Uzasadnienie
II SA/Łd 477/19
Uzasadnienie
W dniu 3 października 2017 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek B.K. i A. K. o przeprowadzenie oględzin budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntów 429/1, położonej w miejscowości R., gmina P., pod kątem zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego.
Na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł., VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P., KW nr [...], ustalono, że właścicielem działki o numerze ewidencyjnym gruntów 429/1, o powierzchni 2093 m2, są M. D. i M. D..
W dniu 19 października 2017 roku organ I instancji przeprowadził oględziny na wskazanej nieruchomości stwierdzając, że na terenie nieruchomości znajduje się, m.in. "obiekt gospodarczy", który "według oświadczenia Pani B. K. usytuowany jest w granicy z jej gruntami". Dodatkowo Pani B.K. oświadczyła, że "garaże powstały w łatach 2012-2015".
Na podstawie prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że od momentu zakupu nieruchomości M. i M. D. dokonali jedynie dwóch zgłoszeń we właściwym organie architektoniczno-budowlanym, tj. z dna 1 lipca 2009 r dotyczącego remontu budynku mieszkalnego oraz z dnia 8 listopada 2011 r. dotyczącego budowy i remontu ogrodzenia.
Organ pozyskał również fotogrametryczne zdjęcia lotnicze działki wykonane na dzień 7 sierpnia 2009 r., na którym widoczny jest budynek mieszkalny jednorodzinnym, obiekt zlokalizowany w południowej części dzialki oraz obiekt budowlany w południowej części działki przy granicy z działką nr 929/2 Ponadto na szkicu polowym sporządzonym na dzień 19 stycznia 2018 r. uwidoczniona jest zabudowa w południowej części działki o kształcie toższamym z zastanym w trakcie oględzin m.in. w dniu 19 października 2017 r. Ze szkicu wynika również, że zabudowa wykracza poza granice działki o nr ewidencyjnym gruntów 429/1, od strony działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 423. Z przekazanej przy piśmie z dnia 20 lutego 2018 roku informacji Starosty [...] wynika, że "w dniu 16 lutego 2018 roku przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego operat ze wznowienia granic działek nr 429/1, 429/2, 423, położonych w obrębie [...] gmina P. powiat P., któremu nadano identyfikator materiału zasobu [...]".
W dniu 18 kwietnia 2018 roku organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego, pod nieobecność M. i M. D., a przy obecności B. K. i A. K. W toku oględzin ustalono, że na nieruchomości znajduje się obiekt budowlany gospodarczy wzdłuż granicy z działkami 429/2 i 423 (...). Wymiary jak na szkicu. Ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych trwałe połączone z gruntem za pomocą słupów. Pod płytami jest 10 cm podlewka. Wysokość ścian z płyt betonowych (ogrodzeniowych) 3 m + 6 płyt. Jeden z dachów od strony wsi R. ma spadek na pole sąsiada.
Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 301 m2, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, należącego do PP. M. i M.D., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 429/1, 429/2, 423 w m. R., [...] P.", i nakazał "przedstawić w terminie do 30.09.2018 r. zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)" oraz określił wymagania dotyczące wykonania niezbędnych zabezpieczeń.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu między innymi na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość przedmiotu, czyli obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie.
Kontynuując postępowanie w omawianej sprawie organ I instancji przeprowadził w dniu 26 września 2018 roku ponowne oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, m.in. "Obiekty budowlane gospodarcze znajdujące się na przedmiotowej działce są to 2 odrębne obiekty. Opis obiektu oznaczonego na szkicu numerem 1. Wymiary 18,70 m x 6,30 m. Dwie ściany obiektu stanowią ogrodzenie działki z płyt betonowych, trwale połączonych z gruntem przy pomocy slupów. Pozostałe ściany otynkowane. Konstrukcja dachu drewniana nie jest połączona z konstrukcją dachu obiektu sąsiedniego. Spadek dachu na sąsiednią działkę. Brak rynien i rur spustowych ".
Pismem z dnia 8 października 2018 roku organ I instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 roku, wskazując -w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie - że " Prowadzone postępowanie dotyczy sprawdzenia legalności budowy budynku gospodarczego o wym. 18,70m x 6,30 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 429/1 i 423 w m. R.
- 1. [...] Z., należącego do PP. M. i M. D., zam. O., [...] P.".
Pismem z dnia 18 października 2018 roku organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia swoich uwag i wniosków. Pismem z dnia 24 października 2018 r. M.D. ustosunkowała się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc w szczególności okoliczność nieprawidłowego zakwalifikowania analizowanej konstrukcji, jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], znak [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego gospodarczego o wym. 18,70 mx 6,30 m, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia należącego do PP. M. i M. D., zam. O. [...] P. na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów 429/1, 423 w m. R., [...] P.", wstrzymał "prowadzenie robót budowłanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego o wym. 18,70 m x 6,30 m, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia (...) ", oraz nakazał "przedstawić w terminie do 30.06.2019 r. zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ", i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. D. zakwestionowała zakwalifikowanie przedmiotowej konstrukcji jako samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], organ II instancji zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie, czy dla przedmiotowej działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 429/1, położonej w miejscowości R., gmina P., został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uzupełnionego materiału dowodowego wynika, że organ stanowiący Gminy P. nie podjął uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 429/1.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i nakazał M. D. i M.D. - inwestorom samowolnej budowy obiektu gospodarczego (oznaczonego kolorem różowym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszego postanowienia - szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2018 roku,), wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego, o wymiarach 18,70 m x 6,30 m, wykonanego bez wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów 429/1, w miejscowości R. gmina P., dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych, przedłożenie w siedzibie organu I instancji, w terminie do dnia 30 września 2019 roku:
decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 429/1, 423, położonej w miejscowości R., gmina P., dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tzn.:
czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W dalszej części przepisu przewidziano odstępstwo od tej reguły, które zostało jednak uzależnione od zaistnienia precyzyjnie wskazanych przesłanek. Stosownie do dyspozycji normy zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (o ile roboty te nie są zakończone), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy, tj.:
zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Wydanie postanowienia w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane stanowi konsekwencję wykazania przez organ nadzoru budowlanego, ponad wszelką wątpliwość, naruszenia dyspozycji normy wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stosownie do której - rozpoczęcie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych) może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Za obiekt budowlany prawodawca uznaje budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy). Budynkiem, stosownie do art. 3 pkt 2 przedmiotowej ustawy, jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Na sposób dokonania kwalifikacji danego obiektu budowlanego istotny wpływ ma również funkcja, jaką dany obiekt budowlany pełni, np. budynek mieszkalny, obiekt liniowy - droga. Przepis § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), definiują budynek gospodarczy, jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Do obiektów budowlanych zaliczamy również budowle, czyli każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (niewielkie obiekty, w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki), takie jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2018 roku, w analizowanej sprawie przedmiotem postępowania jest obiekt (oznaczony kolorem różowym na szkicu sytuacyjnym nr 1 załączonym do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2018 roku), posiadający wymiary 18,70 m x 6,30 m, co łącznie stanowi 117,81 m2 powierzchni zabudowy. Dwie ściany obiektu stanowi ogrodzenie zlokalizowane między działką oznaczoną nr ewidencyjną gruntów 429/1, której właścicielem są Państwo D. a działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 423. Z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, że jedna z pozostałych otynkowanych ścian posiada dwa otwory okienne, natomiast wejście do obiektu zabezpieczone jest wrotami przesuwnymi. Obiekt posiada drewniany dach i połączony jest trwale z gruntem.
Z materiału dowodowego zebranego sprawie wynika również, że przedmiotowy obiekt służy Inwestorom do przechowywania m.in. maszyn rolniczych.
W konsekwencji organ uznał, że analizowany obiekt jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, został wzniesiony z wykorzystaniem wyrobów budowlanych oraz pełni funkcję gospodarczą, co oznacza iż jest to obiekt budowlany, a co za tym idzie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2018 roku, w celu określenia, którego obiektu budowlanego dotyczy nałożony na M. D. i M. D. obowiązek, przytoczonych wymagań nie spełnia.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do skorzystania z uprawnień przyznanych mu normą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i skorygowania brzmienia sentencji postanowienia organu I instancji z dnia [...] roku, nr [...], znak [...].
Odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji stwierdził, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotowy obiekt z całą pewnością nie jest "blachą opartą na ogrodzeniu, stanowiącą ochroną przed latającymi kamieniami od strony sąsiadów". Jak już wskazano w treści niniejszego rozstrzygnięcia, co prawda dwie ściany przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi ogrodzenie, jednak ww. obiekt posiada bezsprzecznie również pozostałe otynkowane ściany wykonane z elementów drobno wymiarowych. W-"Śclan*ach tych znajdują się dwa otwory okienne, drzwi wejściowe. Obiekt posiada również wrota przesuwne. Funkcja gospodarcza wynika, ze sposobu korzystania z niego przez Inwestorów, w tym Skarżącej z przedmiotowego obiektu. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej w przedmiotowym obiekcie gospodarczym przechowywane są m.in. maszyny rolnicze.
Po drugie, w odniesieniu do zarzutu o nietrafności zakwalifikowania obiektu budowlanego, jako trwale połączonego z gruntem podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. O związaniu z gruntem nie decyduje metoda ani sposób związania, ale to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania [patrz Plucińska -Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Buliński K. Filipowicz T., Koscicki A. Rypina M., Wincenciak M.; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/El. 2019].
Tym samym, za obiekt budowlany trwale związany z gruntem uznany może być nawet obiekt budowlany posadowiony, jak twierdzi Skarżąca, na wcześniej powstałej wylewce betonowej, jeśli jego konstrukcja zapewniać mu będzie stabilność i umożliwi przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce, niezależnie od osadzenia w gruncie (lub na nim).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 429/1 i działką nr 423, organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Tym samym kwestia prawidłowości przebiegu granic nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego.
M. D. zaskarżyła postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy w piśmie z dnia 15 października 2019 r. podniósł, że stan faktyczny przyjęty przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie koresponduje z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotem postępowania jest obiekt o wymiarze 18,7mx6,30m, na co dowodem ma być protokół oględzin z dnia 26 września 2018 r., który w rzeczywistości odnosi się do obiektu o wymiarach 17,7mx5,30m. Nadto pełnomocnik podkreślił, że obiekt nie jest posadowiony na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce. Obiekt tworzy oparta o płot blacha, której zamocowanie nie zapewnia trwalości konstrukcji uniemożliwjającej jej przesunięcie i tym samym nie tworzy budynku.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżónego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w procedurze legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), która umożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2). Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że sporny obiekt zlokalizowany na działkach nr 429/1 i 423 w m. R., gm. P. (oznaczony kolorem różowym na szkicu sytuacyjnym będącym załącznikiem do zaskarżonej decyzji) stanowi budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlany, w konsekwencji czego jego budowa wymagała pozwolenia na budowę.
Analiza treści decyzji organów obu instancji, jak i akt sprawy dają podstawy do stwierdzenia, że organy mając na uwadzeart. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt, uwzględniając jego uwarunkowania konstrukcyjne i funkcjonalne jako budynek gospodarczy. Za tezą taką przemawia znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna.
Strona skarżąca kwestionuje przyjętą przez organ II instancji kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu. Skarżąca podniosła (argumenty zawarte w piśmie jej pełnomocnika z dnia 15 października 2019 r.), że podniósł, że obiekt nie spelnia cech budynku, gdyż nie jest posadowiony na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce Z powyższym argumentem w realiach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy nie można się zgodzić.
Budynkiem, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trafnie zauważył organ II instancji, że na sposób dokonania kwalifikacji danego obiektu budowlanego istotny wpływ ma również funkcja, jaką dany obiekt budowlany faktycznie pełni. Przepis § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiują budynek gospodarczy, jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2018 r. sporny obiekt, posiada wymiary 18,70 m x 6,30 m (117,81 m2 powierzchni zabudowy). Dwie ściany obiektu stanowi ogrodzenie zlokalizowane między działką oznaczoną nr ewidencyjną gruntów 429/1 a działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 423. Z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, że jedna z pozostałych otynkowanych ścian posiada dwa otwory okienne, natomiast wejście do obiektu zabezpieczone jest wrotami przesuwnymi. Obiekt posiada drewniany dach i fundamenty, połączony jest trwale z gruntem. Przedmiotowy obiekt służy Inwestorom do przechowywania m.in. maszyn rolniczych.
W konsekwencji organ trafnie uznał, że skoro analizowany obiekt jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, został wzniesiony z wykorzystaniem wyrobów budowlanych oraz pełni funkcję gospodarczą, co oznacza iż jest to obiekt budowlany, a co za tym idzie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane.
W świetle dokumentacji fotoraficznej w ocenie sądu nie znajduje natomiast potwierdzenia teza skarżącej strony, jakoby przedmiotowy obiekt to jedynie "blacha oparta o płot".
Odnosząc się do kwestii braku trwałego związania z gruntem należy zauważyć, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r.,II OSK 923/05, LEX nr 266325, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., II OSK 1617/98, LEX nr 46756). W rozpoznawanej sprawie konstrukcja obiektu wskazuje na związanie z gruntem o charakterze trwałym (fundament, wylewka). Oczywiście nie wyłącza to możliwości przemieszczenia na skutek działania człowieka lub sił przyrody o ponadprzeciętnej sile, to jednak nie dyskwalikfikuje to uznania obiektu za budynek.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro trafnie organ przyjął, że sporny obiekt jest budynkiem o powierzchni zabudowy przekraczającej 35mkw., jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy się nie legitymują. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wymiary budynku zostały ustalone w toku oględzin w dniu 26 września 2018 r. i zapisane w protokole. Obecny podczas czynności właściciel nieruchomości nie kwestionował pomiarów dokonywanych przez pracowników organu, odmówił natomiast podpisania protokołu bez podania przyczyn. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wymiary zapisane w protokole są nieprawidłowe.
Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane
- - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2);
- - w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały powyższy przepis. Nawet jeśli roboty budowlane zostały zakończone, zamieszczenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazu wstrzymania robót nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec zaś stwierdzenia, że a priori nie można jednoznacznie wykluczyć możliwości zalegalizowania obiektu, obowiązkiem organu było sformułowanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budwlane, w tym nałożenie obowiązku dowiedzenia zgodności realizacji robót z ładem przestrzennym (z obowiązującym planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy), a jeśli ten aspekt zostanie wyjaśniony pozytywnie - nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku przedłożenia takiego projektu, podlegać on będzie ocenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych przewidzianych dla budynków i ich usytuowania.
Oceny pozytywna skutkuje zatwierdzeniem projektu budowlanego, a po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej budynek będzie mógł być prawidłowo użytkowany (jego istnienie w obecnym kształcie zostanie zalegalizowane). W wyniku tak przeprowadzonej procedury zagwarantowana zostanie ochrona interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości), bowiem dopuszczenie do legalnego użytkowania nastąpi po sprawdzeniu wszelkich wymagań prawnych i technicznych, w tym co do legalności usytuowania na tym konkretnym terenie. A jednocześnie inwestorowi zostanie umożliwione legalne użytkowanie obiektu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
A.B.