Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania H. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] r. nr [...].
Powyższa decyzja została podjęta w następujących okolicznościach:
Decyzją z [...] r. Burmistrz A.: pkt 1 - ustalił miesięczny koszt opłaty za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w Z. od 01.03.2020 r. w wysokości 1.028,34 zł m-cznie; pkt 2 - na wniosek strony zwolnił H. C. w części od ponoszenia opłaty za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w Z. na okres od 01.03.2020 r. do 31.12.2020 r. i ustalił od 01.03.2020 r. z tego tytułu opłatę na kwotę 514,17 zł m-cznie. Powyższej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła H. C. zaskarżając ją w całości z powodu naruszenia zasad współżycia społecznego; złego rozliczenia kosztów funkcjonowania rodziny poprzez pominięcie kilku pozycji wyszczególnionych w wywiadzie środowiskowym w kwocie łącznej 530 zł i obciążenie odwołującej kosztami odpłatności w wysokości 514,17 zł miesięcznie, podczas gdy we wniosku z 9 stycznia 2020 r. strona zwracała się o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt jej matki S. K. w domu pomocy społecznej w Z.. Wobec powyższego strona wniosła o całkowite zwolnienie jej z kosztów ponoszenia odpłatności za pobyt mamy w DPS w Z..
Wskazaną wyżej decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.s.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazując na regulacje art. 54 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 103 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 3 u.p.s. stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Nadto przepis ten wskazuje kolejność tego obowiązku. Nie powstaje on równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej zstępnych przed wstępnymi. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej.
Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, jednakże nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. Katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 128 i art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.
Dz. U. z 2012 r., poz. 788 z późn.zm. - dalej "k.r.o."). Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną przez ustawę do ponoszenia opłat, skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi od 1 października 2018 r. - 528 zł.
Następnie Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż 5 września 2018 r. do siedziby Ośrodka Pomocy Społecznej im. A w A wpłynęło podanie S. K. całkowicie ubezwłasnowolnionej, reprezentowanej przez opiekuna prawnego będącego jej synem – R.S. z prośbą o skierowanie S. K. do domu pomocy społecznej.
Decyzją z [...] listopada 2018 r. Burmistrz A przyznał S. K. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie pobytu i usług w domu pomocy społecznej. W/w została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji umieścił S. K. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w Z., prowadzonym na zlecenie Powiatu [...] przez Towarzystwo Przyjaciół Niepełnosprawnych z siedzibą w Ł. Następnie 22 sierpnia 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo z 19 sierpnia 2019 r. z Domu Pomocy Społecznej w Z., informujące o tym, że S. K. 16 sierpnia 2019 r. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej w Z. Wobec powyższego organ I instancji zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z M.C. (wnuczką), R.S. (synem), S.K., H.C. (córką), A.K. (wnuczką), P. S. (wnukiem), celem wydania decyzji o odpłatności za pobyt w DPS w Z. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Burmistrz A. ustalił miesięczny koszt odpłatności S. K. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 1.019,53 zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu.
W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z H. C. - córką S. K. umieszczonej w domu pomocy społecznej ustalono, że H. C. mieszka wspólnie z mężem i dorosłą córką. Dochód H. C. i jej męża przekracza 300% kryterium dochodowego. Oboje są niepełnosprawni w stopniu umiarkowanym. H. C. otrzymuje emeryturę z ZUS-u i wynagrodzenie za pracę. A.C. otrzymuje emeryturę z ZUS-u. Dochód córki, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Córka utrzymuje się z renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego. Dochód H. C. i jej męża wynosi 6.270,22 zł. 300 % kryterium dochodowego na dwie osoby stanowi kwota 3.168,00 zł. Dochód rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego o kwotę 3.102,22 zł. Dochód H. C., jej męża i dorosłej córki wynosiłby 7.389,64 zł. 300% kryterium dochodowego na trzy osoby stanowi kwota 4.752,00 zł. Dochód przekraczałby wówczas 300% kryterium dochodowego o kwotę 2.637,64 zł i w dalszym ciągu rodzina byłaby zobowiązana do partycypowania w kosztach pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej.
Po przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych u wskazanych wyżej członków rodziny, decyzjami z [...] października 2019 r. Burmistrz A ustalił miesięczny koszt opłaty za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w Z. od 01.11.2019 r.:
- - nr [...] dla R.S. na kwotę 876,82 zł miesięcznie;
- - nr [...] dla H. C. na kwotę 876,83 zł miesięcznie;
- - nr [...] dla P. S. na kwotę 876,82 zł miesięcznie. Do każdej z powyższych decyzji została sporządzona umowa w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jednak podpisane zostały tylko umowy przez R.S. i P.S.
Jak wyjaśniło Kolegium kwota, którą osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach pobytu S. K. wynika z następujących obliczeń:
- - zgodnie z Obwieszczeniem Starosty [...] z dnia 21 lutego 2019 r. § 1. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Z. przy ul. A 16/18, prowadzonym na zlecenie Powiatu [...] przez Towarzystwo Przyjaciół Niepełnosprawnych z siedzibą w Ł. w roku 2019 wynosi 3.650 zł.
- - 70% dochodu S. K. wynosi 1.019,53 zł.
- - różnicę między kosztem pobytu strony, a jej odpłatnością zastępczo ponosi gmina A., jest to kwota 2.630,47 zł m-cznie (3.650 zł - 1.019,53 zł = 2.630,47 zł);
- - kwotę, która stanowi dopłatę do pobytu w/w Domu Pomocy Społecznej podzielono na trzy rodziny (2.630,47 zł: 3 rodziny = 876,823; natomiast 876,82 zł x 3 = 2.630,46 zł.; wobec tego 0,01 zł doliczono jednej z rodzin).
Decyzją z 21 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania H. C., uchyliło decyzję organu I instancji z [...] października 2019 r. wydaną w stosunku do H. C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi.
W dniu 4 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął wywiad środowiskowy z DPS w Z. S. K. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony.
W ocenie organu odwoławczego H. C. jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS-ie. Uregulowany w art. 61 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt krewnego (wstępnego lub zstępnego) w DPS został oparty tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz wysokości dochodów osoby zobowiązanej. Dlatego kryteria subiektywne, jak przykładowo sytuacja rodzinna zobowiązanego nie mogą mieć wpływu na wysokość tej opłaty. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 144 zd. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS.
Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art.
64. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej.
Dalej Kolegium stwierdziło, że 10 stycznia 2020 r. do siedziby organu pomocowego wpłynął wniosek H. C. o zwolnienie w całości z odpłatności za pobyt matki S. K. w DPS w Z.. Na podstawie przeprowadzonego z H. C. wywiadu środowiskowego ustalono, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem A.C. oraz córką J.C. Małżonkowie są osobami niepełnosprawnymi w stopniu umiarkowanym. Joanna C. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jest trwale niezdolna do pracy i do samodzielnej egzystencji. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę i emerytury z ZUS H. C., emerytury z ZUS Andrzeja C. oraz renty socjalnej, zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego J. C., które zgodnie z art. 4a u.p.s. nie jest uwzględnione w łącznym dochodzie rodziny. Łączny dochód rodziny wynosi 7.709,65 zł m-cznie, dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego. Tym samym organ I instancji decyzją z [...] r. ustalił, iż opłata H. C. za pobyt Pani S. K. w DPS w Z. od 01.03.2020r. wynosić będzie 1.028,43 zł m-cznie.
Jednocześnie Kolegium przywołało regulację art. 64 u.p.s. i stwierdziło, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości jego stosowania oraz otwartego katalogu przesłanek uzasadniających zwolnienie osoby z wnoszenia opłaty. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności uzależniona jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób wnoszących opłatę. Artykuł 64 u.p.s. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych, stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.
Z treści art. 64 jednoznacznie bowiem wynika, że udzielić ulgi można wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. Wniosek o zwolnienie częściowe lub całkowite z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zwolnienie z opłaty może bowiem dotyczyć tylko sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowane jest stanowisko, że zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty.
Decyzja o zwolnieniu z odpłatności, podejmowana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Uznaniowy charakter decyzji oznacza swobodę jej podjęcia, ale w granicach ustawy i nie oznacza, że decyzja taka nie podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Zawarcie w normie katalogu otwartego oznacza, że strona ma prawo dowodzić istnienia wszystkich przesłanek, które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu mieszkańca DPS.
Wobec powyższego organ I instancji ustalił również, iż rodzina H. C. ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem. Miesięcznie opłaty rodziny wynoszą: czynsz -790 zł, energia elektryczna - 135 zł, telefon stacjonarny - 33 zł, telefony komórkowe - 210 zł, TV + internet - 190 zł, gaz - 40 zł, ubezpieczenie auta - 130 zł, ubezpieczenie mieszkania - 22 zł, benzyna - 450 zł, ubezpieczenie PZU - 120 zł, leki - 450 zł, wizyty lekarskie - 450 zł, stomatolog - 200 zł, rehabilitacja - 400 zł, zakup żywności -2.700 zł, opłata parkingowa - 100 zł i stanowią znaczne obciążenie budżetu domowego w łącznej wysokości 6.420 zł. Tym samym organ I instancji biorąc pod uwagę powyższą sytuację strony uznał, iż spełnione są przesłanki z art. 64 pkt 2 u.p.s., zawierającego otwarty katalog zdarzeń uzasadniających możliwość zwolnienia na wniosek osoby zainteresowanej częściowo z ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w placówce.
W związku z uzasadnionymi okolicznościami, czyli długotrwałą chorobą i niepełnosprawnością, które dotyczą wszystkich członków rodziny uzasadnione jest zwolnienie H. C. w części z ponoszenia opłaty za pobyt matki w placówce na okres od 01.03.2020r. do 31.12.2020r., ustalając opłatę w wysokości 514,17 zł m-cznie, o czym orzeczono w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zawartego w treści odwołania wniosku o całkowite zwolnienie z kosztów ponoszenia odpłatności za pobyt mamy S. K. w DPS w Z. Kolegium zobowiązało organ I instancji do rozpoznania w odrębnym postępowaniu w/w kwestii w przedmiotowej sprawie.
Powyższą decyzję H.C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie w całości bądź uchylenie decyzji organów obu instancji i całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt mamy w DPS w Z.. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 3, 4 i 14 u.p.s., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające obciążenie skarżącej opłatą określoną w decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy organ I instancji nie uwzględnił przy ustalaniu kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – J. C. (córki H. i A.C.), która wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z rodzicami Henryką i Andrzejem C.. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania pojawiły się nowe okoliczności mające duży wpływ na sytuację materialną rodziny.
Rodzina otrzymała oczekiwane od ponad dwóch lat skierowania na wyjazd do sanatorium z NFZ. Jednocześnie skarżąca około 15 lat temu przeszła zabieg onkologiczny w obrębie jamy ustnej co skutkowało wykonaniem specjalnego zaopatrzenia protetycznego wówczas refundowanego przez NFZ. Aktualnie skarżąca wymaga ponownego wykonania specjalistycznego zaopatrzenia protetycznego, które niestety nie jest refundowane przez NFZ. Na ten cel zmuszona jest wziąć kredyt z uwagi na bardzo wysoki koszt ok. 9600,00zł plus koszt kredytu (kosztorys specjalistycznego gabinetu stomatologicznego w aktach sprawy).
Nadto od marca b.r. wzrosły wydatki rodziny ponoszone na zakup leków, obecnie kwota ta wynosi ponad 2000,00 zł. Również wprowadzony w kraju stan epidemiczny spowodował znaczące wydatki na środki dezynfekujące oraz zabezpieczające: maski, rękawiczki ochronne itp. Zgodnie z zaleceniami lekarskimi u córki J.C. jest wskazana kontynuacja badań genetycznych w tym odpłatnych planowanych, ale przesuniętych z uwagi na stan epidemii. Skarżąca podkreśliła także, że wywiad środowiskowy był przeprowadzony u jej starszej córki M.C. lat 44, która zamieszkuje osobno w Ł. przy ul. B i posiada znaczny stopień niepełnosprawności oraz ma orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji, utrzymuje się z renty ZUS (tzw. uczniowskiej). Stan zdrowia córki obliguje skarżącą i jej męża do pomocy na każdym etapie jej życia. Konieczne jest zapewnienie dowozu córki na wizyty lekarskie POZ oraz do poradni specjalistycznych i ponoszenie z tego tytułu kosztów finansowych ponieważ jej dochody są niewystarczające.
M.C. nie partycypuje w kosztach odpłatności za pobyt w DPS jej babki S. K. z uwagi na niskie dochody. W tej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji. Skarżąca wskazała także, że jej rodzina boryka się z ogromem problemów i trudnościami zdrowotnymi, zaciąganie kredytów na cele zdrowotne jest koniecznością, co powoduje zachwianie stabilizacji finansowej, trudności w funkcjonowaniu rodziny, ograniczenia w zakupie leków oraz problem z realizacją wyjazdu do sanatorium. Zdaniem skarżącej Kolegium w żaden sposób nie ustosunkowało się do przedstawionych faktów, które zaistniały w ostatnim czasie tj. konieczności wykonania protezy zębowej w cenie ok. 9 600,00 zł oraz kosztów związanych z wyjazdem rodziny do leczenia uzdrowiskowego, jak i wcześniejszych dokumentów składanych w sprawie uznając za sprawiedliwe społecznie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Pismem z 6 listopada 2020 r. H. C. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 4 listopada 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W dniu 8 stycznia 2020 r. do akt sprawy wypłynęło pismo skarżącej z 31 grudnia 2020 r., z którego wynika, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia skarżąca podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia od stycznia 2021 r. Od 1 stycznia 2021 r. zmieniła się sytuacja finansowa rodziny skarżącej. Do pisma załączono zaświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza A stwierdził, że zostały one wydane naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Analiza akt sprawy niniejszej dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia przez organ dla H. C. miesięcznego kosztu opłaty za pobyt jej mamy S. K. w DPS w Z. w wysokości 1.028,34 zł od 01.03.2020 r. i jednocześnie orzeczenie o zwolnieniu strony na jej wniosek z tej opłaty w części na okres od 01.03.2020 r. do 31.12.2020 r., poprzez ustalenie od 01.03.2020 r. opłaty w wysokości 514,17 zł.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b. u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżąca z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowana jest partycypować w kosztach utrzymania mamy S. K. przebywającej w DPS w Z.. Niespornym pozostaje także, że zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem A. C. i córką J. C. Warunkiem ustalenia przez organ opłaty za pobyt członka rodziny w DPS – w tym wypadku matki strony skarżącej - jest przede wszystkim posiadanie przez osobę zobowiązaną dochodu w wysokości, o której stanowi cytowany wyżej przepis. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Przywołany wyżej przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. posługuje się pojęciem "dochodu na osobę w rodzinie", które zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 6 pkt 3 u.p.s. jako dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Dochodem rodziny zgodnie z art. 6 pkt 4 u.p.s. jest suma miesięcznych dochodów osób rodzinie.
Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organu orzekającego o ustaleniu opłaty tytułem ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest przede wszystkim rzetelne ustalenie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS a następnie zweryfikowanie ich sytuacji dochodowej, w tym prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie. Wskazać w związku z tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podzielany zresztą przez skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (vide: wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 499/20, Warszawie z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/19, Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 649/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu administracyjnego jest działanie na podstawie przepisów prawa. W tym celu organ winien zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.
Obowiązkom tym organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. Weryfikując w pierwszym rzędzie decyzję organu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że lektura jej uzasadnienia nie daje jednoznacznej, a co za tym idzie klarowanej odpowiedzi na pytanie dlaczego, czy też mówiąc inaczej, na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie wyliczenia matematyczne organ ustalił miesięczny koszt opłaty za pobyt S.K. w DPS od 01.03.2020 r. na kwotę 1.028,34 zł. W rozstrzygnięciu tym próżno poszukiwać także wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, który – co zdaje się bagatelizować organ pierwszej instancji - w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b u.p.s., ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dochodu rodziny skarżącej ustalonego przez tenże organ na kwotę 7709,65 zł miesięcznie, który to dochód jak stwierdzono w rozstrzygnięciu przekracza 300 % kryterium dochodowego.
Brak jest wreszcie jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn rozpoznania przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej opłatę wniosku skarżącej o zwolnienie z opłat i co za tym idzie zastosowania częściowego, bo 50 % zwolnienia z tej opłaty. Wskazane uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., które zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Lektura decyzji z [...] r. dowodzi, że organ odwoławczy uchylił się od wyrażenia jednoznacznej oceny w kwestii zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, którą utrzymał w mocy. W obszernych motywach poddanej kontroli Sądu decyzji organ odwoławczy skupił się przede wszystkim na szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przytoczeniu przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i licznych orzeczeń sądów administracyjnych.
Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dochód H. C. i jej męża wynosi 6270 zł, podczas gdy zdaniem organu I instancji dochód ten wynosi 7709,65 zł miesięcznie. Jak stwierdził organ drugiej instancji 300 % kryterium dochodowego na dwie osoby stanowi kwota 3.168 zł. Dochód rodziny przekracza 300 % kryterium dochodowego o kwotę 3.102.22 zł, podczas gdy, jak zostało to już wcześniej podniesione, dla ustalenia spornej opłaty decydujące znaczenie ma dochód na osobę w rodzinie, a nie dochód rodziny, jeśli jest on wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium wskazało także, że dochód H. C., jej męża i dorosłej córki wynosiłby 7.389,64 zł. 300% kryterium dochodowego na 3 osoby stanowi kwota 4.752,00 zł. Dochód przekraczałaby wówczas 300% kryterium dochodowego o kwotę 2.637,64 zł i w dalszym ciągu rodzina byłaby zobowiązana do partycypowania w kosztach pobytu członka rodziny w DPS.
W treści kontrolowanego rozstrzygnięcia, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, próżno poszukiwać jakichkolwiek wyliczeń matematycznych zarówno co dochodu rodziny, posiadanego dochodu na osobę w rodzinie, którego wysokość o czym była wyżej mowa powinna rzutować na ustalenie opłaty, czy przyjętego przez organ 300 % kryterium dochodowego jak i sposobu ustalenia opłaty za pobyt S. K. w DPS na kwotę 1028,34 zł. Motywy spornej decyzji nie dają również jednoznacznej odpowiedzi dlaczego organ określając dochód rodziny skarżącej raz uwzględnia w jej składzie wyłącznie skarżącą i męża, a innym razem skarżącą, jej męża i córkę. Co prawda organ drugiej instancji podjął próbę wyjaśnienia w jaki sposób obliczył tę opłatę na kwotę 1028,34 zł, to jednak uczynił to nieudolnie wskazując, że zgodnie z Obwieszczeniem Starosty [...] średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w Z. w 2019 r. wynosi 3650 zł. 70% dochodu S. K. = 1019,53 zł. Różnicę między kosztem pobytu strony a jej odpłatnością zastępczo ponosi gmina A, jest to kwota 2.630,47 zł miesięcznie (3650 zł -1019,53 zł = 2630,47 zł).
Kwotę, która stanowi dopłatę do pobytu w DPS podzielono na trzy rodziny (2630,47 zł: 3 rodziny =876,823 zł; natomiast 876,82 zł x 3 = 2.630,46 zł, 0,01 zł doliczono jednej z rodzin). Uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że ustalona skarżącej opłata wynosi 1028,34 zł miesięcznie, podczas gdy na podstawie przytoczonych w uzasadnieniu decyzji wyliczeń organu można przypuszczać, że opłata winna wynosić 876,82 zł.
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w naruszeniem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ do ustalenia opłaty wzięto pod uwagę kryterium dochodowe rodziny a nie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kolejnym uchybieniem rzutującym na wynik sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącej z opłaty przed ostatecznym ustaleniem osoby zobowiązanej i określeniem wysokości opłaty miesięcznej za pobyt członka rodziny w DPS, co świadczy o naruszeniu art. 64 w zw. z art. 61 u.p.s. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (opubl. ONSAiWSA 2018/5/77) rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat.
Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...) Jak podnosi I. Sierpowska w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie 4 z 2017 r.), z art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty.
Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. Taka sytuacja natomiast miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Co równie istotne organy orzekające w sprawie orzekły o zwolnieniu skarżącej z połowy opłaty, jednak w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć próżno poszukiwać wyjaśnienia ich stanowiska w tej kwestii zwłaszcza w kontekście treści wniosku skarżącej, która wnosiła o zwolnienie z opłaty w całości, a nie w części.
Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić rozważania poczynione w uzasadnione niniejszego wyroku i w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w sprawie ustalenia opłaty dla osoby zobowiązanej. Dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w tym przedmiocie organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej o zwolnienie z opłat w całości. W każdym zaś przypadku obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia.
dc