Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr SKO.4146.264.23 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a.; art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.) - dalej: u.d.w.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 stycznia 2023 r., nr MGOPS.4633.1.2023 o odmowie przyznania B.S. dodatku węglowego.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżąca wystąpiła w dniu 26 października 2022 r. W treści wniosku wskazała, iż prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe wraz z córką I.S. w jednorodzinnym budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod adresem ul. [...] U., którego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Zgodnie z załączoną do akt sprawy notatką służbową z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżąca zajmuje trzy pokoje z kuchnią, łazienką oraz klatką schodową w budynku jednorodzinnym, w którym zamieszkuje druga rodzina. Każda z rodzin posiada odrębne wejścia do budynku. Istniejące w budynku źródło ciepła jest współdzielone pomiędzy rodziny w nim zamieszkujące. Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 23 listopada 2022 r. skarżąca pouczona o treści art. 2 ust. 3c u.d.w., wezwana została do nadania adresu dla lokalu/domu przez nią zajmowanego lub też dostarczenie zaświadczenia bądź innego dokumentu potwierdzającego brak możliwości ustalenia nowego adresu do dnia 30 listopada 2022 r., w terminie do dnia 5 grudnia 2022 r. Ponadto do akt administracyjnych sprawy załączono deklarację źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dotyczącą budynku zlokalizowanego pod adresem wskazanym we wniosku skarżącej, złożoną w dniu 2 sierpnia 2022 r. przez K.U. oraz wydane na wniosek w/w zaświadczenie Urzędu Miasta Uniejowa z dnia 22 listopada 2022 r., z którego wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej z dnia 26 października 2022 r., położona przy ul. [...] w U. posiada nadany numer porządkowy –[...].
Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta Uniejów odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 2 ust. 1-19 oraz art. 3 ust. 1 u.d.w., regulujące ustawowe przesłanki i tryb przyznawania dodatku węglowego. W szczególności organ wskazał na uregulowaną w art. 2 ust. 2 u.d.w. ustawową definicję terminu "gospodarstwo domowe" oraz przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne, co do możliwości przyznania odrębnych dodatków węglowych dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem.
Dalej podkreślając brak ustawowego uregulowania definicji "prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego" oraz "współdzielonego źródła ciepła" organ I instancji, posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wydanych na gruncie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wywodził, iż w jego ocenie pozostawanie w faktycznym związku rodziny skarżącej z zamieszkującą pod tym samym adresem rodziną K.U. (ojca skarżącej), któremu co organ podkreślił został wcześniej wypłacony dodatek węglowy, a który to związek przejawiaja się w partycypacji w kosztach utrzymania domu (woda, energia elektryczna, opał), ścisłej współpracy w załatwianiu codzienny spraw związanych z prowadzeniem domu, czy też czerpaniu korzyści ze wspólnego zamieszkania, pozwala na stwierdzenie, nie pozwala na uznanie, iż w przedmiotowej sprawie można przyjąć, że zamieszkujące pod wskazanym adresem rodziny prowadzą dwa odrębne, całkowicie samodzielne i niezależne gospodarstwa domowe.
Zdaniem organu w tym przypadku rodzina skarżącej oraz rodzina K.U. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącej na podstawie art. 2 ust. 3a i ust. 3b u.d.w. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na brak możliwości weryfikacji, co do zaistnienia przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla rodziny skarżącej, z uwagi na brak w przedłożonej do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej podjęcie w tym zakresie przez wnioskodawczynię stosownych działań, w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 2 ust. 3c-3d. Końcowo organ wskazał, iż pomimo negatywnego rozpatrzenia żądania strony, nie można mówić o jej energetycznym wykluczeniu, gdyż jak już wcześniej wskazano wnioskowane świadczenie zostało wypłacone jej ojcu, a co za tym idzie środki na zakup opału domu w którym strona zamieszkuje zostały zabezpieczone.
W odwołaniu od powyższej decyzji B.S. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego dodatku, zarzucała naruszenie art. 2 ust. 3c u.d.w. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że partycypacja w kosztach utrzymania domu świadczy, iż pod wskazanym we wniosku adresem prowadzone jest jedno gospodarstwo domowe. Strona wskazywała, iż w miejscu jej zamieszkania został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z treści którego powinno wynikać, że osiąga odrębne dochody i w budynku zlokalizowanym pod wskazanym we wniosku adresem zajmuje piętro, na które składają się odrębna kuchnia, łazienka oraz pokoje. Do zajmowanego przez nią lokalu prowadzi odrębne wejście od wejścia prowadzącego do pomieszczeń na parterze budynku, zajmowanych przez rodziców skarżącej. Zdaniem skarżącej negatywne dla niej rozstrzygnięcie wynika bądź to z pominięcia przez wywiad środowiskowych w/w ustaleń, bądź też z błędnych wniosków z niego wywiedzionych przez organ.
Z uwagi na powyższe, strona wniosła o przesłanie odpisu przeprowadzonego z nią wywiadu środowiskowego. Dodatkowo, skarżąca odwołując się do treści art. 7a k.p.a. wywodziła, iż w przypadku zaistnienia wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem strony taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż kwestionowana odwołaniem decyzja zmierza do odebrania przysługującego jej uprawnienia.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium wskazało na podstawy materialnoprawne podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności na art. 2 ust 1 – ust. 3d oraz ust. 8 u.d.w, w brzmieniu obowiązującym od 3 listopada 2022 r., regulujące kwestie wypłaty dodatku węglowego dla odrębnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem. W oparciu o powyższe Kolegium wywiodło, iż co do zasady przysługuje jedno świadczenie dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod wskazanym adresem, które jest wypłacane dla gospodarstwa, które jako pierwsze wystąpiło z wnioskiem. Wnioski pozostałych gospodarstw pozostawiane są bez rozpoznania.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na przewidzianą przez ustawodawcę̨ możliwość́ wypłaty dodatku węglowego dla więcej niż̇ jednego gospodarstwa domowego zamieszkałych pod jednym adresem, w sytuacji, gdy przed dniem 30 listopada 2022 r. wystąpiono formalnie o ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla każdego z gospodarstw domowych, a wniosek ten nie mógł zostać́ rozpatrzony do wskazanej wyżej daty.
W ocenie Kolegium, z akt rozpoznawanej sprawy, w tym z treści wniesionego przez stronę odwołania wynika, że pod wskazanym we wniosku z dnia 26 października 2022 r. adresem zamieszkują dwie rodziny, prowadzące odrębne gospodarstwa domowe. W takiej sytuacji zdaniem organu, stosownie do treści art. 2 ust. 3c u.d.w., strona winna przedłożyć kserokopię wniosku kierowanego przez właściciela nieruchomości do właściwego organu, przed upływem daty 30 listopada 2022 r., o nadanie odrębnego numeru porządkowego dla lokalu lub budynku, w którym wnioskodawca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z akt sprawy wynika, że kierowane do skarżącej w dniu 23 listopada 2022 r. wezwanie do wskazania, czy podejmowała formalne działania w tym zakresie pozostało bez odpowiedzi.
Tym samym w ocenie Kolegium, nawet przyjmując, iż skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to brak podjęcia przez nią koniecznych działań zmierzających do ustalenia numeru porządkowego dla jej lokalu skutkuje negatywnym rozpatrzeniem zgłoszonego żądania.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.S. zarzucała naruszenie art. 2 ust. 3c w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 9 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że partycypacja w kosztach utrzymania domu świadczy, że pod adresem [...] w U. prowadzone jest jedno gospodarstwo domowe oraz że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. było możliwe ustalenie odrębnego adresu z dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w budynku jednorodzinnym zlokalizowanym pod tym adresem, czemu przeczy przedłożona wraz ze skargą korespondencja skarżącej z organami administracji, z której to dokumentacji strona wnosi o przeprowadzenie przez sąd dowodu na okoliczność braku możliwości spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. z przyczyn niezależnych od strony; jak również na okoliczność, iż art. 2 ust. 3c u.d.w. należy interpretować zgodnie z wynikająca z art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywatela do organu administracji, a co za tym idzie z pominięciem obowiązku ustalenia odrębnego numeru porządkowego dla gospodarstwa domowego. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi strona ponowiła argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji wskazując dodatkowo, że przedłożona korespondencja prowadzona pomiędzy nią a organami administracji w przedmiocie nadania odrębnego numeru porządkowego wprost wskazuje, iż brak było możliwości spełneina przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w., z uwagi na spory kompetencyjne organów, co do ich właściwości w zakresie rozpatrzenia złożonego w tym przedmiocie wniosku skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po wniesieniu skargi, pismami procesowymi z dnia 9 maja 2023 r., 15 maja 2023 r., 12 czerwca 2023 r., 20 czerwca 2023 r. zatytułowanymi "uzupełnienie skargi", strona wnosiła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych wraz z w/w pismami dokumentów, na okoliczność braku możliwości ustalenia odrębnego numeru porządkowego dla nieruchomości.
W dniu 11 lipca 2023 r., na rozprawie ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, popierał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją oraz wszystkimi zgłoszonymi wnioskami dowodowymi. Obecna na rozprawie B.S. popierała skargę. Oświadczyła, że wywiad środowiskowy na potrzeby przyznania wnioskowanego świadczenia został przeprowadzony w dniu 21 listopada 2022 r. Z przeprowadzonego wywiadu został sporządzony protokół, który podpisała. Wyjaśniła, że załączone do akt sprawy zaświadczenie z dnia 22 listopada 2022 r., wydane na wniosek K.U., na które powołuje się również w zgłoszonych wnioskach dowodowych, zostało złożone na potrzeby ustalenia odrębnego adresu dla jej gospodarstwa domowego, o której to konieczności została pouczona przez organ pomocowy. Skarżąca wyjaśniła nadto, że zajmowany przez nią budynek posiada dwa odrębne wejścia usytuowane w przeciwległych szczytach budynku. Z klatki schodowej prowadzącej do mieszkania skarżącej nie ma możliwości wejścia do mieszkania zajmowanego przez rodziców skarżącej i odwrotnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano B.S. przedmiotem skargi uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 marca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Podstawę̨ materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 141) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 listopada 2022 r.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) - art. 2 ust. 2 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.).
Natomiast zgodnie z ust. 3c powołanego przepisu, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W takim przypadku, stosownie do treści art. 2 ust. 3 d u.d.w. gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Podkreślenia również wymaga, że jak wynika z art. 2 ust. 15b u.d.w. jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu jako podstawę negatywnego rozpatrzenia żądania skarżącej wskazywało brak spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w., to jest braku podjęcia przez stronę, w zawitym terminie do dnia 30 listopada 2022 r. formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego, względem innego gospodarstwa domowego zamieszkującego w tym samym budynku jednorodzinnym, zlokalizowanym pod adresem [...] w U. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę powyższe stwierdzenie, w świetle przywołanych wyżej przepisów u.d.w. oraz dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, uznać należy za co najmniej przedwczesne.
Wskazać na wstępie należy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, iż wprowadzając regulacje prawne z szeroko pojętego zabezpieczenia energetycznego, w tym rozwiązań przewidzianych w znajdującej zastosowanie w sprawie ustawie o dodatku węglowym, intencją ustawodawcy było objęcie pomocą finansową jak największą liczbę gospodarstw domowych poprzez uprawnienie, a jednocześnie zobligowanie organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego lub dodatku dla gospodarstw domowych, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę jednego z powyższych dodatków, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy.
Przy czym co wymaga podkreślenia weryfikacja wniosku o przyznanie tego rodzaju pomocy ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków, gdyż w tym zakresie ustawodawca wyposażył organy w szereg uprawnień procesowych, przykładowo wymienionych w art. 2 ust. 15a-15f u.d.w. (podobn. wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2023 r., IV SA/Po 184/23; wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2023 r., II SA/Kr 139/23; www.orzeczenia.nsagov.pl). Jednocześnie jak wynika z art. 3 ust. 3 u.d.w., w sprawach nieuregulowanych ustawodawca wprowadził zasadę uzupełniającego stosowania przepisów k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu również należy, że istotą kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej w powołanym przepisie zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Po 897/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2023 r., II SA/Wr 668/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania organy administracji, z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Jednocześnie zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn.
Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14; WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14; WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12; WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13; WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle się wiąże wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu procedujące w sprawie organy administracji obu instancji powyższym wymogom nie zadośćuczyniły.
Przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie pozwalają bowiem na przeprowadzenie oceny, co do prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, treść załączonej do akt sprawy notatki z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazuje jedynie, iż pod adresem [...] w U. zlokalizowany jest jeden budynek jednorodzinny z dwoma odrębnymi wejściami, w którym zamieszkują dwie rodziny, w tym jedna wcześniej objęta przedmiotowym dodatkiem, które korzystają wspólnie z jednego źródła ciepła. Z treści sporządzonej notatki nie wynika natomiast w żaden sposób, pomimo określenia ilości i rodzaju zajmowanych pomieszczeń przez skarżącą, jak i przez drugą z zamieszkałych pod wskazanym adresem rodzin, czy pod wskazanym we wniosku adresem prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe, jak wskazuje skarżąca, co wobec powołanych wcześniej przepisów art. 2 ust. 3a-3d u.d.w., w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek nich określonych, uprawniałoby każde z zamieszkujących tam gospodarstw domowych do uzyskania dodatku węglowego, czy też jak wywodzi organ I instancji de facto jedno wspólne gospodarstwo domowe, któremu wypłacono już wcześniej przedmiotowy dodatek.
Podkreślenia również wymaga, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, kiedy został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej, gdyż sporządzona notatka służbowa datowana jest na dzień 26 października 2022 r., a widniejący na jej drugiej stronie własnoręczny podpis skarżącej opatrzony jest datą 23 listopada 2022 r. Jednocześnie z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego miało miejsce w dniu 21 listopada 2022 r., którego przebieg udokumentowano w sporządzonym protokole podpisanym przez skarżącą. Powyżej wskazany dokument nie został załączony do przesłanych ze skargą akt administracyjnych sprawy. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, iż zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego skarżąca konsekwentnie kwestionuje zasadność negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, wobec dokonanych w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustaleń, co do spełnienia przez nią ustawowych warunków otrzymania wnioskowanego świadczenia.
Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji, poza przedłożoną przez skarżącą fakturą za zakup węgla, która pozwalałaby na weryfikację poprawność ustaleń organów, co do partycypowania przez stronę, wraz z pozostałymi osobami zamieszkałymi ze skarżącą w przedmiotowym budynku, we wszystkich kosztach utrzymania budynku, a co za tym idzie czerpania przez skarżącą korzyści ze wspólnego zamieszkiwania, z czego jak już wcześniej wskazano organ I instancji wywodzi, iż pod wskazanym adresem zamieszkuje jedno gospodarstwo domowe. Powyższe okoliczności jako istotne dla prawidłowego rozpatrzenia żądania skarżącej wymagają zdaniem Sądu dokładnego wyjaśnienia, jak i udokumentowania.
Wyjaśnienia, wobec wskazanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, wymaga również charakter załączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta w Uniejowie z dnia 22 listopada 2022 r., wydanego na wniosek K.U., na okoliczność nadania numeru porządkowego dla nieruchomości zlokalizowanej w U. przy ul. [...]. Jak wynika z argumentacji skarżącej powyższe zaświadczenie wydane zostało na potrzeby uzyskania wnioskowanego przez nią dodatku węglowego, o czym została poinformowana ustnie, przed otrzymaniem oficjalnego wezwania z dnia 23 listopada 2022 r. Z uwagi na obowiązki zawodowe poprosiła o pomoc swojego ojca, który w jej ocenie został wprowadzony w błąd, co do treści zaświadczenia, o wydanie którego wystąpił.
W ocenie Sądu pomimo, iż zarówno podnoszone przez stronę okoliczności wcześniejszego jej pouczenia o konieczności formalnego podjęcia działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla miejsca zamieszkania, w którym prowadzi swoje gospodarstwo domowe, jak i zarzucane przez stronę pracownikom Urzędu Miasta w Uniejowie wprowadzenie w błąd K.U., co do treści uzyskanego w dniu 22 listopada 2022 r. zaświadczenia, nie znajdują potwierdzenia w przedłożonych wraz ze skargą aktach, to wobec złożenia w/w zaświadczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 26 października 2022 r., jak również wobec braku w aktach sprawy powoływanego przez skarżącą protokołu z przeprowadzonego w dniu 21 listopada 2022 r. protokołu kontroli, a co za tym idzie niemożności weryfikacji przebiegu przeprowadzonych czynności procesowych, w tym między innymi ewentualnego wcześniejszego pouczenia strony o obowiązku wynikającym z art. 2 ust. 3c u.d.w., powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia, jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu, jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia podstawy prawnej podjęcia kwestionowanych skargą decyzji. Wskazać bowiem należy, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji, negatywne dla skarżącej, jak i utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostały w oparciu o odmienne podstawy prawne. Jak już wcześniej wskazano, z decyzji Burmistrza Miasta Uniejowa z dnia 23 stycznia 2023 r. wynika, iż odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została o przepis art. 2 ust. 3a i ust. 3b u.d.w., co organ argumentował dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi odnośnie do współdziałania rodziny skarżącej z zamieszkującymi w tym samym budynku rodzicami, jak również faktem wcześniejszego przyznawania dodatku węglowego K.U. (ojcu strony).
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż powołane wyżej przepisy wprost odnoszą się do stanów faktycznych, w których pod jednym adresem zamieszkują więcej niż jedno gospodarstwo domowe, zdefiniowane w art. 2 ust. 2 pkt 1-2 ustawy, natomiast z treści uzasadnienia organu I instancji jednoznacznie wynika, iż odmawiając wnioskowanego świadczenia organ uznał, iż pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkuje de facto jedno gospodarstwo domowe (str. 6 decyzji). Co więcej, na stronie 8 decyzji organ wyraźnie zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazało na przepis art. 2 ust. 3c u.d.w., odwołując się w tym zakresie do bezspornych zdaniem Kolegium ustaleń faktycznych, co do pozostawienia przez skarżącą bez odpowiedzi, kierowanego do niej wezwania z dnia 23 listopada 2022 r. do nadania adresu dla lokalu/domu przez nią zajmowanego lub też dostarczenie zaświadczenia bądź innego dokumentu potwierdzającego brak możliwości ustalenia nowego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Jednocześnie organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do kwestii zasadności przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia z dnia 23 stycznia 2023 r., jak również pominął zarzuty odwołania, w tym co do nieuzasadnionego, zdaniem strony uznania, iż pod wskazanym adresem prowadzone jest jedno gospodarstwo domowe, jak i sprzeczności treści podjętej przez organ I instancji decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, wynikającymi miedzy innymi z treści protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.
Reasumując Sąd stwierdza, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zawarte w uzasadnieniach kwestionowanych skargą decyzji niejednoznaczne ustalenia faktyczne oraz niepełna ocena prawna nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego. Jednocześnie wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7a k.p.a. oraz art. 2 ust. 3c u.d.w. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą do dokładnego ustalenia i udokumentowania stanu faktycznego sprawy, przy pomocy wszelkich przewidzianych prawem narzędzi procesowych, w szczególności, co do faktu zamieszkania pod wskazanym adresem we wniosku skarżącej odrębnych gospodarstw domowych, jak również spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, z uwzględnieniem zarówno celu ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, jak i intencji jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu tej ustawy.
Odnosząc się natomiast do oddalonych przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w treści wniesionej skargi oraz późniejszych pismach procesowych strony, wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej skarżąca żąda przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność braku możliwości, z przyczyn od niej niezależnych, ustalenia odrębnego adresu dla jej miejsca zamieszkania, na złożony przez nią wniosek z dnia 12 kwietnia 2023 r. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż przewidziany w art. 2 ust. 3c u.d.w. termin do dnia 30 listopada 2022 r. jest terminem o charakterze zawitym, a co za tym idzie działania podejmowane po jego upływie pozostają obojętne dla ustalenia prawa skarżącej do wnioskowanego dodatku.
Natomiast, co do zawartego w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2023 r. żądania przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia Urzędu Miasta w Uniejowie z dnia 22 listopada 2022 r. stwierdzić należy, iż dokument ten znajduje się w aktach sprawy i jak Sąd wcześniej wskazał, zarówno charakter powołanego zaświadczenia, jak i ewentualny wpływ na wynik postępowania będzie przedmiotem oceny organów administracji w toku ponownego rozpatrywania żądania skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 stycznia 2023 r. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
is