Uzasadnienie
30 maja 2016 r. Rada Gminy Wierzchlas na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr VI/125/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzchlas".
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie i modyfikację przepisu ustawy i wskazanie w § 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym regulaminie w rozdziale 3, pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;
- 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów", z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych;
- 3. art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że wyprowadzanie zwierząt domowych na tereny przeznaczone do użytku wspólnego dozwolone jest wyłącznie na uwięzi, w sposób nie powodujący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, a psów agresywnych, w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne oraz psów mieszańców z tymi rasami – dodatkowo w kagańcu;
- 4. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Wierzchlas w § 2 pkt 1 wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez: 1) wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym regulaminie w rozdziale 3, pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem prokuratora, w § 2 pkt 1 regulaminu powtórzono zapis z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Rada powtórzyła przepis ustawy. Jeśli regulacja wynika wprost z przepisu ustawy, rada gminy nie ma uprawnienia do modyfikacji, czy rozszerzenia takiej regulacji w akcie prawa miejscowego.
Następnie prokurator podniósł, że w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały rada gminy wskazała, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych. Żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do rozszerzenia obowiązku właściciela nieruchomości uprzątnięcia zanieczyszczeń z nieruchomości w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Tym samym rada gminy naruszyła delegację ustawową wskazana w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c.
Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wskazanie w § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że wyprowadzanie zwierząt domowych na tereny przeznaczone do użytku wspólnego dozwolone jest wyłącznie na uwięzi, w sposób nie powodujący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, a psów agresywnych, w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne oraz psów mieszańców z tymi rasami – dodatkowo w kagańcu, prokurator podniósł, że nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Nie w każdej przecież sytuacji konieczne jest prowadzenia psa na smyczy. Prokurator powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12.
Ponadto prokurator zwrócił uwagę, że w § 15 rozdziału 6 załącznika do uchwały rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zdaniem prokuratora, nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii, będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe. Brak tego elementu powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Jednocześnie organ administracji wskazał, że po analizie postanowień zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze prokuratora zasługują na uwzględnienie. W najbliższym czasie Radzie Gminy Wierzchlas zostanie przedłożony projekt uchwały zmieniającej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzchlas dostosowujący ten dokument do wymogów obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).
O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.
Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do powołanej przez organ administracji w odpowiedzi na skargę okoliczności przygotowywania projektu uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, który dostosuje ją do wymogów obowiązującego prawa wyjaśnić należy, że istotą sądowej kontroli jest, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).
Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane, niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP.
Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).
W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia i modyfikacji przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie w § 2 pkt 1 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym regulaminie w rozdziale 3, pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
W ocenie sądu, przepis ten narusza dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W § 2 pkt 1 regulaminu, jak domyślać się można rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (por. wyroki WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 580/15; WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r., II SA/Ol 740/18). W § 2 pkt 1 regulaminu rada gminy nie tylko powtórzyła treść art. 5 ust. 1 pkt 1 utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz również go zmodyfikowała poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości "w pojemniki i worki" służące do zbierania odpadów. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (30 maja 2016 r.) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładał na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, a nie w "pojemniki i worki". Zmiany w tym zakresie dokonano art. 1 pkt 6 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), który od 6 września 2019 r. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadał następujące brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym".
Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19 lipca 2019 r. wynika zatem, że od 6 września 2019 r. właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, a nie "w pojemniki i worki". Co więcej, z art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do obowiązków gminy należy utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników umieszczonych również na chodniku nie stanowiącym jej własności, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. W takim wypadku obowiązkiem utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym tego rodzaju pojemników obciążona jest gmina, a nie właściciel nieruchomości, na której znajduje się chodnik.
Zasadny okazał się zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uregulowanie zawarte w § 3 ust. 1 regulaminu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli przez zobowiązanie ich do uprzątania zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Ponadto przepis art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości.i porządku w gminach, odesłań do obowiązków dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają również rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20).
W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych", tak jak uczyniono to w § 3 ust. 1 regulaminu. Zapis § 3 ust. 1 regulaminu stanowi zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.
Zarzut prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 14 ust. 3 regulaminu również należy uznać za zasadny. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są bowiem regulacje regulaminu nakazujące wyprowadzanie zwierząt domowych na tereny przeznaczone do wspólnego użytku wyłącznie na uwięzi, w sposób nie powodujący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, a psów agresywnych, w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687) oraz psów mieszańców z tymi rasami – dodatkowo w kagańcu. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania warunków zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi, lecz do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077) od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2)".
Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, że kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. W art. 9 ust. 2 natomiast wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka.
Natomiast w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt "zwierzęta domowe" to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczy natomiast wyłącznie puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy agresywne", "psy ras uznawanych za agresywne", "psy mieszańce z tymi rasami" i pozostałe.
Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia.
Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15 oraz wyroki WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17 oraz WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna uwzględniać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi, a psów agresywnych, w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687) oraz psów mieszańców z tymi rasami – dodatkowo w kagańcu, wynikające np. z rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych.
Regulacja zawarta w § 14 ust. 3 regulaminu jest więc bardziej rygorystyczna, a zatem wykracza poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 lipca 2020 r., II SA/Łd 982/19). Podkreślenia także wymaga, że regulacja zawarta w § 14 ust. 3 regulaminu dotyczy nie tylko psów, ale wszelkich zwierząt domowych, a więc także przede wszystkim kotów, jak również innych drobnych zwierząt tradycyjnie trzymanych w domach. Zwłaszcza w odniesieniu do kotów z uwagi na ich naturę, przewidziany w tym przepisie nie dopuszczający wyjątków brak możliwości zwolnienia ich z uwięzi przy wyprowadzaniu na tereny przeznaczone do wspólnego użytku powoduje, że wszystkie koty trzymane w charakterze zwierząt domowych musiałyby przebywać tylko w zamkniętych pomieszczeniach, a na zewnątrz tych pomieszczeń mogłyby być wyprowadzane tylko na uwięzi. Taka regulacja, obejmująca wszystkie zwierzęta domowe, zdaniem sądu wykracza poza delegację ustawową.
Jak bowiem wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązków musi mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jeśli chodzi o pozostałe – poza psami – zwierzęta domowe, a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt) trudno dopatrzyć się z ich strony zagrożenia czy też uciążliwości dla ludzi (por. wyrok w Kielcach z 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 135/20). Dodać należy, że § 14 ust. 3 regulaminu zawiera niedookreślone pojęcia "psy agresywne", które jak wynika z redakcji tego przepisu obejmuje nie tylko psy ras wymienionych w rozporządzeniu w sprawie wykazu psów uznanych za agresywne, ale również "psy mieszańce z tymi rasami".
Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Jednocześnie sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a. dokonał kontroli również tych przepisów, których nie zakwestionował skarżący prokurator. Kontrola ta wykazała, że przekracza delegację ustawową również § 14 ust. 4 regulaminu. W przepisie tym nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez ich zwierzęta na klatkach schodowych lub innych pomieszczeniach wspólnych w budynku, a także na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, takich jak: ulice, chodniki, parki zieleńce. Dopuszczono umieszczanie zwierzęcych odchodów w koszach na odpady nie zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zdaniem sądu, regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzony w § 14 ust. 4 regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 k.w., zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20 i WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16).
Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nieruchomościami. W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy.
Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń zwierząt również nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym przepis § 14 ust. 4 regulaminu został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Przez zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne. Ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) są pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących zwierzęta domowe, by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20).
Wreszcie wnoszący skargę prokurator zasadnie dopatrzył się sprzeczności regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez organ w § 15 regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).
Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 15 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w całości (por. wyroki WSA w Łodzi: z 5 marca 2020 r., II SA/Łd 4/20; z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20; z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 14/20).
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały w ramach art. 134 p.p.s.a. poza tym wykazała, że w nieprawidłowy sposób rada gminy wykonała delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 15 ust. 3 regulaminu określono, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy Wierzchlas. Nie zostały więc wskazane konkretne obszary, które podlegają deratyzacji. Celem regulacji zawartej w art. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 15 ust. 3 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy.
Zapis ten jest zbyt ogólny, zwłaszcza, że w ustawie mowa jest o obszarach (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 28 lutego 2013 r., II SA/Ol 46/13; WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18; WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., VIII SA/Wa 522/19).
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 1, § 3 ust. 1, § 14 ust. 3 i ust. 4 oraz § 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzchlas stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
dc