Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 maja 2026 r., znak: SKO.4140.23.26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania E. J., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 13 marca 2026 r., znak: DŚU.5102.443.2026, w przedmiocie świadczenia pieniężnego na żywność w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 4 marca 2026 r. E. J. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, opału i energii elektrycznej.
Decyzją z 13 marca 2026 r. Prezydent Miasta Z. przyznał E. J. w marcu 2026 r. świadczenie pieniężne na żywność w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 200 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu E. J. zarzuciła organowi w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawdziwego stanu faktycznego zawartego w protokole wywiadu z 11 marca 2026 r. Jej zdaniem, organ przyznał symboliczną kwotę zasiłku i to tylko na jeden miesiąc, zignorował przy tym trwały charakter zagrożenia i realne koszty utrzymania w skrajnie trudnych warunkach. Takie działanie stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Strona wskazała również, że pobierany przez nią zasiłek stały w wysokości 793 zł, wynikający z orzeczonej niepełnosprawności, stanowi ustawowe minimum egzystencji i w żadnym stopniu nie pozwala na pokrycie dodatkowych, ogromnych kosztów generowanych przez wady konstrukcyjne budynku i lokalu zajmowanego przez rodzinę oraz kosztów leczenia małoletniej córki. W tej sytuacji E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem rzetelnie ustalonego stanu faktycznego. Do odwołania strona załączyła: kopie zaświadczeń lekarskich i recept, kopię faktury za dostawę energii elektrycznej oraz kopię pełnomocnictwa ogólnego.
Kolegium odwołało się następnie do brzmienia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1214 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.s.") i wyjaśniło, że w przypadku świadczeń pieniężnych kluczowym wymogiem, który winna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, jest kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Po myśli tego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje między innymi osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 823 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Drugim istotnym elementem warunkującym przyznanie pomocy, poza sytuacją dochodową, jest wystąpienie okoliczności, których przykładowy katalog zawiera art. 7 u.p.s.
Kolegium podkreśliło, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. realizuje rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028. Zgodnie z uchwałą Nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (M.P. 2023 r., poz. 881) ustanowiony został wieloletni program rządowy "Posiłek w szkole i w domu", stanowiący załącznik do uchwały. Program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Pomoc w zakresie Programu realizowana jest więc w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w art. 39 u.p.s.
Treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. jest spójna z treścią przepisów powołanej wyżej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie wynikającej z programu pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej.
Z powyższego wynika, że omawiana pomoc nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może, lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny osobie, która spełnia kryterium dochodowe. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia na zakup posiłku lub żywności powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocowy może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza jednak dowolności w załatwieniu sprawy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają przede wszystkim przepisy postępowania administracyjnego, obligujące organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny w kontekście sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i zgłoszonych potrzeb oraz faktycznych możliwości finansowych gminy w realizacji tej pomocy.
Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ramy uznania administracyjnego organu pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4 u.p.s. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznie, przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Kolegium odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy uznało, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona 5 marca 2026 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o przyznanie pomocy społecznej na zakup żywności, opału i energii elektrycznej. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego z 11 marca 2026 r., a następnie pełnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 kwietnia 2026 r., pracownik socjalny ustalił, że E. J. (47 lat) zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z dorosłą córką O. J. (21 lat) oraz małoletnią córką N. J. (9 lat), w stosunku do której ma ograniczoną władzę rodzicielską (nadzór kuratora). Rodzina zamieszkuje w starym budownictwie w zasobach Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" w Z. zajmując dwuizbowe mieszkanie na poddaszu. Lokal wyposażony jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego (lodówka, mikrofalówka, kuchenka elektryczna, brak jest pralki).
W mieszkaniu nie ma łazienki, jest dostęp do zimnej bieżącej wody, toaleta znajduje się w korytarzu. Mieszkanie ogrzewane jest piecem węglowym, dodatkowo piecykiem elektrycznym typu farelka. E. J. od 2018 r. zajmuje w/w lokal bez tytułu prawnego, posiada zadłużenie w opłatach czynszowych (około 33 tys. zł), obecnie toczy się wobec niej postępowanie sądowe dotyczące zapłaty zaległości i eksmisji z lokalu. Z akt sprawy wynika ponadto, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 10 marca 2025 r., znak: [...], o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności - [...]). W związku z orzeczoną niepełnoprawnością E. J. od kwietnia 2025 r. jest uprawniona do zasiłku stałego w aktualnej wysokości 793,67 zł. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. wypłaca E. J. następujące świadczenia: zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, zasiłek rodzinny na N. J. w wysokości 124,00 zł wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 273,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny na N. J. w wysokości 215,84 zł. O. J. także jest osobą niepełnosprawną - na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 16 maja 2024 r., znak: [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności - [...]). Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego 11 marca 2026 r. wnioskodawczyni zadeklarowała łączny dochód rodziny w wysokości 1 622,35 zł miesięcznie. Na tej podstawie organ pomocowy uznał, że została spełniona przesłanka dochodowa i po rozpatrzeniu wniosku E. J., 13 marca 2026 r. wydał decyzje: nr DŚU.5102.442.2026 przyznającą E. J. zasiłek celowy w wysokości 200 zł, nr DŚU.5101.225.2026 przyznającą E. J. zasiłek okresowy w wysokości 423,33 zł i nr DŚU.5102.443.2026 przyznającą E. J. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 200 zł. 9 kwietnia 2026 r., działając na zlecenie Kolegium organ pomocowy sporządził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, w trakcie którego ustalono między innymi, że O. J. pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, o którym wcześniej E. J. nie informowała organu pomocowego.
Po doliczeniu w/w źródła dochodu łączny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 1 948,30 zł miesięcznie. 11 kwietnia 2026 r. E. J. złożyła oświadczenie o prowadzeniu wraz z małoletnią córką N. odrębnego od dorosłej córki O. J. gospodarstwa domowego, podkreślając odrębność finansową pomimo wspólnego zamieszkiwania. Powyższa dokumentacja została przekazana Kolegium przy piśmie z 17 kwietnia 2026 r. 30 kwietnia 2026 r. do organu odwoławczego wpłynęła dokumentacja, z której wynika, że od 1 listopada 2025 r. O. J. jest uprawniona do renty socjalnej w aktualnej wysokości 1 978,49 zł brutto. Wypłata świadczenia wraz z wyrównaniem nastąpiła w lutym 2026 r.
W przekonaniu Kolegium bezspornym w sprawie jest, że o dochodzie O. J. z tytułu pobieranej renty socjalnej organ pomocowy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji - 13 marca 2026 r. nie miał wiedzy. Bez wątpienia jest to okoliczność istotna z punktu widzenia prawa E. J. do świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od spełniania kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Ustawodawca definiując pojęcie dochodu nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s.
Tym samym katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Wobec powyższego zachodzi konieczność uwzględnienia w ogólnym dochodzie rodziny wnioskodawczyni także dochodu jej dorosłej córki O. z tytułu renty socjalnej w sytuacji stwierdzenia prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji strona jednoznacznie wskazywała na 3-osobowy skład swojej rodziny, a dopiero 11 kwietnia złożyła oświadczenie o odrębności prowadzonego gospodarstwa domowego względem dorosłej córki O. J. Wobec wystąpienia nowej okoliczności faktycznej, nieznanej organowi pomocowemu w dniu wydania kwestionowanej decyzji, zasadniczo wpływającej na wynik niniejszego postępowania, zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wspomniane wyżej okoliczności winny zostać zbadane i wyjaśnione przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Kwestia prawidłowego ustalenia dochodu rodziny ma w sprawie niniejszej kluczowe znaczenie, ponieważ to od jego wysokości zależy wprost możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien dokonać pełnych i jednoznacznych ustaleń w opisanym powyżej zakresie, a następnie, w uzasadnieniu decyzji odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego, jak również do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę, wyjaśniając powody swego rozstrzygnięcia w sposób niebudzący wątpliwości i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Kolegium podkreśliło przy tym, że uchylenie niniejszej decyzji nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia, ma na celu jedynie umożliwienie organowi pierwszej instancji ocenę pełnego materiału dowodowego w sprawie.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła E. J., zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez bezpodstawne ponowne przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Kolegium do samodzielnego rozpoznania sprawy oraz połącznie jej z pozostałymi sprzeciwami.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., iż pracownicy MOPS manipulują terminami i dokumentami, gdyż wywiad środowiskowy został przeprowadzony 9 kwietnia 2026 r., a oświadczenie o osobnym gospodarowaniu córki skarżąca złożyła 11 kwietnia 2026 r. Natomiast organ pierwszej instancji w sposób rażący połączył te fakty wstecz, aby stworzyć pozory chaosu dowodowego i celowo wstrzymać należną skarżącej pomoc. W ocenie skarżącej urzędnicy dopuścili się wymuszenia wszelkich wcześniejszych oświadczeń szantażem i podstępem, wykorzystując niepełnosprawność oraz trudności intelektualne skarżącej, co rażąco narusza art. 7, 8, 9, 77, 107 i inne k.p.a. Ponadto urzędnicy zmanipulowali procedurę doręczeń, potajemnie wrzucając korespondencję bezpośrednio do skrzynki z odgórnie oderwanym potwierdzeniem odbioru, bez podpisu skarżącej.
Skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja bytowa jest krytyczna, zamieszkuje wraz z dziećmi w lokalu na poddaszu skażonym grzybem, bez łazienki, kuchni, WC i ciepłej wody, a do jedynego WC, znajdującego się piętro niżej, rodzina nie ma dostępu z uwagi na brak klucza. Przez celowe działania MOPS powstała zaległość w opłatach za prąd na kwotę ponad 1861 zł, co spowoduje odłączenie energii, a to z kolei stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia małoletniej córki skarżącej. Działania te, zdaniem skarżącej, łamią art. 8, 30, 32, 38, 45, 47, 51, 68, 71, 72, 75, 77 i in. Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej w skrócie "k.p.a."), zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a - art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., I GSK 3515/18 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze NSA (vide: wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21 - dostępne j.w.), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (vide: wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20 – dostępne j.w.).
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie:
- 1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
- 2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym należy, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola i przekazująca sprawę dotyczącą przyznania E. J. świadczenia pieniężnego na żywność w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 200 zł, do ponownego rozpoznania.
Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu skarżącej wspomnianego wyżej świadczenia pieniężnego w miesiącu marcu 2026 r., po uprzednim ustaleniu, że w przypadku 3-osobowej rodziny E. J. spełnione zostało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a ponadto występuje jedna z okoliczności, o których stanowi art. 7 u.p.s.
Bezspornie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej do istotnych okoliczności rzutujących na prawną możliwość przyznania przez organ pomocowy zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s., należy niewątpliwie zarówno liczba osób wchodzących w skład rodziny skarżącej jak i dochód każdej z tych osób, składający się finalnie na dochód rodziny, na podstawie którego organ pomocowy zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie spełniona została kluczowa przesłanka pozytywna rzutująca na ewentualną możliwość udzielenia stronie pomocy, a mianowicie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wynosi 823 zł. Za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty co oznacza, że niewymienione w nim przychody należy uwzględnić przy wyliczaniu dochodu, stanowiącego kryterium uwzględniane przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej.
Mówiąc o ewentualnej możliwości udzielenia stronie pomocy w postaci zasiłku celowego trzeba mieć przede wszystkim na względzie fakt, że zasiłek celowy, w odróżnieniu chociażby od świadczeń o charakterze obligatoryjnym np. zasiłku okresowego, jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym. Oznacza to, że organ może przyznać zasiłek celowy, choć nie ma takiego obowiązku, nawet wówczas, gdy strona spełnia przesłanki ustawowe do udzielenia jej wnioskowanej pomocy, nadto to organ pomocowy w ramach uznania administracyjnego decyduje o wysokości przyznanego świadczenia. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego oparta jest bowiem na uznaniu administracyjnym. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej ramy uznania administracyjnego organu pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim przepis art. 3 ust. 4 u.p.s., stanowiący, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ musi wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe. Powszechnie wiadomo bowiem, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe przesądza o tym, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, by z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Takie bowiem postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej.
Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ilość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy określoną liczbę osób wymagających wsparcia.
W zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium trafnie podniosło, iż organ pierwszej instancji winien zbadać okoliczności związane z dochodem O. J. oraz prowadzeniem przez nią odrębnego od skarżącej gospodarstwa domowego, które to okoliczności nie były znane organowi pierwszej instancji przy orzekaniu w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na żywność w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 200 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z urzędu przeprowadziło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, zlecając organowi pomocowemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, i w wyniku tegoż postępowania ustaliło, że O. J. osiąga dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego a następnie ustaliło, że córka skarżącej O. uprawniona jest także do renty socjalnej. Ponadto w toku postępowania przed organem drugiej instancji do akt postępowania wpłynął dowód w postaci oświadczenia skarżącej, z którego wynika, że skarżąca i jej córka O. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe.
W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że to organ pierwszej instancji, a nie Kolegium, jako dysponent określonej puli środków finansowych, najlepiej orientujący w swoich możliwościach finansowych oraz w liczbie osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocy społecznej, w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zweryfikować przede wszystkim skład liczbowy rodziny skarżącej, ustalić jaki jest dochód na osobę w rodzinie, a następnie ocenić czy skarżąca i jej rodzina spełniają ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pomocowego oraz przesłanki zdefiniowane w uchwale nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (M.P. z 2023 r., poz. 831) i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, wydać w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne, które winien rzeczowo uzasadnić.
Wydając rozstrzygnięcie pozytywne organ również w granicach uznania administracyjnego powinien zdecydować o wysokości przyznanej pomocy. Nie można bowiem z góry wykluczyć takiej sytuacji, że na skutek poprawnie ustalonego stanu faktycznego, czego przecież skarżąca domagała się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, organ pomocowy przyzna stronie świadczenie w wyższej wysokości, aniżeli miało to miejsce w decyzji z 13 marca 2026 r. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ustawodawca dał organom pomocowym prawną możliwość przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w trybie art. 39 u.p.s. (gdy spełnione jest kryterium dochodowe) bądź też przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s., który ma charakter bezzwrotny (gdy kryterium dochodowe rodziny jest wprawdzie przekroczone, ale organ uzna, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek).
Dodać w związku z tym trzeba, że sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., byłoby zarówno uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego, jak i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku celowego. W pierwszym przypadku strona skarżąca zostałaby pozbawiona możliwości ponownego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji, orzeczenie o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności przez organ odwoławczy pozbawiłoby stronę prawa do merytorycznej kontroli decyzji, czyniąc postępowanie de facto jednoinstancyjnym i niezaskarżalnym w administracyjnym toku instancji, w drugim zaś przypadku doszłoby do naruszenia tożsamości przedmiotowej sprawy, poprzez wydanie przez Kolegium decyzji w oparciu o inną podstawę materialnoprawną.
Rację ma w związku z tym Kolegium twierdząc, że ujawnienie w toku postępowania odwoławczego nowych, nieznanych organowi pierwszej instancji okoliczności - dochodu dorosłej córki skarżącej O. J. uzyskiwanego już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji i okoliczności odrębnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez O. J., świadczy o wadliwym ustaleniu przezeń stanu faktywnego sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponad wszelką wątpliwość zgodzić się trzeba z Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ drugiej instancji jasno i rzeczowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie decyzji, co podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia, ma na celu jedynie umożliwienie organowi pierwszej instancji oceny pełnego materiału dowodowego w sprawie.
Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić trzeba, że Sąd nie przesądza treści przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ocena w tym zakresie pozostawiona została w całości organowi pierwszej instancji, który zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., winien umotywować swoje stanowisko w tym zakresie.
Za chybiony Sąd uznał przy tym zarzut naruszenia art. 138 § 2b k.p.a., który stanowi, że przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. W kontrolowanej sprawie, co wyraźnie umknęło uwadze skarżącej, nie miały zastosowania przepisy art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., ponieważ organ z urzędu, a nie wniosek strony, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
lp