Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 grudnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ł. z dnia 16 września 2002 r. w przedmiocie nakazania Ewie, Joannie i Piotrowi W. wykonanie rozbiórki wybudowanej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 5 w zakresie części nadziemnej w całości oraz części podziemnej do głębokości 50 cm poniżej poziomu terenu;
decyzja organu I instancji przewidywała, że pozostałe elementy części podziemnej budynku należy zasypać piaskiem ubijanym ręcznie warstwami o miąższości 30 cm.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia PINB w Ł. z dnia 16 września 2002 r. Ewa W. napisała, iż realizacja budynku mieszkalnego została wstrzymana z uwagi na wadliwie wydane pozwolenie na budowę, a więc z winy organu. Decyzją z dnia 23 listopada 1995 r. Wojewoda Ł. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz przez NSA.
W ocenie organu odwoławczego strona w złożonym odwołaniu prawidłowo podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 1997 r., IV SA 1330/96, oddalił skargę na decyzję z dnia 16.02.1996 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 23.11.1995 r. Wojewody Łódzkiego stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 29.08.1989 r. o pozwoleniu na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce zlokalizowanej w Ł. przy ul. P. 5.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał dalej, że decyzją z dnia 27.09.2001 r. Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku i po utrzymaniu jej w mocy decyzją z dnia 3.12.2001 r. Wojewody Ł. przekazał, zgodnie z właściwością, prowadzenie dalszego postępowania w tej sprawie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia 31.12.2001 r. nakazał Ewie, Joannie i Piotrowi W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. P. 5, a następnie decyzją z dnia 16.01.2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, zobowiązał wyżej wymienione osoby do przedłożenia do dnia 30.06.2002 r. szeregu dokumentów, które byłyby podstawą do orzeczenia o kontynuacji robót.
W związku z bezskutecznością ww. decyzji, pismem z dnia 14.08.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował osoby zobowiązane, że w przypadku bezzwłocznych działań z ich strony mających na celu wykonanie nałożonych obowiązków zostanie podjęte dalsze postępowanie zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.
Pismo to, jak wynika z akt sprawy, również pozostało bez odzewu ze strony Ewy, Joanny i Piotra W. W myśl art. 51 ust. 2 ww. ustawy, właściwy organ, w przypadku nie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, w następstwie wyżej wskazanych faktów, organ I instancji nakazał Ewie, Joannie i Piotrowi W. wykonanie rozbiórki wybudowanej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanej w Ł. przy ul. P. 5.
W tym przypadku bez wpływu na takie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje przedstawiona w odwołaniu trudna sytuacja materialna Państwa W., ponieważ przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, będący podstawą zaskarżonej decyzji, nie daje organowi żadnej delegacji do uwzględnienia innych okoliczności warunkujących wydanie określonej w nim decyzji niż stwierdzenie nie wykonania obowiązku o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
WINB w Ł. podkreślił dobrą wolę organu, który nie mając takiego obowiązku, wystosował do strony odwołującej się pismo jeszcze raz wzywające do przedłożenia wymaganych dokumentów i informujące o sankcjach w przypadku nie wywiązania się z takiego obowiązku.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ewa W. zarzuciła decyzji ostatecznej naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie jej interesu i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Podkreśliła, że wszystkie wady wznoszonego budynku wynikają z wadliwości pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie toczy się w Sądzie Okręgowym w Ł. postępowanie o odszkodowane w trybie art. 160 Kpa i w ocenie skarżącej organ I instancji winien był wydać decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót. Po zakończeniu sprawy o odszkodowanie możliwe byłoby załatwienie wszelkich niezbędnych formalności.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona skarżąca podniosła dodatkowy zarzut, że postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną z dnia 4 grudnia 2002 r., toczyło się bez udziału małoletniego spadkobiercy zmarłego męża skarżącej Ewy W., tj. bez udziału syna Tomasza W., który w czerwcu 2003 r. ukończył 18 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem legalności, co oznacza, że Sąd nie bada w zasadzie kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości.
Wychodząc z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, albowiem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obrażały prawo materialne lub naruszały przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mogłoby stanowić podstawę ich uchylenia.
Podjęte przez organy obu instancji decyzje nakazujące rozbiórkę Ewie, Joannie i Piotrowi W. wybudowanej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego były konsekwencją wstrzymania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadzenia robót budowlanych, a następnie zaniechania przedłożenia przez inwestorów określonej w decyzji z dnia 16 stycznia 2002 r. dokumentacji.
Z jednej strony zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przepisu art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ jest dopuszczalne tylko w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych będących w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
W uchwale z dnia 20 października 1997 r., wydanej w sprawie, OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego Prawa /np. rozbiórka albo remont obiektu budowlanego/, bądź też art. 50 ust. 1 dotyczy takich obiektów, które nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia.
W rozpoznawanej jednak sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane były realizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność. Według utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego "inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę" /wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP 2000 z. 4 poz. 60 str. 199/.
Ponadto w wyroku składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., OSA 2/01 /ONSA 2001 Nr 4 poz. 143/, wyrażony został pogląd, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymacanego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, innym niż określony w jej art. 48.
Wszystko to powoduje, że w sprawie w istocie zachodziła podstawa do zastosowania instytucji wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Co prawda w materialnoprawnej podstawie swojego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Ł. zaniechał powołania konkretnego punktu ust. 1 art. 50 omawianej ustawy, to jednakowoż, wobec treści wyżej zacytowanego wyroku NSA z dnia 28 maja 2001 r., uchybienie to należy zaliczyć do naruszenia przepisów postępowania nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy.
W sprawie pozostaje poza sporem, że w terminie przewidzianym treścią art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego PINB w Ł. wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także to, że bezskutecznie ekspirował termin zakreślony przez organ do złożenia wymienionej w decyzji z dnia 16 stycznia 2002 r. dokumentacji. W tym stanie rzeczy w sprawie zaszły podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego rzeczywiście upoważnia właściwy organ do podjęcia decyzji nie tylko o rozbiórce obiektu lub jego części, ale również o zaniechaniu dalszych robót. W tym zakresie organ winien działać w ramach uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym. Decyzje uznaniowe również wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia. Uznanie nie tworzy jakiegokolwiek uprawnienia do dowolności, a zasada równości stron wobec prawa może być podstawą zakwestionowania decyzji administracyjnej w sprawach należących właśnie do sfery uznania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Argumenty przytoczone w motywach decyzji organu I instancji /utrzymanej w mocy w postępowaniu odwoławczym/ świadczą o rozważeniu przez organy całokształtu okoliczności sprawy. Wyjaśniono, że zachodzi niebezpieczeństwo utraty stateczności elementów konstrukcyjnych, co może spowodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi.
Odnośnie opisanego wyżej, a podniesionego w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzutu dotyczącego braku udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercy zmarłego męża Ewy W., tj. syna Tomasza W., stwierdzić należy, co następuje:
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych, skarżąca Ewa W., w toku postępowania administracyjnego, była przedstawicielem ustawowym trójki małoletnich dzieci, tj. Joanny, Piotra i Tomasza. Organy administracyjne uznawały za stronę postępowania zarówno Ewę W., jak też jej dzieci Joannę i Piotra. Rzeczywiście pominięta była osoba trzeciego małoletniego dziecka Tomasza. Jednakowoż korespondencja kierowana dla osób małoletnich, doręczana była do rąk Ewy W., która będąc stroną zdolną do podejmowania czynności procesowych w imieniu swoim oraz w imieniu małoletnich dzieci, w tym również syna Tomasza, nie może skutecznie postawić zarzutu, że postępowanie toczyło się bez jej udziału.
Fakt, że organy orzekające nie kierowały wysyłanych pism i podejmowanych rozstrzygnięć do osoby małoletniej, której niewątpliwie przysługiwał status strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji czynnego jednocześnie udziału w tymże postępowaniu jej przedstawiciela ustawowego, nie może spowodować rezultatu w postaci uchylenia przez sąd ostatecznej decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.