Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 2 marca 2023 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania T.Ż., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 9 stycznia 2023 r., którą na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na Miasto R. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. robót budowlanych, w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej - ul. [...] w R., zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez:
- ułożenie krawężnika z uwzględnieniem występujących kolizji jego przebiegu ze studniami kanalizacji - należy wyregulować zwieńczenia studni przesunąć (obrócić) płyty nastudzienne w taki sposób, aby w minimalnym stopniu otwór włazowy kolidował z linią krawężnika, krawężnik w celu zachowania ciągłości ułożyć w formie łuku lub trapezu bez ostrych krawędzi;
- regulację istniejących urządzeń infrastruktury wodno-kanalizacyjnej;
- sfrezowanie korekcyjne starej nawierzchni oraz wykonanie nowej nawierzchni mineralnobitumicznej w dwóch warstwach, tj. warstwy wyrównawczej (wiążącej) i ścieralnej oraz skropienie podłoża i warstwy dolnej emulsją bitumiczną w celu zapewnienia właściwego wiązania wykonalnych warstw;
- zakończenie remontu obrzeży i nawierzchni na wjazdach i dojściach do posesji;
- wykonanie poboczy obustronnych gruntowych o szerokości standardowo 0,75 m (w trudnych warunkach dopuszcza się nie mniej niż 0,50 m) - należy zachować minimalną szerokość pobocza na jego całej długości, z uwzględnieniem obiektów infrastruktury sanitarnej, która mogłaby ograniczać jego szerokość;
- wyrównanie i dogęszczenie poboczy;
- zapewnienie parametrów geometrycznych istniejących zjazdów zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.Ż., wnosząc o uznanie go za stronę postępowania w sprawie ww. robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w R..
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności i zgodności z przepisami prowadzonej przebudowy drogi ul. [...] w R., a jedyną stroną tego postępowania uczynił inwestora i zarządcę drogi - Miasto R.. Następnie postanowieniem z 9 listopada 2022 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienie oceny technicznej, a wspomnianą decyzją z 9 stycznia 2023 r. nakazał wykonanie ww. robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego dodał, że sam fakt własności działki nr [...] przy ul. [...] nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez T.Ż. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z kolei dokonane przez inwestora roboty budowlane, wykraczające poza dokonane zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, polegające na przebudowie, a nie jak wskazano w zgłoszeniu remoncie ulicy [...] również same w sobie nie ograniczają prawa własności właścicieli nieruchomości przy ulicy [...], a także korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie jest taką okoliczność wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową, z tego względu, że większość robót budowlanych drogowych na pewnych etapach bywa uciążliwa. Organ zauważył, że T.Ż., jako podstawę materialnoprawną, warunkującą posiadanie interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. wskazał art. 43 ustawy o drogach publicznych, który w jego ocenie powinien mieć zastosowanie wobec okoliczności zwężenia jezdni ul. [...] w wyniku robót budowlanych. Jak wskazał "zewnętrzna krawędź tarasu jego nieruchomości jest usytuowana nie więcej niż 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych w terenie zabudowy obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem prowadzona inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość.
W ocenie organu, wskazana interpretacja normy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych świadczy o błędnym odczytaniu tego przepisu przez skarżącego. Organ dodał, że zakres przedmiotowy wspomnianego art. 43 ust. 1 obejmuje "usytuowanie" obiektów budowlanych od drogi (od wchodzącej w jej skład jezdni), i nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Oznacza to, że wskazywany przez skarżącego przepis odnosi się wyłącznie do nowej zabudowy, a zatem nie może dotyczyć sytuowania drogi po przeprowadzeniu robót budowlanych polegających na zwężeniu jezdni, względem istniejącej wcześniej zabudowy. Dlatego powyższy przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi normy, z której wynika interes prawny T.Ż. w sprawie. W konsekwencji organ uznał, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania. Organ dodał przy tym, iż co do zasady w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym niemniej w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę wniósł T.Ż., w jej treści zarzucając naruszenie;
- art. 134, w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię ich treści i błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., który to wniosek został wyprowadzony z wykładni treści przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, który określa zasady sytuowania obiektów budowlanych względem dróg publicznych, jednak nie można w oparciu o jego treść wywodzić wniosku o braku oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość będącą własnością strony postępowania; błędne przyjęcie, że aby wyprowadzić wniosek zawarty w treści zaskarżonego postanowienia nie należy przeprowadzać postępowania, którego skarżący winien być stroną; błędne przyjęcie, że dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych, podczas gdy wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa własności i prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., zachodzi potencjalny związek; jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji; błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, skutkiem czego nie ma legitymacji czynnej do złożenia odwołania od decyzji PINB z 9 stycznia 2023 r.;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia legitymacji procesowej skarżącego;
- art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. skutkiem czego stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB z 9 stycznia 2023 r.;
- art. 28 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmówieniu skarżącemu przymiotu strony, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia. że należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...], przy ulicy [...] w R. znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, zrealizowanej na działkach stanowiących drogę publiczną, bowiem nieruchomości te są nieruchomościami sąsiadującymi, a budynek zlokalizowany jest w odległości 4 m od krawędzi jezdni.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy wraz z odwołaniem Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem jego rozpoznania;
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wnosząc m.in. o:
- wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. i o uznanie go za stronę prowadzonego postępowania;
- wyznaczenie obowiązku precyzyjnego określenia przez PINB w R. tego, że wewnętrzna krawędź pobocza i zewnętrzna krawędź jezdni muszą stanowić linię na tej samej wysokości, a pobocza gruntowe muszą posiadać nawierzchnię gruntową ulepszoną mechanicznie lub chemicznie w celu uzyskania odpowiedniego zagęszczenia materiału gruntowego, zapewniającego odpowiednie warunki nośności, tak aby pobocza gruntowe mogły wypełniać wszystkie swoje funkcje;
- stwierdzenie naruszenia przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 35 ust. 1-3 k.p.a., a więc stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w terminie 35 dni od dnia wpływu mojego odwołania do organu;
- stwierdzenie naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie stanowiska, iż skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania;
- stwierdzenie naruszenia przez organ art. 134 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania pomimo braku oczywistych przesłanek do zastosowania tego przepisu;
- stwierdzenie naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a., co nastąpiło w chwili nieuznania skarżącego za stronę postępowania, nieprawidłowego wydania niezaskarżalnego postanowienia, nieprawidłowego interpretowania przepisów prawnych, a także powoływania się na orzecznictwo sądów, które nie ma żadnego odniesienia do sprawy;
- stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez brak prawidłowych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji co wpływa na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego i naruszenie przy tym art. 28 k.p.a., a następnie nieprawidłowego wydania niezaskarżalnego postanowienia;
- stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że wyłącznie do organu nakładającego mandat należy wybór podmiotu na jaki zostanie on nałożony, pomimo tego, że ustawa Prawo budowlane wskazuje wprost, że osobami odpowiedzialnym i za proces budowlany jest inwestor i inspektor nadzoru inwestorskiego, i co za tym idzie podtrzymanie stanowiska PINB w R., że ani inwestor ani inspektor nadzoru inwestorskiego nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za stwierdzone - przez ten sam organ - naruszenie ustawy Prawo budowlane.
- nałożenie kary pieniężnej na Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za nagminnie powtarzające się uchybienia terminom ustawowym oraz za liczne, rażące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo budowlane i Konstytucji RP;
- nałożenie kary pieniężnej na inspektora nadzoru inwestorskiego, w związku z naruszeniem art. 93 pkt 2a p.b. wobec prowadzenia prac polegających na przebudowie drogi na podstawie dokonanego zgłoszenia remontu z 24 maja 2022 r. oraz art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wobec wykonywania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i w zgłoszeniu remontu.
- nałożenie kary pieniężnej na Prezydenta Miasta R., w związku z naruszeniem art. 93 pkt 2a p.b. wobec prowadzenia prac polegających na przebudowie drogi na podstawie dokonanego zgłoszenia remontu z 24 maja 2022 r. oraz art. 93 pkt 6 p.b. wobec wykonywania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i w zgłoszeniu remontu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści ww. regulacji sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., którą na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożono na Miasto R. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszej sprawie organ uznał, że odwołanie wniosła osoba bezsprzecznie niebędąca stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez nieuprawniony podmiot ze względu na oczywisty brak legitymacji odwoławczej.
Takie stanowisko organu w realiach niniejszej sprawy uznać za przedwczesne.
Przypomnieć wypada, że przepis art. 134 k.p.a. reguluje miedzy innymi instytucję procesową, jaką jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, która może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, przy czym niedopuszczalność stwierdzenia odwołania jest uzasadniona w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 września 1997 r., II SA/Gd 538/96; z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06; z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08). Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nie może więc stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 134 k.p.a.), gdyż weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 484/15). Zatem tylko w przypadku oczywistości braku legitymacji do wniesienia odwołania ze względu na to, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy może wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga badania, to zasadne jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia interesu prawnego strony odwołującej się, po dokonaniu analizy zebranych dowodów oraz stanu prawnego, w warunkach zapewniających odwołującemu dostęp do materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Wynik tej analizy doprowadzić powinien albo do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo, w przypadku ustalenia braku interesu prawnego, albo do rozpoznania odwołania. W tym miejscu podkreślić należy, że różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika wprost, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zob. np. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie sądu w niniejszej sprawie, mając na uwadze bezsporne okoliczności, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 9 stycznia 2023 r., na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na Miasto R. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi - ul. [...] w R. oraz, że skarżący jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu robót budowlanych na uprawnienia właścicielskie skarżącego do własnej nieruchomości.
Wskazać zatem należy, że badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu. Dokonywanie takich ustaleń związane jest z procesowym sposobem załatwienia sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania. Tak więc trybem właściwym do ewentualnego wykluczenia z udziału w postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego w niniejszej sprawie będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Należy mieć także na uwadze, że postępowanie, w którym nie brał udziału skarżący toczyło się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem było to postępowanie naprawcze. W przypadku postępowania naprawczego, stroną postępowania może być podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności, czy użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji. Interes prawny takiego podmiotu chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Powyższe oznacza, że w analizowanym stanie faktycznym organ odwoławczy wprawdzie prawidłowo ocenił legitymację procesową skarżącego w postępowaniu naprawczym, opartym na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przez pryzmat przesłanek z art. 28 k.p.a., jednakże niewłaściwie zastosował tą normę, a ocena legitymacji procesowej dokonana przez organ była niewystarczająca.
Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość tych stron. Skoro jak już wskazano w myśl art. 5 ust. 1 pkt 20 p.b., obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, to do takich osób zaliczyć należy właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący pozbawiony został statusu strony poprzez stwierdzenie niedopuszczalności jego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., podczas gdy jak wynika z akt sprawy jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z inwestycją i uzasadniał swój interes prawny, powołując na: art. 3 ust. 20 p.b., art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
W ocenie sądu przynajmniej wskazane przez skarżącego przepisy, w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 20 p.b. powinny zostać przeanalizowane przez organ administracji, który ma zadecydować o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania. Organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w sposób oczywisty zasadzie prawdy obiektywnej, która leży u podstaw prawidłowości podejmowanych przez organ czynności w toku postępowania oraz zasadzie czynnego udziału stron w tym postępowaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że przymiot strony postępowania ma zapewnić stronie obronę jej praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest m.in. kwestia oceny zakresu tego wpływu. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości.
Wobec tego w niniejszej sprawie ustalić należy czy, i w jaki sposób prowadzone wskutek decyzji PINB z 9 stycznia 2023 r. roboty budowlane wywierają wpływ na nieruchomość skarżącego, przykładowo w jakiej odległości są one prowadzone od nieruchomości skarżącego i czy realizacja inwestycji, w tym stwierdzone przez PINB nieprawidłowości w realizacji spornej inwestycji mogą mieć wpływ na nieruchomość skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestycja nie była wykonana w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego, o czym świadczy treść decyzji z 9 stycznia 2023 r. wydanej w trybie postępowania naprawczego. Zatem wdrożenie procedury naprawczej świadczyć może o tym, że wadliwe wykonanie spornej inwestycji może naruszać interes prawny skarżącego i dopiero pogłębiona analiza w tym zakresie skutkować winna wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w przypadku ustalenia braku interesu prawnego, albo, w przeciwnym razie, do rozpoznania odwołania.
Tymczasem, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał właściwie żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości skarżącego względem spornej inwestycji, charakteru owej nieruchomości, czy wreszcie wpływu inwestycji na tę nieruchomość, mimo że skarżący wskazywał na konkretne oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Za takowe nie można uznać ogólnego odniesienia się przez organ do wskazywanego przez skarżącego art. 43 ustawy o drogach publicznych, z pominięciem choćby wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy.
W ocenie sądu, ochrona interesów skarżącego w przedmiotowym postępowaniu odbywać się powinna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Oddziaływanie obiektu budowlanego na inne nieruchomości podlegać winno ocenie w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a także w oparciu choćby o przepisy wykonawcze, jakie zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 22 czerwca 2022 r. w sprawie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu naprawczym, dotyczącym sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie należącej do niego nieruchomości. Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, takich jak wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W tym miejscu należy również wskazać na art. 7 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowania to organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jasno wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Co za tym idzie sposób sformułowania przez skarżącego odwołania i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny jej interesu w postępowaniu, albowiem organ winien podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ winien zatem ustalić położenie nieruchomości skarżącego oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na tę nieruchomość, zwłaszcza w kontekście zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać jej status strony i rozpoznać złożone odwołanie. Nie badając sprawy w sposób wskazany powyżej, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 134, w zw. z art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do stwierdzenie naruszenia przez organ art. 35 ust. 1-3 k.p.a., art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP oraz nałożenia kar pieniężnych wykraczają poza zakres niniejszego postępowania
Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie uchylił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.