Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchyliło decyzję z dnia [...] Nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w sprawie odmowy zwolnienia S. Z. z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca - T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w wyniku wniesienia odwołania przez S. Z. od decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...], decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia[...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy w określonym zakresie.
Następnie decyzją z dnia [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji ponownie odmówił S. Z. zwolnienia z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr [...} w T. (dalej: "DPS").
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b, pkt 3 i ust. 3, art. 64 i art. 64a, wskazał, że:
- - ustalono, iż T. P. nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej; ww. ponosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu, wobec czego w następnej kolejności do wnoszenia opłat za pobyt T. P. w domu pomocy społecznej zobowiązani są jego zstępni; organ ustalił, iż S. Z. jest córką T. P., tj. zstępną, zatem jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, jako jedna z dwojga zstępnych;
- - decyzją nr [...] z dnia [....] ustalono kwoty odpłatności S. Z. za pobyt ojca - T. P. w DPS począwszy od dnia 1 września 2018 r.; od decyzji tej nie wniesiono odwołania, zatem stała się ostateczna i prawomocna;
- - w dniu 31 lipca 2019 r. przeprowadzono z S. Z. wywiad środowiskowy cz. II, w trakcie którego ustalono sytuację osobistą, rodzinną i dochodową; rodzina S. Z. składa się z dwóch osób, S. Z. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem; rodzina uzyskuje stałe dochody z tytułu wynagrodzeń za pracę; dochód rodziny wynosił 4.433,70 zł, co na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 2.216,85 zł, zatem przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynikającego z ustawy o pomocy społecznej, tj. 1.584,00 zł (528,00 zł, tj. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie x 300% = 1.584,00 zł); miesięczne wydatki rodziny wynosiły łącznie 1.390,00 zł;
- - organ rozpatrując ponownie sprawę wystąpił do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania S. Z. z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, cz. II; z wywiadu środowiskowego wynika, iż S. Z. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe; rodzina uzyskuje dochody z tytułu wynagrodzeń za pracę; dochód rodziny wyniósł 6.165,94 zł, co na osobę w rodzinie stanowi kwotę 3.082,97 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę, tj. 1.584,00 zł; miesięczne wydatki rodziny wynosiły łącznie 2.465,00 zł; sytuacja rodzinna nie uległa zmianie, jak również sytuacja dochodowa nie pogorszyła się; w sytuacji materialnej S. Z. stałe wydatki i wydatki, które ponosi na zaspokojenie bieżących potrzeb, nie mogą być uznane za okoliczności uzasadniające zwolnienie całkowite z opłat; sytuacja finansowa nie uniemożliwia partycypowania w ponoszeniu kosztów utrzymania ojca w domu pomocy społecznej nawet przy konieczności ponoszenia stałych i bieżących wydatków życiowych rodziny, organ przeanalizował również możliwość częściowego zwolnienia S. Z. z opłaty za pobyt T. P. w DPS;
- - w rodzinie S. Z. nie występuje żadna z okoliczności uregulowanych w art. 64 ww. ustawy, zaistnienie sytuacji rodzinnej, którą opisuje S. Z., która nie została udokumentowana stosownym orzeczeniem sądu, nie stanowi po myśli art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej o występowaniu uzasadnionej okoliczności warunkującej możliwość zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej; złe relacje i brak kontaktu z ojcem, same w sobie nie stanowią podstawy do zwolnienia z obowiązku partycypowania w ponoszeniu kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej, o ile złe relacje nie doprowadziły do pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej, w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 64a ww. ustawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż ojciec S. Z. został pozbawiony władzy rodzicielskiej lub też został skazany za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę ww., jej małoletniego rodzeństwa lub matki;
- - z przedłożonego przez S. Z. wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. akt[...]) wynika, iż małżeństwo rodziców S. Z. zostało rozwiązane przez rozwód bez orzekania o winie, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi Sąd powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dzieci przy matce; na strony postępowania nałożono obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci; zasądzono od T. P. na rzecz małoletnich dzieci alimenty;
- - z przedłożonej organowi kserokopii protokołu sygn. akt. III Rc 110/02 z dnia 15 maja 2002 r. wynika, iż między matką a ojcem S. Z. zawarto ugodę w sprawie podwyższenia kwoty alimentów z kwoty 125,00 zł na kwotę 200,00 zł miesięcznie na rzecz zstępnych T. P., z informacji o stanie zaległości T. P. wynika, iż wpłacał alimenty w miarę swoich możliwości finansowych; regulował należności alimentacyjne, w sytuacji kiedy był aktywny zawodowo i posiadał dochód, natomiast, kiedy był bezrobotny, sytuacja zdrowotna uniemożliwiła podjęcie pracy i nie posiadał środków finansowych - nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz dzieci, w związku z tym, na wniosek wierzycielki były wypłacane świadczenia z funduszu alimentacyjnego;
- - z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. sygn. akt II K 1251/09 z dnia 17 czerwca 2010 r. wynika, iż T. P. został uznany za winnego w sprawie uporczywego uchylania się od ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego i wymierzono mu karę pozbawienia wolności, wykonanie kary zostało zawieszone na okres 2 lat; wyrok nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zwolnienia S. Z. z opłaty w myśl art. 64a ustawy o pomocy społecznej; nierealizowanie przez T. P. obowiązku alimentacyjnego w powyższej sytuacji nie stanowi przesłanki lub uzasadnionej okoliczności do zastosowania zwolnienia z katalogu wymienionych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej;
- - biorąc pod uwagę powyższe organ ustalił, iż w sprawie S. Z. nie zachodzą uzasadnione okoliczności dające podstawę do częściowego zwolnienia z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej;
- - pracownik socjalny nie wskazał na istnienie szczególnych okoliczności, poza podanymi przez S. Z., a przemawiającymi za zasadnością zastosowania zwolnienia w przypadkach wyliczonych wprost w art. 64 ustawy o pomocy społecznej;
- - S. Z. jest w stanie partycypować w opłatach z ww. tytułu; do GOPS nie wpłynęły żadne dodatkowe informacje lub dokumenty wskazujące na szczególnie trudną sytuację rodzinną, zdrowotną czy też dochodową rodziny.
Reasumując, organ na tle ustalonego stanu faktycznego stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały uzasadnione okoliczności związane z sytuacją osobistą, rodzinną lub majątkowo - finansową, które mogłyby stać się podstawą całkowitego lub częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS. Zdaniem organu, dochody rodziny znacząco przekraczają kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt osób bliskich w DPS nakazują partycypować w tych kosztach osobom zobowiązanym do alimentacji. Środki finansowe, którymi dysponuje, są ograniczone i powinny być wydatkowane zgodnie z ideą pomocy społecznej na pomoc osobom najuboższym, które ze względu na chorobę, niedołęstwo, ubóstwo, brak wykształcenia nie są w stanie samodzielnie, przy wykorzystaniu swych możliwości zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. Organ przeznaczając znaczną część posiadanych w rocznym budżecie środków na pokrycie kosztów związanych z pobytem osób w domach pomocy społecznej znacznie ogranicza środki na pomoc osobom, które tej pomocy rzeczywiście potrzebują.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła S. Z., wnosząc o jej zmianę i zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Skarżąca wskazała, iż przed wydaniem decyzji nie została uprzedzona o zakończeniu postępowania i nie miała możliwości stwierdzenia, jaki materiał został zgromadzony. Jej zdaniem, organ nie dostrzega podstawowego wymiaru sprawy, tj. "wyboru między życiem dwojga ludzi: wyzbytego rodzicielskich cech pensjonariusza domu pomocy społecznej, który tak żył, żeby na żadną pomoc nie zasłużyć oraz stojącej nad życiową przepaścią jego córki, która za mało doznała cierpień jako dziecko, żeby wymagać od niej ofiary teraz, po latach". Pierwszeństwo przyznano dobru gminy, która wzięła na siebie zapewnienie schronienia jej ojcu. Nie kwestionuje wyliczeń rachunkowych odnoszących się do jej rodziny.
Zdaniem skarżącej, pominięto jednak chęć planowania posiadania przez nich dzieci. Nie wzięto pod uwagę okoliczności przemawiających przeciwko podjętemu rozstrzygnięcia, tj. historii jej dzieciństwa, braku relacji z ojcem, niepoczuwającego się do jakichkolwiek obowiązków wobec swych dzieci. Ojciec nie zapewniał jej niezbędnych warunków egzystencji, nie dostarczał wyżywienia i odzieży, nie chronił przed niebezpieczeństwami, nie troszczył się o fizyczny i duchowy jej rozwój i nie przygotowywał do życia w społeczeństwie, a za uchylanie się od płacenia alimentów był skazany na pobyt w więzieniu. Opuścił dom rodziny i w żaden sposób nie wywiązywał się ze swych obowiązków rodzicielskich, ostentacyjnie nie godząc się na utrzymywanie z dziećmi jakichkolwiek kontaktów. Jego postępowanie spowodowało rozpad rodziny i przyczyniło się do tego, że pozostawała z bratem przez wiele lat w tragicznym niedostatku.
Podniosła, iż do jej położenia dosadnie przystaje argumentacja, jaka została zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego dla [...]-[...] z dnia 28 lutego 2013 r., III RC 53/13, oddalającego pozew o alimenty. Stwierdziła, iż uwzględniając linię orzeczniczą w sprawach o alimenty wytaczanych przez dłużników alimentacyjnych swym dzieciom, wiadomym jest, jakie rokowania towarzyszyłyby powołaniu się przez T. P. na przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyby wytoczył wobec niej powództwo o alimenty. Zdaniem skarżącej, organ I instancji pominął i zlekceważył wszystko, co mogłoby przemawiać za tym, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było jak najbardziej możliwe. Zaznaczyła, iż T. P. na brak zabezpieczenia na starość solidnie zapracował. Cale lata nadużywał alkoholu, żył jak wolny strzelec, ciesząc się sławą spryciarza, któremu uchylanie się od łożenia na utrzymanie własnych dzieci ujmy nie przynosi, a celem uniknięcia egzekucji alimentów nigdy nie zadbał o posiadanie jakichkolwiek zasobów finansowych czy majątkowych.
Skarżąca nie zgodziła się również z poglądem organu, iż "brak kontaktu z ojcem w dzieciństwie, złe relacje i niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego nie są to "uzasadnione okoliczności". Przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie czyni jakiegokolwiek zastrzeżenia, żeby okoliczność, która w przepisie tym nie została przytoczona, a odpowiadała jego idei przewodniej, musiała należeć do sfery materialnego statusu osoby zobowiązanej. Jej zdaniem, nie można przyjąć, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidujące zwolnienie od odpłatności z przyczyn stwierdzonych wyrokami sądowymi, stały na przeszkodzie powołaniu się na identyczne przyczyny przez tych, którzy z drogi sądowej już skorzystać nie mogą. Zaznaczyła powtórnie, iż gdyby T. P. żądał od niej alimentów na swoją rzecz, jego żądanie uznane byłoby w sposób oczywisty za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podkreśliła nadto, iż jej matka rozwodząc się nie wiedziała o tym, że niepozbawienie ojca praw rodzicielskich będzie miało kiedyś dla nich konsekwencje.
Rozwiodła się bez orzekania o winie, bo taka sprawa rozwodowa była najprostsza, a z ojcem nigdy nie żyli jak mąż z żoną, bo wyniósł się krótko po tym, jak się urodziła. Z relacji babki wiadomo jej, że T. P. był agresywny w stosunku do mamy. Na zakończenie dodała, że nieuprawnione jest ustalenie, jakoby nie występowało w jej przypadku w rodzinie przewlekłe leczenie. Zaznaczyła, że podawana jest terapii psychologicznej, która jest odpłatna. Ojcu nic nie zawdzięcza. Wszystko co ma, czyli wykształcenie, które zdobyła, stałą pracę oraz założenie normalnej rodziny zawdzięcza tylko i wyłącznie swojej determinacji. Dodała, iż ustalony przez GOPS dochód to nie są pieniądze zarobione przez nią, tylko przez jej męża, zatem faktycznie obciążone miałyby zostać dochody osoby z T. P. niespokrewnionej. W obecnej sytuacji są z mężem skazani na bezcelowe trwanie, w tym brak własnego mieszkania. Jaki ma sens to, żeby pracowała i rozwijała się zawodowo oraz powiększała rodzinę.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił przepis art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa o pomocy społecznej". Następnie wskazując na treść art. 64a ustawy o pomocy społecznej, Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem w sytuacji skarżącej nie wystąpiły okoliczności objęte zakresem unormowania tego artykułu, co nie jest kwestionowane.
Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż dla zastosowania zwolnienia w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej konieczne jest posiadanie przez stronę orzeczenia sądowego o pozbawieniu lub ograniczeniu rodzica władzy rodzicielskiej. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności (vide: Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2017, LEX). Zwolnienie całkowite nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt osoby bliskiej w placówce społecznej. Niezasadne zwolnienie, jak wyżej skazano, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości z art. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się natomiast do obaw skarżącej o przyszłość jej rodziny, w szczególności chęci (możliwości) posiadania dzieci, własnego mieszkania, Kolegium stwierdziło, że podstawą do zwolnienia z opłaty mogą być okoliczności, które faktycznie występują, a nie zdarzenia przyszłe i niepewne. Zdaniem organu II instancji, z tego samego względu nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku argumentacja odnosząca się do rezultatu postępowania sądowego, w przypadku ewentualnego wystąpienia przez ojca skarżącej z pozwem o alimenty od niej. Skarżąca, pomimo podnoszonej argumentacji, nie przedłożyła też dowodów na ponoszenie kosztów leczenia. Organ odwoławczy dodał przy tym, że ich występowanie mogłoby uzasadnić zwolnienie z przedmiotowej opłaty, gdyby wnioskodawca wykazał, że w związku z ich występowaniem ponosi znaczne wydatki, co skutkuje brakiem możliwości jednoczesnego ich ponoszenia i wywiązywania się z tej opłaty.
W tym wypadku - możliwości skorzystania z wyjątkowej instytucji zwolnienia z ciężaru ponoszenia opłat - zasada oficjalności postępowania dowodowego ulega złagodzeniu i to wnioskujący powinien wykazać stosownymi dowodami istnienie tych przesłanek.
Kolegium zauważyło także, że sytuację osoby i rodziny beneficjenta ustala się w wywiadzie na podstawie dokumentów określonych w ust. 5b art. 107 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienionym w ust. 5b, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu (art. 107 ust. 5d ustawy o pomocy społecznej). Kluczową rolę nie odgrywa więc sam wywiad środowiskowy jako taki, lecz wskazane w przywołanym przepisie dokumenty, na podstawie których de facto organ ustala sytuację beneficjenta. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej, w tym okoliczność sytuacji rodzinnej, życiowej i materialnej, a więc okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1037/19, LEX nr 2771561).
W ocenie Kolegium, podnoszone przez skarżącą okoliczności braku relacji i więzi między nią a ojcem, mimo iż nie zostały uznane za niewiarygodne, to nie mogą mieć znaczenia dla możliwości jej całkowitego zwolnienia od obowiązku wypełniania jej ustawowego obowiązku. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w świetle aktualnego orzecznictwa, uwzględniającego zmiany wprowadzone przez ustawodawcę w brzmieniu art. 64a ustawy o pomocy społecznej oraz polegające na poszerzeniu katalogu przesłanek w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, "okoliczności osobiste dotyczące relacji pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt w DPS a jego pensjonariuszem mogą być podstawą do zwolnienia z obowiązku ponoszenia tychże kosztów, o ile nieprawidłowość tychże relacji potwierdzona zostanie orzeczeniem sądu powszechnego" (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1861/19, LEX nr 2777919).
Kolegium wskazało przy tym, że organy administracji nie są upoważnione do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach przekazanych do kompetencji innych instytucji. To organom prokuratury czy sądom powszechnym, w tym głównie sądom rodzinnym, przekazano rozstrzyganie spraw związanych z nagannym z punktu widzenia prawa zachowaniem rodziców w stosunku do dzieci, małżonków wobec siebie czy też dzieci wobec rodziców. Okoliczności tych nie bada organ administracji. Tym samym o braku relacji i więzi z ojcem nie mogą świadczyć dokumenty w postaci: wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie o sygn. akt [...] (brak w aktach sprawy) orzekającego rozwód rodziców skarżącej, powierzającego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom, zasądzający alimenty od jej ojca na rzecz małoletnich dzieci, jak też protokołu zawartej między stronami dnia 15 maja 2002 r. ugody podwyższającej kwoty alimentów (brak w aktach sprawy).
Kolegium podkreśliło, że nie jest natomiast kwestionowane, że ojciec skarżącej nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego, skoro wierzycielce wypłacane były świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznawane tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł., sygn. akt II K 1251/09, z dnia 17 czerwca 2010 r. T. P. został uznany za winnego w sprawie uporczywego uchylania się od ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, iż wyrok ten wydany został na podstawie wszczętego postępowania z wniosku organu właściwego dłużnika ze względu na nieprzeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z dłużnikiem.
Zdaniem Kolegium, otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty powinien skłonić do takiej interpretacji art. 64 ustawy o pomocy społecznej, która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w dps również takich okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, jak przyczyna braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, brak wkładu ojca w opiekę i wychowanie skarżącej, brak z jego strony pieczy (por. ww. wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2016 r., sygn. II SA/Łd 366/16, LEX nr 2154494). Tym niemniej nieprawidłowość tych relacji powinna wynikać z orzeczenia sądu powszechnego.
W ocenie Kolegium, istotną okolicznością jest natomiast, iż jak wynika z treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Jak zaś wskazał NSA w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17: "rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt". Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art.64 ustawy o pomocy społecznej.
Poza tym, "postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku" (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, LEX nr 2351084).
Następnie Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 82/18 (LEX nr 2470550), w którym Sąd wskazał dodatkowo, że "zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro (...) od tejże opłaty można zwolnić również »częściowo«, to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie". Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że S. Z. na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] została zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca T. P. w DPS, w tym od 01.09.2018r. do 30.11.2018 r. w kwocie 1.371,64 zł miesięcznie, od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r. w kwocie 1.337,19 zł, od 01.01.2019 r. do 31.01.2019 r. w kwocie 802,00 zł, od 01.02.2019 r. do 28.02.2019 r. w kwocie 32,00 zł, od 01.03.2019 r. do 31.03.2019 r. w kwocie 774,60 zł, od 01.04.2019 r. do 30.04.2019 r. w kwocie 1.436,46 zł, od 01.05.2019 r. w kwocie 1.249,40 zł miesięcznie. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...], w części dotyczącej wysokości tej opłaty, w ten sposób, że opłata ta od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. wynosi 632,85 zł, od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. wynosi 801,56 zł i od 1 września 2019 r. do czasu faktycznego pobytu ww. w DPS wynosi 935,39 zł miesięcznie. Kolegium decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a dotyczące ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] zostało zakończone. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż do czasu zakończenia ww. postępowania weryfikacyjnego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku strony o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien uwzględnić okoliczności przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium, zważając też na art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a., którym organ I instancji uchybił, ponieważ nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań oraz nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały spełnione lub wykazane. Udział strony w czynnościach procesowych jest bardzo istotny, bowiem chodzi o to, aby miała ona rzeczywistą możliwość obrony swoich interesów. Stanowisko w sprawie organ winien uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła S. Z..
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, że wobec przyjęcia za podstawę decyzji braku możliwości zwolnienia od opłaty w sytuacji niedojścia do ostatecznego ustalenia jej wysokości, nie było rolą organu odwoławczego zajęcie stanowiska w kwestiach, które podlegać będą ocenie dopiero, gdy takie ustalenie nastąpi. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że jeżeli postępowanie o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości, to nadanie znaczenia faktowi, że ustalenie takie nie nastąpiło (chociaż wniosek dotyczył nie tylko opłat bieżących), ogranicza zakres decyzji organu II instancji.
Skarżąca wskazała, że nie może zgodzić się z narzuceniem Kierownikowi GOPS w R. treści rzekomych dogmatów, jakie winny kierunkować postępowanie, którego przedwczesność zaskarżona decyzja podnosi. Zdaniem skarżącej, Kolegium w ten sposób przesądziło treść określonych założeń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, które jeszcze nie powinno było nastąpić. W ostatecznym rachunku spowoduje to, że Kolegium nie będzie miało zdolności do ich odmiennej oceny, jeżeli organ I instancji zastosuje się do jego wytycznych.
Ponadto skarżąca podniosła, że broni siebie i rodziny, którą założyła, przed wegetacją, jaka stanie się jej udziałem, gdy będzie musiała utrzymywać obcego człowieka. Dodała, że nie brała takiego wydatku pod uwagę, kiedy zdecydowała się wejść w związek małżeński i czuje się winna wprowadzenia w błąd męża i jego rodziny. Nie przychodzi jej do głowy, żeby w takiej sytuacji planować posiadanie dzieci. Nie zgotuje im życia w niedostatku oraz w poczuciu zmarnowania życia przez ich matkę. Skarżąca wskazała, że nie chce popełnić błędu, jakiego dopuściła się jej matka, gdy była nieprzewidująca i nie wystąpiła do sądu o odebranie władzy rodzicielskiej nad skarżącą i jej bratem T. P., a potem załamała się tym, co spotkało skarżącą i zmarła. Jeśli idzie o przyszłość jej małżeństwa, to jej postawa jest jedyną możliwą i nie chce być źródłem udręki dla innych.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż nie można zarzucać dorosłej osobie, że powołuje się na potencjalny wynik postępowania o zasądzenie alimentów czy o odebranie władzy rodzicielskiej, skoro takiego postępowania z wiadomych względów nie może skutecznie wytoczyć.
Ponadto skarżąca dodała, że obecny stan prawny w sferze obciążania zstępnych za pobyt ich rodziców w domach pomocy społecznej jest korzystny dla osób w określonym wieku, tj. które mają możliwość zabezpieczenia się poprzez wytoczenie odpowiedniego powództwa. Sytuacja osób, które z uwagi na upływ czasu z drogi takiej nie mogą skorzystać, winna być zatem oceniana przez pryzmat fakultatywnych przesłanek zwolnienia i decyzja Kolegium tej drogi nie powinna zamykać.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powołanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję z dnia [...] Nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w sprawie odmowy zwolnienia S. Z. z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca - T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr[...] w T. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r.
Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art.64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Podkreślić przy tym należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art.138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] [...] nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art.10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań oraz nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały spełnione lub wykazane.
Jednocześnie organ II ustalił, że S. Z. na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] została zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca T. P. w DPS, w tym od 01.09.2018 r. do 30.11.2018 r. w kwocie 1.371,64 zł miesięcznie, od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r. w kwocie 1.337,19 zł, od 01.01.2019 r. do 31.01.2019 r. w kwocie 802,00 zł, od 01.02.2019 r. do 28.02.2019 r. w kwocie 32,00 zł, od 01.03.2019 r. do 31.03.2019 r. w kwocie 774,60 zł, od 01.04.2019 r. do 30.04.2019 r. w kwocie 1.436,46 zł, od 01.05.2019 r. w kwocie 1.249,40 zł miesięcznie. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...], w części dotyczącej wysokości tej opłaty, w ten sposób, że opłata ta od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. wynosi 632,85 zł, od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. wynosi 801,56 zł i od 1 września 2019 r. do czasu faktycznego pobytu ww. w dps wynosi 935,39 zł miesięcznie. Kolegium decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Kolegium podkreśliło, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a dotyczące ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] nie zostało zakończone. Zdaniem Kolegium, w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż do czasu zakończenia ww. postępowania weryfikacyjnego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku strony o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii była podstawą do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza dyspozycji art. 138 §2 k.p.a., organ ten zasadnie ocenił wadliwość decyzji organu I instancji i konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych, przy jednoczesnym zachowaniu standardów wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a
Na marginesie niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę o zwolnienie skarżącej z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [....] z dnia [...] w części dotyczącej wysokości opłat skarżącej za pobyt ojca – T. P. w ww. Domu Pomocy Społecznej.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
MR