Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie J.W. od decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego przyłącza gazowego wraz z wykonaniem doziemnych zewnętrznych instalacji gazu do budynków mieszkalnych oraz wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym do realizacji na działce nr ewid. 348 w obrębie [...], położonej w Z. przy ul. A 10 zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – L. O. – pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego przyłącza gazowego wraz z wykonaniem doziemnych zewnętrznych instalacji gazu do budynków mieszkalnych oraz wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym, do realizacji na działce nr ewid. 348 w obrębie [...], położonej w Z. przy ul. A 10.
Od tej decyzji, za pośrednictwem platformy ePUAP, odwołanie złożył J.W. – strona postępowania.
Z akt sprawy wynika, że decyzję Starosty [...] z [...] r., J.W. odebrał osobiście 23 stycznia 2020 r. Decyzja zawierała stosowne pouczenie o terminie i trybie do wniesienia od niej odwołania. Pismo J.W. z 27 lutego 2020 r. zatytułowane "sprzeciw" wpłynęło do Starosty [...] za pośrednictwem platformy ePUAP 27 lutego 2020 r. Pismo to jest w istocie odwołaniem od decyzji tego organu wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismo to złożone zostało po wydaniu przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego przyłącza gazowego wraz z wykonaniem doziemnych zewnętrznych instalacji gazu do budynków mieszkalnych oraz wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym, do realizacji na działce nr ewid. 348 w obrębie [...], położonej w Z. przy ul. A 10. Treść pisma wskazuje jednoznacznie na brak zgody skarżącego na takie rozstrzygnięcie.
Nadto w piśmie tym skarżący zakwestionował złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będące podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Akta sprawy wskazują również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, tj. pismo z 10 stycznia 2020 r. skierowane m.in. do J. W. doręczone zostało dorosłemu domownikowi – K. W., która w piśmie z 20 stycznia 2020 r. zgłosiła uwagi dotyczące tego postanowienia. W piśmie z 7 lutego 2020 r. Starosta [...] poinformował K.W. o wydaniu decyzji [...] r. oraz o tym, że nie jest stroną postępowania, gdyż nie widnieje w ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości. Odwołanie J.W. zostało złożone po doręczeniu K.W. pisma Starosty [...] z 7 lutego 2020 r. Decyzja Starosty [...] z [...] r. została doręczona skarżącemu 23 stycznia 2020 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji rozpoczął swój bieg 24 stycznia 2020 r. i upłynął 6 lutego 2020 r. Odwołanie od decyzji J. W. złożył 27 lutego 2020 r. Jednocześnie wraz z odwołaniem J.W. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie J. W. zarzucił naruszenie:
- 1. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w rzeczywistości odwołanie zostało wniesione w terminie;
- 2. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym kwestii formalnych, z poszanowaniem słusznego interesu strony.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że po doręczeniu pisma z 10 stycznia 2020 r. Starosty [...] zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżący upoważnił swoją żonę K. W. do reprezentowania go w tejże sprawie. W piśmie z 20 stycznia 2020 r., skierowanym do Starosty [...] K. W., działając w imieniu i na rzecz skarżącego wyraziła sprzeciw co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, kwestionując posiadanie przez niego zgody na dysponowanie nieruchomością.
Skarżący wyrażając pierwotnie zgodę na realizację inwestycji został poinformowany, że będzie ona polegała na budowie budynku i nowego przyłącza gazowego biegnącego od drogi publicznej, bez ingerencji w cześć nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym zajmowanym przez skarżącego i służącej jemu do wyłącznego korzystania (współwłaściciele nieruchomości podzielili się nieruchomością quo ad usum). Jak się później okazało, skarżący został przez inwestora wprowadzony w błąd, ponieważ planowana inwestycja w związku z istotną zmianą projektu, przewidywała przebudowę istniejącego już przyłącza gazowego przy domu skarżącego i miała przebiegać przez część działki użytkowaną wyłącznie przez J. W. Wobec tego skarżący odwołał swą zgodę na realizację inwestycji w ten sposób i powiadomił o tym inwestora jeszcze w 2019 r. Inwestor fakt ten przed organami administracyjnymi zataił, wprowadzając tym samym w błąd Starostę [...] co do prawa dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne.
Obowiązkiem organu było wyjaśnienie roli procesowej K.W. Organ pierwszej instancji jednak tego nie dokonał, ograniczając się jedynie do ustalenia, że K.W. nie jest właścicielem nieruchomości. Na Staroście [...] ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym kwestii formalnych, z poszanowaniem słusznego interesu strony, a także załatwienie sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu było zwrócenie się do K.W. o wyjaśnienie charakteru jej udziału w sprawie i w przypadku potwierdzenia przez nią wniesienia pisma w imieniu męża, zobowiązanie jej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. W przypadku osób, które nie posiadają wiedzy i doświadczenia w prowadzeniu postępowań administracyjnych, zwłaszcza niedołężnych, rola organu i jego dążenie do dokładnego wyjaśnienia sprawy za pomocą wszelkich niezbędnych kroków powinna mieć szczególne znaczenie.
Obowiązkiem organu było wyjaśnienie roli procesowej K. W.. Organ pierwszej instancji jednak tego nie dokonał, ograniczając się jedynie do ustalenia, że K.W. nie jest właścicielem nieruchomości. Na Staroście [...] ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym kwestii formalnych, z poszanowaniem słusznego interesu strony, a także załatwienie sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Obowiązkiem organu było zwrócenie się do K.W. o wyjaśnienie charakteru jej udziału w sprawie i w przypadku potwierdzenia przez nią wniesienia pisma w imieniu męża, zobowiązanie jej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Starosta [...], działając z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a., winien wezwać K.W. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez wyjaśnienie jej roli w sprawie oraz następnie złożenie stosownego pełnomocnictwa, a po jego nadesłaniu decyzję z [...] r. doręczyć pełnomocnikowi, co dałoby możliwość zaskarżenia decyzji "w normalnym" toku instancyjnym.
Alternatywnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z powyższymi zasadami byłoby potraktowanie pisma K.W. zatytułowanego "sprzeciw" w istocie jako odwołania od decyzji, skoro wpłynęło ono w terminie otwartym do jego złożenia dla skarżącego i wyrażało niezadowolenie ze sposobu rozstrzygnięcia, oczywiście po uprzednim wyjaśnieniu roli procesowej K.W. i uzupełnieniu jego braków formalnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie z 19 listopada 2020 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że K.W. nie została uznana za stronę postępowania w uwagi na zapisy ewidencji gruntów i budynków świadczące o tym, że nie jest właścicielem gruntu.
20 listopada 2020 r. skarżący wniósł pismo z 19 listopada 2020 r., w którym stwierdził, że od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę upoważnił swoją żonę K.W. do reprezentowania go w tej sprawie. Nie wiedział, że takie pełnomocnictwo należy złożyć do organu administracji na piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zatem zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest więc zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu – do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95; z 9 lutego 2009 r., II OSK 478/05; z 30 listopada 2007 r., I SA/Wa 1297/07; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2673/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym (por. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 10/08).
Należy również wskazać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i prawomocna (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju postanowienia ogranicza się więc do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania było prawidłowe.
Jak wynika z akt sprawy, decyzję Starosty [...] z [...] r. doręczono skarżącemu 23 stycznia 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Doręczenie to wywołało wobec skarżącego skutek w postaci rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął 6 lutego 2020 r. (w czwartek). Decyzja organu pierwszej instancji zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Pouczenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji było skonstruowane w sposób czytelny oraz zrozumiały. Jego właściwe zrozumienie nie powinno sprawiać trudności. Do jego interpretacji nie jest wymagane posiadanie szczególnych kwalifikacji i wiedzy prawniczej.
3 lutego 2020 r., przed upływem terminu do wniesienia odwołania, K.W. wniosła do organu pierwszej instancji pismo opatrzone datą "20 stycznia 2020 r.". W piśmie tym K. W. powołując się na przysługujące jej prawo, jako współwłaścicielowi (wspólność małżeńska ustawowa) nieruchomości przy ul. A 10 w Z. stwierdziła, że w odpowiedzi na otrzymane "20 stycznia 2020 r." zawiadomienie dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę przez L. O. wnosi sprzeciw do inwestycji i nie wyraża inwestorowi L.O. zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie sądu, nie można uznać, że pismo z 20 stycznia 2020 r. stanowiło wniesione przez K.W., jako pełnomocnika skarżącego, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ze skargi również wynika, że nawet według skarżącego pismo to nie stanowi odwołania od decyzji z [...] r. Z analizy tego pisma wynika, że w istocie stanowiło ono reakcję na doręczone 20 stycznia 2020 r. zawiadomienie z 10 stycznia 2020 r. o wszczęciu postępowania, którego odbiór 20 stycznia 2020 r., jako dorosły domownik pokwitowała K.W. Co więcej, z pisma z 20 stycznia 2020 r. wynika, że K.W. nie wniosła go w imieniu skarżącego, lecz w swoim własnym, gdyż była przekonana o przysługującym jej prawie własności do nieruchomości położonej przy ul. A 10 w Z.. W piśmie tym nie powołała się na pełnomocnictwo, które według oświadczenia z 19 listopada 2020 r., miał jej udzielić skarżący. 17 lutego 2020 r. doręczono K.W. pismo z 7 lutego 2020 r. stanowiące odpowiedź na pismo z "20 stycznia 2020 r.", w którym poinformowano ją o wydaniu [...] r. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o tym, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów i budynków nie widnieje w nich jako współwłaściciel nieruchomości nr ewid. 348, obręb [...].
K.W. nie ustosunkowała się jednak do tego pisma. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, brak jest zatem podstaw do uznania, że K.W. jest pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej, że 3 lutego 2020 r. wnosząc pismo z "20 stycznia 2020 r". działała jako jego pełnomocnik. Skarżący nie wykazał, że udzielił swojej żonie pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z [...] r. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w odwołaniu skarżący w żaden sposób nie odniósł się do pisma K.W. z 20 stycznia 2020 r. i nie wskazywał, że zostało ono wniesione w jego imieniu.
W konsekwencji tego uznać należy, że organ administracji nie miał podstaw do zakwalifikowania pisma wniesionego przez K.W. jako odwołania od decyzji z [...] r. oraz do wzywania jej do usunięcia braku tego pisma poprzez złożenie pełnomocnictwa lub do potwierdzenia dokonania tej czynności przez skarżącego. Organ administracji nie miał również podstaw do wyjaśniania charakteru udziału K.W. w sprawie i zobowiązywania do złożenia pełnomocnictwa oraz do doręczenia jej, jako pełnomocnikowi skarżącego, decyzji z [...] r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był osobą, która nie potrafi dostatecznie, samodzielnie zadbać o swoje sprawy, a jego udział w postępowaniu wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności. Wręcz przeciwnie 27 lutego 2020 r. skarżący za pomocą środków komunikacji elektronicznej wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarżący uchybił określonemu w powołanym wyżej art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do wniesienia odwołania, który upłynął 6 lutego 2020 r. (w czwartek). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W ocenie sądu, organ administracji prawidłowo zatem stwierdził, że skarżący wniósł odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. i zasadnie wydał postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
dc