Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 52/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr VIII/61/2019 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 26 czerwca 2019 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek wraz z załącznikiem. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 – dalej w skrócie "ustawa") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446), poprzez:

1. 1. przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały właścicieli nieruchomości do instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika;
2. 2. przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku ustawienia pojemnika na odpady komunalne w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników odbiorcy oraz w sposób niepowodujący utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich;
3. 3. przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku sprawowania właściwej opieki nad wspomnianymi zwierzętami tak aby:
4. a) nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, w tym wyprowadzania psów na tereny użytków publicznych tylko w kagańcu i na smyczy,
5. b) nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
6. 4. niewypełnienie delegacji ustawowej wobec braku, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w przyjętym akcie prawa miejscowego postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Wskazując powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 w części "oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika", § 7 ust. 1, § 10 ust. 1 oraz działu VI załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta Szadek w zaskarżonym zakresie.

W jej uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że wskazanie w § 11 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wprowadzono w § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, obowiązek ciążący na osobie utrzymującej zwierzęta domowe właściwej opieki tak aby zwierzęta: nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, w tym wyprowadzania psów na tereny użytków publicznych tylko w kagańcu i na smyczy oraz nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wprowadzając zapis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego.

Ponadto, wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w przyjętym regulaminie normującym zasady utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem, postanowienia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek'' nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Nadto użyty w nim zwrot: "właściwej opieki" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany.

Nieuprawnione, bo wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są także unormowania § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Regulaminu nakładające na właściciela nieruchomości obowiązki instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika na odpady czy ustawianie pojemników na odpady w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników odbiorcy odpadów oraz w sposób niepowodujący utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich. Ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o kompetencji do określenia warunków utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie zaś do formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których umiejscowione mają być te pojemniki.

Rada Gminy i Miasta Szadek, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 ustawy w gminach nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązku instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów a usytuowanego na danej nieruchomości czy też stawiania przy użyciu definicji nieostrych warunków w jakich miejscach mają być ustawiane pojemniki na odpady. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty wspomnianych obowiązków a ich nałożenie wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w § 11 Załącznika do uchwały organ podkreślił, że spełnienie w regulaminie tylko jednego z obowiązków określonych przepisem ustawy nie powinno skutkować uchyleniem całej regulacji, które akurat w części dotyczącej wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej są przejrzyste, czytelne i nie budzą wątpliwości co do ich zasadności. Powyższe uchybienie nie ma charakteru istotnego.

W kwestii regulacji § 10 ust. 1 załącznika do uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 10a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4 ustawy). Zatem wprowadzenie nakazu wyprowadzania psów na smyczy jest zgodne z w/w przepisem ustawy. Pies niezależnie od tego czy jest stary, czy młody, chory lub zdrowy, duży, czy mały, jednakowo może wbiec na jezdnię pod nadjeżdżający pojazd i spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia kierującego. Możliwe są też inne formy zagrożeń, choćby i takie, że każdy pies, niezależnie od rozmiaru, może przestraszyć idące chodnikiem albo bawiące się na placu lub ulicy dzieci"'.

Jeśli zaś chodzi o § 6 ust. 1 załącznika do uchwały w części "oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika" i § 7 ust. 1, który stanowi, iż pojemniki na odpady komunalne powinny być ustawiane w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników odbiorcy odpadów oraz w sposób niepowodujący utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich, organ stwierdził, że wprowadzone w załączniku do regulaminu zapisy nie wykraczają poza delegację ustawową, a jedynie uszczegóławiają normę przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy. Z wielu nieruchomości, poza właścicielami, korzystają bowiem także osoby trzecie. Tak samo należy ocenić nałożenie obowiązku usytuowania pojemników w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników odbiorcy odpadów oraz w sposób niepowodujący utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich.

Pozostawienie swobody w usytuowaniu pojemników, pomijając przy tym np. kwestię umożliwienia dostania się do pojemników zwłaszcza przez pracowników odbiorcy odpadów, prowadziłoby do sytuacji, gdzie odbiorca nie mógłby realizować nałożonych na niego obowiązków.

W związku z zarządzeniem zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 2 czerwca 2020 r., Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli pismem z 12 czerwca 2020 r., na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego pisma doręczono pełnomocnikowi organu, który pismem z 19 czerwca 2020 r. również wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wobec zgodnego wniosku stron, Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z brzmieniem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeśli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc następnie do kwestii merytorycznych podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g."), w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr VIII/61/2019 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 z późn.zm. – w skrócie "ustawa"), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921).

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że przepis § 6 ust. 1 Regulaminu świadczy ewidentnie o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji ustawowej. Zgodnie z jego treścią właściciele nieruchomości utrzymują pojemniki do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ma swoje uzasadnienie w brzmieniu przywołanego na wstępie rozważań art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Takiego umocowania próżno jednak poszukiwać w zakresie obowiązku instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma mowy o nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku instruowania czy też pouczania użytkowników nieruchomości, jak prawidłowo korzystać z pojemników do zbierania odpadów.

W związku z powyższym nałożenie takiego obowiązku w § 6 ust. 1 świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ i stanowi dostateczną podstawę do stwierdzenia jego nieważności w omówionym wyżej zakresie.

Analogicznie, jako podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy należy ocenić § 7 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że pojemniki na odpady komunalne powinny być ustawiane w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników odbiorcy odpadów oraz w sposób niepowodujący utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał radę gminy do określenia "warunków rozmieszczenia pojemników" przeznaczonych do zbierania odpadów. Nie mógł on natomiast stanowić podstaw do określenia miejsc usytuowania takich pojemników na nieruchomości, gdyż wybór takiego miejsca zależy wyłącznie od właściciela nieruchomości. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, w tym związane z dostępem przedsiębiorcy do pojemników na nieruchomości, powinny być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (vide: wyroki WSA w: Poznaniu z 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 741/13, Olsztynie z 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 123/19, Białymstoku z 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 196/20, Rzeszowie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 261/20). Dodać nadto trzeba, że użyte w kwestionowanym unormowaniu zwroty "w miejscach łatwo dostępnych" czy "w sposób niepowodujący utrudnień" są niejednoznaczne i dają możliwość różnej ich interpretacji.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy i Miasta Szadek uchwaliła § 10 ust. 1, stanowiąc w nim szereg obowiązków adresowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Otóż, organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w dużej mierze psy, którym poświęcił zasadniczą część regulacji § 10 ust. 1 pkt 1, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich zróżnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy.

Brak jest wreszcie podstaw prawnych do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku sprawowania nad nimi właściwej opieki, tak aby zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, w tym wyprowadzania psów na tereny użytków publicznych tylko w kagańcu i na smyczy oraz nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15 i 14 listopada 2017 r. II OSK 443/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne.

Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia.

Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego.

Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa (osoby utrzymującej psa) bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Trzeba mieć przy tym na względzie regulację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 11 Regulaminu zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy regulamin powinien określać wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zatem określenie w § 11 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także".

Oznacz to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Wobec tego brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności § 11 Regulaminu.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymagań art. 134 p.p.s.a. za konieczne uznał również zakwestionowanie § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2020 r. Takie sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 7 sierpnia 2019 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 7 sierpnia 2019 r., poz. 4414), oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 22 sierpnia 2019 r., czy też z dniem 1 stycznia 2020 r. Wskazać należy, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Rozważana regulacja jest więc nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 - dalej w skrócie "u.o.a.n."), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym.

Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Data ogłoszenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może ona wejść w życie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. A zatem, skoro treść § 4 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto narusza w istotnym stopniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., konieczne było usunięcie wspomnianej regulacji z obrotu prawnego w części dotyczącej słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc