31 października 2019r.
W wyniku ponownej analizy prawy ustalono, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr: [...] wydana została z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na błędne zastosowanie art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się do treści art. 23 ust. 5a pkt 5 oraz § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2017 r.(Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), a także art. 2 i art. 186 Kodeksu Pracy oraz art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) organ wskazał, że przedsiębiorca ma prawo do zawieszenia wykonywanej przez siebie działalności z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki na dzieckiem – na okres 3 lat. Prawo do urlopu wychowawczego ma natomiast pracownik, tj. osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.
Osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą nie można uznać za uprawnioną do urlopu wychowawczego, a także nie może korzystać z tego urlopu, gdy nie pozostaje w stosunku pracy. A zatem w przypadku prawidłowego rozpatrzenia wniosku strony należałoby odmówić E.W. prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem K. W. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Zawiadomieniem z 25 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poinformowało E. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w sprawie przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1.12.2018 r. do 31.10.2019 r. Jednocześnie Kolegium wyznaczyło stronie 7-dniowy termin od doręczenia zawiadomienia do złożenia na piśmie wyjaśnień, bądź dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawiadomienie E. W. odebrała osobiście 18 marca 2019 r.
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. decyzja z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc zawierała wadę określoną w art. 156 § 1 pkt K.p.a. SKO podkreśliło przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania organ administracji ustali w sposób nie budzący wątpliwości, iż zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, wynikające z treści art. 156 § 1 K.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Decyzję doręczono E. W. 26 marca 2019r.
Pismem z 21 marca 2019 r. E. W. wniosła zażalenie na czynność organu administracji polegającą na zawieszeniu przyznanego jej dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednocześnie wnosząc wyjaśnienia w związku otrzymaniem 18 marca 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona podkreśliła, że została poinformowana jedynie drogą mailową, że organ I instancji błędnie wydał decyzję, zaś w wyniku rozmowy telefonicznej z pracownikiem Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. dowiedziała się, że przyznany niezgodnie z prawem przez organ I instancji dodatek nie jest adresowany do osób prowadzących działalność gospodarczą (zawieszoną z uwagi korzystania z urlopu wychowawczego).
W skardze do sądu administracyjnego E. W. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.:
- I. rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie mnie jako strony postępowania administracyjnego czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, a przed wydaniem decyzji przez ten organ, uniemożliwienie mi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- - brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji wydania przez organ II instancji decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, bez wcześniejszego umożliwienia mi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- - brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji zawiadomienia mnie przez organ II instancji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez podania dokładnej podstawy prawnej tj. przesłanki nieważności z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o jaką zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się jedynie na podstawę z art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku),
- 3. art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego oraz wyczerpującego poinformowania mnie o okolicznościach prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie mych praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, poprzez niewskazanie w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokładnej podstawy prawnej o jaką zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się jedynie na podstawę z art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku),
- 4. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanej decyzji w aspekcie faktycznym oraz prawnym w przedmiocie rozstrzygnięcia o nieważności decyzji organu I instancji.
- II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez nieuwzględnienie wskazanych przeze mnie naruszeń przepisów i zasad postępowania administracyjnego w treści odpowiedzi na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz w zażaleniu na czynność organu administracji publicznej z dnia 21.03.2019 roku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr: [...] przyznającej E. W. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji, uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - o którym mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne.
Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sad Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie".
W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Kolegium wskazało jej wydanie z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na błędne zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), który stanowi, że dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje osobie wskazanej w tym przepisie (matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką), która jest uprawniona do urlopu wychowawczego.
Pamiętać jednak należy, iż przesłanki określone w art. 156 par 1 K.p.a. nie zwalniają organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji od obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności nie zwalniają organu od zachowania zasad wynikających z treści art. 10 oraz K.p.a., statuujących zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Natomiast zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny aspekty, które należy mieć na uwadze oceniając naruszenie powyższego przepisu to po pierwsze sytuacja, w której uchybienie przepisu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej, wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie należy wziąć pod uwagę, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż pismem z 25 lutego 2019 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w sprawie przyznania E.W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego. Jednocześnie nie ma także żadnych wątpliwości odnośnie faktu, że zawiadomienie powyższe zostało odebrane przez stronę 18 marca 2019 r., a zatem już po wydaniu przez SKO w Ł. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji. W tym miejscu wypada podkreślić, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, mogącą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4.
Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. postawiony w skardze do sądu administracyjnego nie zawsze zostanie uwzględniony. Jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 24.01.2019 r., I OSK 1691/18; wyrok NSA z 12.03.2019 r., II OSK 1022/17, LEX nr 2642990).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarówno w piśmie z 21 marca 2019 r., jak i w skardze do sądu administracyjnego wskazywała, że w wyniku naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nie mogła wypowiedzieć się co do okoliczności mających znaczenie dla ewentualnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżąca wykazała tym samym, iż nie zostało jej zapewnione prawo do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w konsekwencji tego naruszona została również zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżącą dostatecznie wykazała, że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w toczącym się z urzędu postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie realizację przysługujących jej praw i nie zostało konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, w rozpoznawanej Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), należało orzec jak sentencji.
dc