Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 404/15

Uzasadnienie

Uchwałą nr XLI/323/13 z dnia 27 lutego 2013 r. Rada Miejska w Głownie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) - dalej w skrócie "u.c.p.g.", uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Głowno.

W dniu 22 kwietnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej przepisów: § 4 ust. 1 pkt 6, 7, 8, 9, ust. 2, 3, 4 i 5, § 5 ust. 4, § 6, § 7, § 10, § 16 ust. 1, § 18, § 19, § 23, § 26, § 27 i § 29.

Zdaniem Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa wprowadzając rozwiązania, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez:

1. a) nałożenie w § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci usytuowania pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych w miejscu umożliwiającym swobodny dostęp dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne lub w przypadku braku takiego miejsca - wystawienie ich przed posesję. Takie unormowanie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i dowolną inicjatywę uchwałodawczą Rady Miejskiej w Głownie. Wprowadzony obowiązek przekracza bowiem uregulowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie wymagań sanitarnych dotyczących otoczenia, gdzie ustawione są pojemniki;
2. b) nałożenie w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych od innych ścieków. Uregulowania znajdujące się w ustawie sprowadzają się jedynie do wskazania w art. 5 ust. 3a, że właściciele nieruchomości mają obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. Ustawa nie nakłada natomiast obowiązku w postaci oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i innych;
3. c) nałożenie w § 4 ust. 1 pkt 8 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków utrzymania w czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości.

Z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania prac wymienionych we wskazanym uregulowaniu jedynie dotyczących chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego też względu nałożenie na właścicieli nieruchomości wykonania dodatkowych czynności na całej nieruchomości, na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa.

1. d) nałożenie w § 4 ust. 1 pkt 9 uchwały na właścicieli dodatkowego obowiązku polegającego na usuwaniu ze ścian budynków, ogrodzeń i in. obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa,
2. e) nałożenie w § 4 ust. 2 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci usuwania sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami,
3. f) wprowadzenie w § 4 (ust. 3, 4 i 5) uchwały sposobu czyszczenia chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, (w § 4 ust.
4. 4) warunków przechowywania zanieczyszczeń, (w § 4 ust.
5. 3) zakazów zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń,
6. g) wprowadzenie w § 5 ust. 4 uchwały zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a także wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego, ponieważ ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów, a jedynie zaleca zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt c u.c.p.g. określić wymagania dotyczące przeprowadzenia tych czynności,
7. h) nałożenie w § 6 pkt 1-3 uchwały dodatkowych obowiązków na zarządców i administratorów nieruchomości, posiadających piaskownice dla dzieci w postaci wymiany piasku i ich zabezpieczenia przed dostępem psów i kotów, a także umieszczenia tablic informacyjnych o zakazie wprowadzania zwierząt oraz wobec osób utrzymujących zwierzęta wprowadziła zakazy wyprowadzania zwierząt domowych w wyszczególnionych miejscach (§ 23 ust. 1-3 uchwały),
8. i) nałożenie w § 7 uchwały dodatkowych obowiązków w postaci umieszczenia plakatów, reklam, nekrologów i ogłoszeń w miejscach do tego wyznaczonych,
9. j) nałożenie w § 10 ust. 1 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko, a to z tego względu, że u.c.p.g. nie definiuje jako odrębnej grupy właścicieli nieruchomości, na której znajdują się targowiska, wobec czego nie upoważnia Rady Miejskiej do nałożenia na takie podmioty dodatkowych obowiązków,
10. k) uregulowanie w § 10 ust. 2 uchwały zagadnień związanych z utrzymaniem porządku przez organizatorów imprez masowych, a to z tego względu, że u.c.p.g. nie odnosi się do organizatorów imprez masowych i tym samym nie upoważnia Rady Miejskiej do nałożenia na takie podmioty dodatkowych obowiązków,
11. l) wprowadzenie w § 16 uchwały nowej definicji grupy osób wymienionych w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., tj. "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy",
12. m) wprowadzenie w § 18 pkt 1 uchwały zakazu wyrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych oraz padłych zwierząt,
13. n) wprowadzenie w § 18 pkt 2 uchwały zakazu wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczonych do poszczególnych frakcji odpadów innych niż te, dla których pojemniki są przeznaczone,
14. o) wprowadzenie w § 18 pkt 3 uchwały zakazu spalania odpadów komunalnych w pojemnikach przeznaczonych do zbiórki, na powierzchni ziemi oraz instalacjach grzewczych budynków, w tym również pozostałości roślinnych,
15. p) wprowadzenie w § 18 pkt 4 uchwały zakazu wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych,
16. q) wprowadzenie w § 18 pkt 5 uchwały zakazu wysypywania popiołu i żużla powstałego w gospodarstwach domowych na drogi publiczne,
17. r) nałożenie w § 19 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej dodatkowych obowiązków w postaci zobowiązania do podpisania w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały z podmiotem uprawnionym umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej,
18. s) nałożenie w § 19 ust. 2 uchwały na właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej dodatkowych obowiązków usuwania z nieruchomości przez uprawnionego przedsiębiorcę nieczystości ciekłych gromadzonych w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi przepełnienie zbiornika,
19. t) nałożenie w § 19 ust. 3 uchwały na właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej, dodatkowych obowiązków w postaci opróżniania z osadów ściekowych przydomowych oczyszczalni ścieków poprzez zlecenie usługi uprawnionemu przedsiębiorcy z częstotliwością wynikającą z instrukcji eksploatacji oczyszczalni,
20. u) nałożenie w § 19 ust. 4 uchwały na właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej, dodatkowych obowiązków w postaci przechowywania przez okres 3 lat dowodów uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych.
21. v) wprowadzenie w § 23 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic, plaż, kąpielisk, do obiektów użyteczności publicznej, kąpania zwierząt w fontannach miejskich,
22. w) określenie w § 26 i 27 uchwały obszarów objętych deratyzacją w sposób sprzeczny z przepisami ustawy, w sposób, który nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przepis ten wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem, obowiązek zawarty w § 26 i 27 uchwały sformułowany został w sposób nie odpowiadający temu przepisowi. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Tym bardziej za niedopuszczalny należało uznać zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeby". Jest to pojęcie ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Użycie takich sformułowań w akcie prawnym jest niedopuszczalne,
23. x) uregulowanie w § 29 uchwały odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków zawartych w uchwale, stanowi istotne naruszenie prawa, godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa, które nakłada na obywateli odpowiedzialność karną na podstawie jasnych i czytelnych przepisów rangi ustawowej.

Uzasadniając skargę Prokurator stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie.

Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych zagadnień, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Według strony skarżącej Rada Miejska w wielu uregulowaniach zaskarżonej uchwały wprowadziła zapisy, które wykraczają poza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. W ten sposób naruszyła związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto Prokurator stwierdził, że nie stanowi uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Objęta zaskarżoną uchwałą regulacja nie należy do tej kategorii przepisów, nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g., co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych. Tymczasem Rada Miejska w Głownie wskazanym zapisem wprowadziła nowe standardy, niejasne zasady odpowiedzialności karnej pod groźbą kary.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Głownie wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 6, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 3-5, § 5 ust. 4, § 18 pkt 1, § 18 pkt 2, § 18 pkt 3, § 18 pkt 4, § 18 pkt 5, § 19 ust. 2, § 19 ust. 3, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26 i 27, § 29.

W uzasadnieniu Rada przywołała brzmienie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 94, art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Następnie odniosła się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały twierdząc, że przyjęte unormowanie nie wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 i stanowi szczegółowe określenie warunków rozmieszczenia pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych. Ponadto nie budzi wątpliwości, iż zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a zatem m.in. wskazanie, jakie pojazdy będą odbierać odpady i nieczystości i w jakich terminach będą przyjeżdżać. Ale nie tylko - sposób pozbycia się oznacza także udostępnienie pojemnika służącego do zbierania odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru oraz umożliwienie dostępu do odpadów w ustalonym terminie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego w zaskarżonym § 4 ust. 1 pkt 6 Regulaminu nie nałożono na właścicieli nieruchomości wymagań sanitarnych dotyczących otoczenia, gdzie ustawione są pojemniki stanowiących przekroczenie art. 5 ust. 1 pkt 1. Co prawda w analizowanym postanowieniu mowa jest także o "workach", niemniej należy uznać, że funkcjonalnie worki na odpady spełniają tę samą rolę co pojemniki i mogą być traktowane przez prawodawcę miejscowego jako pojemniki.

Odnosząc się do § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Rada stwierdziła, że nie stanowi on dodatkowego obowiązku, nie wynikającego z przepisów prawa. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. przyznał gminie kompetencje do nadzorowania gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W punkcie 5 wskazanego art. 3 ust. 2 wskazano natomiast, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w tym celu ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Charakter prawny wyliczenia zamieszczonego w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. jest taki, że przepis ten po części ustanawia skonkretyzowane obowiązki gmin, po części jedynie wskazuje na takie obowiązki, konkretyzując je w innych fragmentach ustawy bądź w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Ponadto Rada podkreśliła, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a radzie gminy, odpowiednio radzie miejskiej, przyznano upoważnienie do prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rada Miejska w Głownie skorzystała z upoważnienia ustawowego do wskazania w sposób szczegółowy wymagań dotyczących zbierania i odbierania ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy. Przez selektywne zbieranie rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3).

Ścieki bytowe, gnojówka i gnojowica niewątpliwie nie są odpadami o takim samym charakterze i rodzaju. Wobec czego w pełni uzasadnione jest wprowadzenie wymogu gromadzenia tych odpadów w sposób umożliwiający ich oddzielne zbieranie.

Następnie organ stanął na stanowisku, iż zawarte w § 4 ust. 3-5 Regulaminu określenie sposobu czyszczenia chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mają charakteru dodatkowego obowiązku i nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, lecz stanowi jedynie uszczegółowienie regulacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Nadto, powinien być odczytywany z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Co więcej, w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest mowa o obowiązku uprzątnięcia "innych zanieczyszczeń", a obowiązek ten - w odniesieniu do publicznych nieruchomości w zakresie, w jakim obejmują one chodniki wzdłuż nieruchomości - ewidentnie obciąża właścicieli nieruchomości. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie może dotyczyć piasku służącego uprzednio do usunięcia śliskości na chodniku, wzdłuż nieruchomości.

Skoro zatem § 4 ust. 3-5 Regulaminu mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to niezasadne są argumenty wskazane w skardze kwestionujące szczegółowo zakres i treść obowiązku wyznaczonego przez § 4 ust. 3-5 Regulaminu.

Dalej Rada Miejska podniosła, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, zatem muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Mając to na uwadze, nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż § 5 ust. 4 Regulaminu stanowi wyjście poza delację ustawową. Rada Miejska w Głownie posiada upoważnienie ustawowe do określenia wymagań dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Natomiast strona skarżąca, uzasadniając zarzut dotyczący § 5 ust. 4 Regulaminu, powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.11.2012 r, II OSK 2012/12, które zostało wydane na gruncie innego stanu faktycznego.

Postanowienie § 5 ust. 4 Regulaminu należy odczytywać w ten sposób, że dopuszcza się mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami, z zastrzeżeniem jednak, że nie może to następować na terenach służących do użytku publicznego. Uciążliwa kosmetyka samochodowa czy naprawy samochodowe, w szczególności wskazana w § 5 ust. 4 Regulaminu wymiana olejów wymagają dokonywania ich w myjni, czy warsztacie z odpowiednimi zezwoleniami.

W następnej kolejności organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 18 pkt 1-5 Regulaminu stwierdził, że zapisy w nich zawarte w całości wyczerpują przyznane Radzie Miejskiej w Głownie upoważnienie ustawowe do określenia wymagań obejmujących selektywne zbieranie i odbieranie lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a. Selektywne zbieranie odpadów, to zbieranie w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem. W szczególności z przepisów samej ustawy wynika generalna zasada, że odpady mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu. Uzupełniająco można zwrócić uwagę, że ustawa o odpadach pośrednio nawiązuje nawet do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 31 ust. 7, stanowiąc, że "dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania".

Jeżeli zatem w § 3 Regulaminu wprowadzono obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to należy przyjąć, że z samej ustawy wynika zakaz ich spalania uszczegółowiony w Regulaminie. Rada podkreśliła, iż zakaz wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczonych do poszczególnych frakcji odpadów innych niż te, dla których pojemniki są przeznaczone, sformułowany w § 18 pkt 2 Regulaminu stanowi określenie wymagań odnoszących się do selektywnego zbierania i odbierania odpadów. Odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące wskazanego § 18 Regulaminu organ zaznaczył, że ratio legis u.c.p.g. jest przyznanie gminom środków prawnych, umożliwiających im właściwe wywiązanie się z zadania nałożonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. - utrzymania czystości i porządku w gminach.

Rada nie zgodziła się również ze stanowiskiem Prokuratora, iż postanowienia § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowią wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Odniesienie § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu do właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej jest przykładem regulacji prawa miejscowego, która ma być zrozumiała dla jej adresatów. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" dotyczące "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Zbiorniki bezodpływowe służą do gromadzenia nieczystości ciekłych i wobec tego Rada Miejska w Głownie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. może określić częstotliwości i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Zdaniem organu chybiony jest ponadto zarzut skarżącego, iż przekroczenie delegacji ustawowej stanowi zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic, plaż, kąpielisk, do obiektów użyteczności publicznej, kąpania zwierząt w fontannach miejskich zawarty w § 26 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu. Zakaz określony w § 26 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu wprowadzony został na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., którego redakcja nie wyklucza ustalenia tego rodzaju zakazu. Ma on na celu ochronę terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem, a z drugiej strony - przed uciążliwością dla ludzi. Piaskownice i place zabaw dla dzieci są miejscami szczególnymi, ich czystość powinna być szczególnie chroniona.

W § 26 i 27 Regulaminu Rada Miejska w Głownie w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. uznała, że obszarem obowiązkowej deratyzacji jest obszar całej gminy. Z tego przepisu ustawy nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkowej deratyzacji mogą podlegać tylko niektóre obszary gminy. Z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika wprost, że terminy i obszary obowiązkowej deratyzacji winny wynikać z regulaminu utrzymania czystości i porządku, co nie oznacza, że w przypadkach koniecznych właściwe organy nie powinny podjąć działań w kierunku przeprowadzenia deratyzacji, której termin nie jest przewidziany w regulaminie. Z analizy całego art. 4 u.c.p.g. nie wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy.

Zatem uprawnionym było rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości przez nałożenie w § 26 i 27 Regulaminu na wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy obowiązku przeprowadzenia okresowej deratyzacji. Dodatkowo skarżący nie przedstawił, z jakich regulacji wywodzi jakoby przeprowadzenie deratyzacji należało do obowiązków gminy. W tym miejscu należy tylko wskazać, iż nietrafne jest stwierdzenie skarżącego, że przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością.

W kwestii § 29 Regulaminu, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie stanowi ono uregulowania odpowiedzialności karnej, lecz odesłanie do regulacji zawartej w przepisie art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który taką regulację zawiera. W rozdziale piątym ustawy ustawodawca zawarł bowiem przepisy karne. I tak, zgodnie z art. 10 ust. 2a, karze grzywny podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, natomiast według treści art. 10 ust. 3 u.c.p.g - w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z brzmienia postanowienia § 29 Regulaminu wynika odesłanie do odrębnych przepisów.

Sam regulamin nie może zawierać "własnych" przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą się znaleźć tylko w przepisach porządkowych. Niemniej jednak w obowiązującym stanie prawnym nie ma to znaczenia, ponieważ każde niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie - uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Bezzasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącego na istotne naruszenie prawa przez godzenie w zasady demokratycznego państwa prawa.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. strona skarżąca poparła skargę i zmodyfikowała ją w ten sposób, że jej zdaniem zbędne jest użycie w § 16 uchwały sformułowania "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", bowiem zapis ten został uregulowany w przepisie art. 6 ust. 1 i 6h w związku z 6c u.c.p.g.

Pełnomocnik organu podtrzymał treść odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że w chwili obecnej przygotowywany jest projekt nowego regulaminu z uwzględnieniem stanowiska, które zostało zawarte w skardze, z jednoczesnym oczekiwaniem na treść wyroku w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzanie nieważności uchwały organu gminy.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została uchwała nr XLI/323/13 Rady Miejskiej w Głownie z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Głowno, która bezspornie jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

W myśl art.

1. 4. u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
2. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
3. a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
4. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
9. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
10. 4) (uchylony);
11. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
12. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
13. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
14. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Watro tu zwrócić uwagę na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11 (Lex nr 1152130), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności z zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując kontroli legalności uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Głowno podzielił w znacznej mierze stanowisko Prokuratora i uznał, że Rada Miejska w Głownie w przepisach § 4 ust. 1 pkt 7-9, § 4 ust. 2 w części dotyczącej usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, § 5 ust. 4, § 6 pkt 1-3, § 7, § 10 ust. 1-2, § 16, § 18 pkt 1-5, § 19 ust. 4, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26, § 27, § 29 naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Natomiast pozostałe zarzuty skargi okazały się, zdaniem sądu, niezasadne.

Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na oddzielnym gromadzeniu ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy, jak uczyniono to w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały. Rację ma niewątpliwie Prokurator twierdząc, że w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, nie precyzując, że ma się to odbywać oddzielnie w przypadku ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy.

Przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. są bez wątpienia zapisy § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały normujące dodatkowe, bo nieprzewidziane przepisami ustawy, obowiązki właścicieli nieruchomości w postaci usuwania: poprzez zamiatanie, zbieranie, zmywanie, malowanie, itp. zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, podłóg, ścian i stropów, przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych np. sieni, korytarzy (...) czy usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa. Regulamin, co niewątpliwie umknęło uwadze organu uchwałodawczego, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Nie tracąc z pola widzenia brzmienia przywołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. sąd podzielił zarzut Prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w § 4 ust. 2 uchwały w części dotyczącej nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami. Prezentowany pogląd podzielany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/14, Olsztynie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 368/13, Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r. sygn. II SA/Bd 633/08, Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. IV SA/Po 784/13, Łodzi z dnia: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 225/15 oraz 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak należy podkreślić, że dachy (okapy, rynny) nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w: Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 869/13 – orzeczenia dostępne jw.). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Sąd stwierdził natomiast, że w pozostałej części zapisy § 4 ust. 2 regulaminu odpowiadają prawu i nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej. Chybione są także zarzuty Prokuratora względem przepisów § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 3, 4, i 5 regulaminu, które – w przekonaniu składu orzekającego - są niewątpliwie uszczegółowieniem zapisów art. 4 ust. 2 pkt 2 - ponieważ regulamin ma określać warunki rozmieszczania pojemników na odpady, art. 4 ust. 2 pkt 3 - bowiem konieczne jest ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W tej kwestii sąd podziela w całości argumentację Rady Miejskiej w Głownie zaprezentowaną w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

Ustanowienie w § 5 ust. 4 regulaminu zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu wykonywania tego rodzaju czynności, zobowiązując radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do określenia szczegółowych zasad w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, stanowi - jak prawidłowo argumentował Prokurator - wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Nadto podkreślić trzeba, że wymiana oleju w żadnej mierze nie może być traktowana w kategoriach naprawy pojazdów samochodowych. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Miejskiej, na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Rzeczą Rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii było co najwyżej wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdu były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów.

Powyższe stanowisko zostało również ugruntowane w judykaturze, mianowicie warto tu zwrócić uwagę na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 225/15 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 93/10 (wszystkie dostępne j.w.).

Zgodzić się również trzeba z zarzutem Prokuratora dotyczącym brzmienia § 6 uchwały, że brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązków zarządcy i administratorów terenów, na których znajdują się piaskownice dla dzieci, do utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym poprzez: ogrodzenie terenu piaskownic, wymianę piasku z określeniem częstotliwości wykonywania tego obowiązku, czy też umieszczenie przy wejściach na teren piaskownic tablic informacyjnych o zakazie wprowadzania zwierząt. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Z pewnością wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 258/14, w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 946/13, we Wrocławiu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 289/13, Łodzi z dnia: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 225/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Jednoznacznie wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mimo niewątpliwie słusznych w tym zakresie intencji Rady Miejskiej, jest nałożenie dodatkowego obowiązku w § 7 uchwały, poprzez umieszczania plakatów, reklam, nekrologów i ogłoszeń w miejscach do tego wyznaczonych.

Przejawem dowolnej inicjatywy uchwałodawczej są ponadto zapisy § 10 ust. 1 i 2 uchwały nakładające odpowiednio obowiązki na właściciela nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko oraz organizatorów imprez masowych.

Powinności organizatorów imprez masowych precyzują przepisy art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 611) i nie mogą one zostać powtórzone w akcie prawa miejscowego. Tożsame stanowisko w tym względzie zajął tutejszy sąd w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 225/15.

Z kolei w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 994/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (Lex nr 557043) stwierdził, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust.

1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku.

Skład orzekający w tej sprawie w całości podziela powyższą argumentację.

Rada Miejska w Głownie dopuściła się również naruszenia przepisów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie do zaskarżonego regulaminu § 16, który stanowi, że właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, zapewnia wykonanie obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości wszystkich rodzajów odpadów komunalnych poprzez zawarcie umowy z uprawnionym przedsiębiorcą. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przechowywania, przez okres trzech lat, dowodów uiszczania opłat za wykonanie przedmiotowej usługi. Zakwestionowana regulacja jest zbędna i stanowi powtórzenie treści ustawy, bowiem tę materię uregulował już art. 6 ust. 1 w związku z art. 6c i art. 6h analizowanej ustawy. Omawiana ustawa posługuje się pojęciami "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy".

Wynika to wprost z art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. Powyższe rozróżnienie właścicieli nieruchomości wynika z tego względu, że nie każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie Gminy Miasta Głowno będzie jej mieszkańcem, a jedynie ten, dla którego w świetle art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., nr 121 ze zm.) Gmina Miasto Głowno będzie miejscem zamieszkania.

Z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez wskazane podmioty przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Przepis art. 6c ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy).

Z kolei z art. 6h u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z powyższego wynika zatem, że o tym, które przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości niebędących mieszkańcami gminy, zależy podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy. Wówczas do zasad gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę należy stosować przepisy Rozdziału 3a ustawy, w tym art. 6h wprowadzający obowiązek tych właścicieli ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. W tym przypadku o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi decydują dane wynikające z deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy.

Natomiast w sytuacji, gdy uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie została podjęta, zastosowanie będą miały przepisy art. 6 ust. 1 ustawy, a właściciele tych nieruchomości, ponieważ nie są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będą zobowiązani do udokumentowania wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy) poprzez okazanie stosownych umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/łd 176/15 – dostępny j.w.). Skoro zatem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie precyzują w sposób wyczerpujący obowiązki właścicieli nieruchomości, w tym niebędącymi mieszkańcami gminy, to niewątpliwie § 16 zaskarżonego regulaminu jest zbędny i stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W przepisie § 18 pkt 1-5 regulaminu Rada Miejska w Głownie zabroniła wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych, padłych zwierząt; wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczonych dla poszczególnych frakcji odpadów innych niż te, dla których te pojemniki są przeznaczone; spalania odpadów komunalnych.

Zacytowana regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, a zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Stanowisko takie wyraził tutejszy sąd w wyrokach z dnia: 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 184/15, 13 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15, 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1138/14 (wszystkie dostępne j.w.).

Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1484/10 – dostępny j.w.).

Uzasadnione wątpliwości budzi wreszcie redakcja § 19 ust. 4 regulaminu, mocą którego Rada Miejska nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania, przez okres trzech lat, dowodów uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Taka treść § 19 ust. 4 w sposób oczywisty wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który obliguje radę do sprecyzowania zasad częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznczonych do użytku publicznego. Zresztą konkretyzacja obowiązków spoczywających w tym zakresie na właścicielach nieruchomości wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., który nie określa okresu, w jakim mają oni obowiązek przechowywać dowody uiszczania opłat. Skoro nie upoważniono do tego rady, to brak jest podstaw do zamieszczania takiej regulacji w postanowieniach regulaminu utrzymania czystości i porządku. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się tutejszy sąd w wyrokach z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15 i 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 184/15.

Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej w odniesieniu do § 19 ust. 1-3 regulaminu, stojąc na stanowisku, iż ich brzmienie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 pkt 3 i jest wyrazem uszczegółowienia, doprecyzowania zasad związanych z częstotliwością i sposobem pozbywania się nieczystości ciekłych. W tym wypadku zgodzić się trzeba z Radą Miejską, że ustanowienie obowiązków dla właścicieli nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej jest przykładem regulacji prawa miejscowego, która ma być zrozumiała dla jej adresatów. Zbiorniki bezodpływowe, czy też przydomowe oczyszczalnie służą niewątpliwie do gromadzenia nieczystości ciekłych, wobec czego Rada Miejska uwzględniając brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. mogła określić częstotliwość i sposób ich opróżniania (usuwania).

Wadą nieważności dotknięty jest ponadto przepis § 23 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do: niewprowadzania ich na tereny placów zabaw, piaskownic, plaż i kąpielisk, niekąpania zwierząt w fontannach miejskich czy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp.

Tymczasem ustawowa delegacja wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z prostego odniesienia treści powołanego przepisu § 23 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu z powołaną delegacją ustawową wynika, iż uchwałodawca przekroczył delegację ustawową. Delegacja ustawowa nakazuje zawrzeć w regulaminie unormowania wprowadzające obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co nie jest jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazów. Nie mieści się w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 492/13 oraz wyroki tutejszego sądu z dnia: 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 184/15 i 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15 – wszystkie dostępne j.w.).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jak trafnie argumentowała strona skarżąca, nakładała na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Warunkom tym bezspornie nie odpowiadają zapisy § 26 i 27 regulaminu, a to przede wszystkim z tego względu, że norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji w tym wypadku właścicieli nieruchomości, nadto nie budzi wątpliwości, że brzmienie kwestionowanych przepisów nie spełnia wymagań nałożonych przepisem ustawy. Próżno w nich bowiem poszukiwać konkretnych obszarów wyznaczonych przez Radę Miejską, które winny podlegać obowiązkowej deratyzacji, nie mówiąc już o sprecyzowaniu jakichkolwiek terminów do jej wykonania. Poza tym brak jest podstaw do delegowania przez Radę Miejską spoczywających nań obowiązków na inny podmiot, w tym wypadku Burmistrza Głowna, jak stanowi o tym § 27 regulaminu.

W tym zakresie warto odwołać się do wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 492/13 i 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; w Łodzi z dnia: 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1146/14, 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 527/13, Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12, Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 145/11).

Jeśli zaś chodzi o zapis § 29 regulaminu, w myśl którego osoby nie wykonujące powyższych obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami, stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie.

Rada gminy, jak słusznie zauważył Prokurator, nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponadto nie stanowi uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Objęta zaskarżoną uchwałą regulacja nie należy do tej kategorii przepisów, nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g., co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych. Tymczasem Rada Miejska w Głownie wskazanym zapisem wprowadziła nowe standardy, niejasne zasady odpowiedzialności karnej pod groźbą kary.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności, uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W punkcie drugim sentencji wyroku sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast w punkcie trzecim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie 1, do dnia uprawomocnienia się wyroku.

IB