Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 522/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr 46/2023 znak WOP.7721.793.2022.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w części dotyczącej terminu i określił nowy termin wykonania obowiązku, nadto utrzymał w mocy decyzję tego organu w części merytorycznej dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

1. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. Dyrektor Wydziału Majątku Miasta Urzędu Miasta Łodzi wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie [...] budynku przy ul. [...] w Ł., w granicy z działką nr [...] w obrębie [...] z uwagi na ich niezgodność z obowiązującymi przepisami.

1. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ stopnia powiatowego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. w dniu 6 grudnia 2013 r. ustalono ilość i usytuowanie okien we [...] ścianie przedmiotowego budynku oraz stwierdzono, iż administrator obiektu nie stawił się na kontroli.

2. W dniu 28 stycznia 2014 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi stawiła się M. J., będąca wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą "P." sp.c. [...], która przedłożyła do wglądu oryginał umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia [...] listopada 2013 r. oraz aktualną uchwałę o powołaniu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ł., natomiast w dniu 25 lutego 2014 r. dołączyła do akt sprawy zestawienie lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...] w Ł., w których znajdują są otwory okienne w elewacji [...]. Z przedmiotowego zestawienia wynika, że jeden ze spornych otworów znajduje się w lokalu mieszkalnym oznaczonym nr [...], którego właścicielką jest A.M..

3. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. P.W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o przeprowadzenie kontroli kilkunastu otworów okiennych istniejących w kamienicy przy ulicy [...] w Ł. na działce nr ewid. [...], obręb [...], od strony ulicy [...]. Ponadto poinformował, iż obecny zarząd nad tą nieruchomością sprawuje firma S. Sp. z o.o., mieszcząca się przy ul. [...] w Ł.

4. W dniu 24 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał A.M. do stawienia się w siedzibie organu w charakterze świadka celem złożenia zeznań dotyczących robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych we [...] ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w Ł. oraz do przedłożenia posiadanych dokumentów związanych z przedmiotową sprawą w szczególności pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr [...] oraz dokumentacji technicznej budynku, a następnie wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi, Wydziału Urbanistyki i Architektury, o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta Ł. znajdują się dokumenty związane z realizacją robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych we [...] ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł.

5. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. wskazał, iż po przeprowadzeniu kwerendy w dostępnych zasobach archiwalnych nie odnaleziono żądanej dokumentacji.

6. W dniu 22 sierpnia 2017 r. w siedzibie organu stopnia powiatowego stawiła się R.S. - prezes zarządu S. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł., która oświadczyła m.in., iż S. Sp. z o. o. zarządza nieruchomością przy ul. [...] w Ł. od października 2015 r. i już wtedy istniały otwory okienne we [...] ścianie budynku. Natomiast R.S. nie posiada wiedzy, kiedy i w jakich okolicznościach zostały one wykonane, bowiem nie wynika to z treści książki obiektu budowlanego, ani innych dokumentów otrzymanych od poprzedniego zarządcy, w tym również projektu budowlanego budynku. Otwory okienne zostały uwzględnione w trakcie inwentaryzacji budowlanej przeprowadzonej w 2007 r. w związku z wyodrębnieniem własności poszczególnych lokali. Załączniki do protokołu przesłuchania R.S. stanowiły m.in. kopie rzutów lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., sporządzone w ramach inwentaryzacji w czerwcu 2007 r. Z przedmiotowych rzutów wynika m.in., że lokal oznaczony nr [...] posiadał już wówczas otwór okienny o wymiarach 126 x 220 cm usytuowany we [...] ścianie budynku.

7. W dniu [...] września 2017 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi A.M. oświadczyła m.in., że mieszka na spornej nieruchomości przy ul. [...] w Ł. od 2012 r. i już wtedy istniały otwory okienne we [...] ścianie budynku. Niestety nie posiada wiedzy, kiedy i w jakich okolicznościach zostały one wykonane. Z informacji podawanych przez innych lokatorów wynika, że istnieją one od około 40 lat i były wykonywane przez ówczesną administrację, ale A.M. nie ma możliwości zweryfikowania tych informacji bowiem dostępną dokumentację techniczną budynku posiada administrator nieruchomości (S. Sp. z o.o.).

8. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 6 października 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w lokalu oznaczonym nr [...] stwierdzono zgodność stanu faktycznego z inwentaryzacją lokalu mieszkalnego nr [...]. Załącznik do protokołu stanowił rzut lokalu oraz dokumentacja fotograficzna.

9. W dniu 22 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w lokalu nr [...] we [...] ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]).

10. Decyzją z dnia 7 listopada 2018 r. nr 889/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., A.M. doprowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie otworu okiennego o wymiarach w centymetrach 126 x 220 cm, usytuowanego w ścianie granicznej budynku na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] m [...] na pierwszym piętrze w Ł. (dz. nr ewid. [...], obręb [...]) od strony posesji przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]) do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego cegłą pełną na grubość istniejącego muru z obustronnym tynkiem, w terminie do dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego wskazał m.in., że sporne otwory okienne, znajdujące się w ścianie granicznej w budynku usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., z których jeden przynależy do lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...], wykonane zostały bez wymaganych zgód i pozwoleń, o czym świadczyć miał brak jakichkolwiek dokumentów zezwalających na ich wykonanie. Z tych samych powodów nie ustalono daty powstania przedmiotowych otworów. Jednocześnie analizując kolejno obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi doszedł do przekonania, że nigdy nie zezwalały one na wykonanie otworów okiennych w ścianach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, pełniących jednocześnie funkcję oddzielenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego, w ocenie organu stopnia powiatowego zasadne pozostaje nałożenie na właścicieli poszczególnych lokali, w tym na A.M., obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez całkowitą likwidację spornych otworów okiennych cegłą ceramiczną pełną na grubość istniejącego muru z obustronnym tynkiem.

11. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A.M.. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sprawie spełniono przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworów okiennych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznano nielegalność wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu spornego otworu okiennego, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie obowiązku zamurowania istniejącego otworu okiennego.

12. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. nr 26/1/2019 zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przesłanie oryginału zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki pocztowej nadanej do A. M., zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 889/2018 z dnia 7 listopada 2018 r., a następnie decyzją z dnia 22 marca 2019 r. nr 82/2019 uchylił w całości decyzję nr 889/2018 argumentując, iż organ stopnia powiatowego naruszył przepisy art. 7 oraz art. 77 K.p.a. nie ustalając w stopniu wystarczającym podstawowych elementów stanu faktycznego, mających kluczowe znaczenie dla przedmiotu postępowania i wydanego rozstrzygnięcia.

13. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia powiatowego pismami z dnia 19 marca 2019 r. zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków, a także do Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. o udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej budynku przy ul. [...], a w szczególności dokumentacji technicznej (rzuty, przekroje, elewacje, inwentaryzacje, plany, projekty) oraz aktów administracyjnych (wydanych pozwoleń na budowę, przebudowę, wykonanie robót budowlanych.

14. Pismem z dnia 28 marca 2019 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, iż po przeprowadzeniu kwerendy w archiwum zakładowym Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., nie znalazł żądanej dokumentacji.

15. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po wizycie w Archiwum Miasta Ł. odnalazł dokumenty dotyczące posesji przy ul. [...]. Są to: projekt wykonania otworu okiennego w mieszkaniu ob. G.P., zam. w Ł. przy ul. [...] nr [...] m [...] z opisem technicznym; pismo skierowane do Prezydium Rady Narodowej Ł.-[...] Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w Ł. wyjaśniające, że wyraża zgodę na wybicie okna w ww. lokalu; podanie p. G.P. skierowane do Prezydium Rady Narodowej Ł.- [...] o wydanie zezwolenia na wybicie okna w lokalu nr [...]; decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-[...] nr [...] z dnia [...] września 1973 r. o pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego w lokalu przy ul. [...] m. [...]; podanie M.B., zam. przy ul. [...] m. [...] do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1973 r. o zamurowanie jednego okna od strony [...] oraz wydanie pozwolenia na wykonanie okna od strony południowej; podanie L. S. do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1973 r. o wydanie pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w mieszkaniu nr [...] od strony południowej; podanie Komitetu Domowego w Ł. przy ul. [...] z dnia 25 maja 1973 r. skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o wydanie pozwolenia na zamurowanie jednego pionu końcowych okien w lewej oficynie budynku od strony [...] w mieszkaniach: R. (Ip), B. (IIp) i S. (lllp), przy czym w piśmie tym Komitet wskazuje, iż osoby te otrzymały zezwolenia z Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury na wykonanie otworów i wstawienie na stronę południową okien; zbiorcze podanie M. B., Z. R. i L.S. z dnia 25 maja 1973 r. skierowane do Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] o wydanie zezwolenia na zamurowanie okien na stronę zachodnią; decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] nr IVA-026/13/73 z dnia 21 maja 1973 r. udzielająca pozwolenia dla L.S. na wykonanie otworu okiennego i zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji od podwórza ostatni otwór okienny w lokalu przy ul. [...] m [...]; decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] nr IVA-026/13/73 z dnia 21 maja 1973 r. udzielająca pozwolenia dla M.B. na wykonanie otworu okiennego i zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji od podwórza ostatni otwór okienny w lokalu przy ul. [...] m [...]; podanie J.G., zam. ul. [...] m. [...] do Wydziału Architektury i Urbanistyki Łódź-[...] o zezwolenie na wybicie otworu okiennego i drzwiowego, postawienie ścianki działowej i zainstalowanie łazienki; decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] nr IV/A-026/13/73 z dnia 15 listopada 1973 r. udzielająca pozwolenia na wybicie okna, otworu drzwiowego oraz urządzenie łazienki w lokalu przy ul. [...] m. [...]; podanie S.P. z dnia 7 kwietnia 1973 r. do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury o wyrażenie zgody na wybicie otworu okiennego na posesji w Ł. przy ul. [...]; pismo z dnia 10 kwietnia 1973 r. skierowane do Prezydium Rady Narodowej Łódź - [...] Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w Ł. wyjaśniające, że wyraża zgodę na wybicie okna w lokalu S.P.; decyzja nr IV/A026/13/73 z dnia 9 kwietnia 1973 r. udzielająca pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w lokalu przy ul. [...] m. [...]; podanie S.O., zam. ul. [...] m. [...] z dnia 5 grudnia 1960 r. skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź [...] o wbudowanie okna w mieszkaniu; pozwolenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 27 lutego 1961 r. na wykonanie w lokalu nr [...] m. [...] otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku frontowego; pismo Zrzeszenia Właścicieli i Zarządów Domów z dnia 3 kwietnia 1987 r. skierowane do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Łódź-[...] informujące o samowolnym wybiciu przez lokatorkę mieszkania nr [...] H.K. trzech otworów okiennych na okna zespolone od strony [...] w ścianie szczytowej budynku powodując zniekształcenie elewacji i osłabienie ściany szczytowej - nośnej; odpowiedź na powyższe pismo Urzędu Dzielnicowego Łódź – [...] informująca o konieczności wydania decyzji na opracowanie inwentaryzacji istniejących otworów; decyzja Urzędu Dzielnicowego Łódź-[...] z dnia 5 lipca 1987 r. nakazująca ob. H. K. dostarczyć opinię sporządzoną przez [...] Spółdzielnię [...] lub Z., że wybicie otworów okiennych w szczytowej ścianie budynku nie stwarza zagrożenia ze strony konstrukcji; opinia techniczna z dnia 23 października 1987 r. nie stwierdzająca zagrożenia pod względem konstrukcyjnym; podanie K. H. z dnia 16 października 1973 r. skierowane do Dyrekcji M.Z.B.M w Ł. o m.in. wybicie okna w pokoju lokalu nr [...] przy ul. [...]; podanie M. P. z dnia 19 listopada 1973 r., zam. przy ul. [...] m [...] skierowane do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] o wydanie pozwolenia na wybicie otworu okiennego w przedmiotowym lokalu; decyzja Urzędu Dzielnicowego Łódź - [...] IV/A-026/13/73 z dnia 20 listopada 1973 r. udzielająca pozwolenia na wykonanie otworu okiennego w ścianie szczytowej lokalu nr [...]; podanie J.T. z dnia 12 lutego 1974 r., zam. przy ul. [...] m [...] o wybicie otworu okiennego; decyzja nr IV/A-026/13/74 z dnia 7 marca 1974 r. udzielająca pozwolenia na wykonanie okna w lokalu nr [...].

W aktach sprawy znajduje się także adnotacja służbowa pracownika organu stopnia powiatowego o dokonaniu rozdzielania akt postępowania "[...] - okna w granicy" na cztery odrębne teczki stanowiące akta sprawy w czterech postępowaniach: [...] lok. [...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...] - otwory okienne w ścianie granicznej, [...] lok. [...] - otwór okienny w ścianie granicznej, [...] lok. [...] - otwór okienny w ścianie granicznej, [...] m [...] - otwory okienne w ścianie granicznej.

1. 16. W dniu 20 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał administratora nieruchomości przy ul. [...], firmę S. Sp. z o.o., do złożenia na piśmie wyjaśnień dotyczących postępowania w przedmiocie legalności wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...].
2. 17. W odpowiedzi na powyższe pismo firma S. Sp. z o.o. poinformowała o zmianie administratora – V. K. P., ul. [...], [...] Ł.
3. 18. Pismem z dnia 12 lutego 2020 r. Archiwum Państwowe w Ł. przesłało kserokopie dokumentów z zespołu: Rząd Gubernialny [...], Wydział Budowlany.
4. 19. W dniu 10 listopada 2020 r. Łódzki Ośrodek Geodezji potwierdził, iż przed rokiem 1974 r. działki ewidencyjne położone pod adresem ul. [...] i [...] nie wchodziły w skład jednej nieruchomości.
5. 20. W dniu 7 lipca 2021 r. przesłuchano świadka P.F., właściciela działki położonej w Ł. przy ul. [...], która jest w posiadaniu rodziny F. od 1946-1947. Działka ta od strony [...] graniczy z nieruchomością przy ul. [...] i [...]. P. F. powiedział, że pamięta z dzieciństwa, iż początkowo nie było otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. [...]. Część z nich zostało wykonanych pod koniec lat 70-tych i na początku lat 80-tych XX w. Okna w parterze powstały na początku lat 90-tych XX w. Łącznie jest ich chyba [...]. Okna są różnej wielkości, większość ma podobne wymiary, ale nie wszystkie. Zarówno ojciec, jak i dziadek P.F. nie otrzymali żadnej decyzji w zakresie wykucia otworów okiennych. Na działce przy ul. [...] i [...] zamierza wybudować dom mieszkalny, zgodnie z MPZP, w którym jest przewidziana zabudowa 100 % powierzchni działki.
6. 21. Zgodnie z notatką służbową z dnia 11 maja 2022 r. z kwerendy akt sądowych Sądu Rejonowego dla Łodzi [...], iż w zgromadzonych materiałach znajduje się m.in. zaświadczenie wraz z rzutem mieszkania (z zaznaczonym oknem w drugim pokoju w ścianie [...] budynku), że lokal nr [...] spełnia wymagania dla pomieszczeń mieszkalnych, brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji czy adnotacji, o wydanym pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego w lokalu nr [...] w ścianie granicznej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, usytuowanego w Ł,, przy ul. [...].
7. 22. W dniu 14 czerwca 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wpłynęło pismo A.M. o odroczenie wydania decyzji administracyjnej w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w lokalu przy ul. [...] m [...]. A.M. poinformowała, że przed Sądem Rejonowym dla Łodzi - [...] w Ł. prowadzone jest postępowanie w sprawie o sygnaturze akt [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy sądowego dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł.
8. 23. Organ stopnia powiatowego wezwał A.M. w dniu 23 czerwca 2022 r. do złożenia wyjaśnienia, czy przedmiotowe pismo stanowi wniosek o zawieszenie postępowania, czy też jest wnioskiem o innym charakterze.
9. 24. Wobec braku odpowiedzi na ww. pismo, decyzją nr 373/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A.M., zam. przy ul. [...] m [...] w Ł. doprowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie otworu okiennego o wymiarach 126 cm x 220 cm usytuowanego w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Ł. przy ul. [...] lokal nr [...] na pierwszym piętrze (działka nr [...], obręb [...]) od strony posesji przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego cegłą ceramiczną pełną o klasie odporności ogniowej El 60 na grubość istniejącego muru z obustronnym tynkiem w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
10. 25. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.M. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji m.in. zarzuciła naruszenie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełniono przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworów okiennych, naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano nielegalność wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu spornego otworu okiennego, naruszenie art. 8 oraz 107 § 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie obowiązku i zamurowania istniejącego otworu okiennego.
11. 26. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. nr 27/1/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi uzupełnienie materiału dowodowego przez:
12. 1) zbadanie czy otwory okienne na I, II i III kondygnacji budynku przy ul. [...] w elewacji lewej oficyny od podwórza zostały zamurowane zgodnie z pozyskanymi z Archiwum Miasta Ł. dokumentami tj.: decyzją Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-[...] z dnia 21 maja 1973 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego i zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji od podwórza - ostatni otwór okienny dla ob. L.S. zam. przy ul. [...] m. [...] (błędnie wpisano [...]); decyzją Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] z dnia [...] maja 1973 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego i zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji od podwórza - ostatni otwór okienny dla ob. M.B., zam. przy ul. [...] m [...] błędnie wpisano 30;
13. 2) ponowne dokonanie kwerendy w Archiwum Miasta Ł. celem zbadania, czy wśród dostępnych dokumentów znajduje się decyzja Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź - [...] z dnia 21 maja 1973 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie otworu okiennego i zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji od podwórza - ostatni otwór okienny dla ob. Z. R., bądź dla lokalu nr [...],
14. 3) wskazanie na fotografii budynku przy ulicy [...], które okno należy do obecnej właścicielki A.M., gdyż z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, które okno z kilkunastu występujących w elewacji budynku jest przedmiotem postępowania;
15. 4) ustalenie aktualnego sposobu reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w terminie do dnia 15 marca 2023 r.
16. 27. Wykonując powyższe postanowienie, w dniu 8 marca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dostarczył do organu odwoławczego następujące dokumenty: 1. rzut lokalu mieszkalnego nr [...] opracowany przy inwentaryzacji lokali z dnia 18 czerwca 2007 r., 2. pismo H. sp. z o.o. z dnia 22 września 2022 r. wraz z oświadczeniem o prawidłowym wykonaniu robót budowlanych, 3. protokół PINB z oględzin z dnia 21 października 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, 4. fotografię elewacji [...] budynku przy ul. [...] z zaznaczonym otworem okiennym lokalu nr [...], 5. notatkę z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z E.K..

1. 1. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr 46/2023 znak WOP.7721.793.2022.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w części dotyczącej terminu i określił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 czerwca 2023 r., a ponadto utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r. nr 373/2022 w części merytorycznej dotyczącej nałożenia na A.M. obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego.

1. 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, pozostaje precyzyjne określenie jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektonicznobudowlanej. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego ustalenia nie tylko czasu i zakresu wykonanych robót budowanych, lecz również dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie Prawo budowlane.
2. 2. Przedmiotem prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego jest wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w lokalu nr [...] we [...] ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]). Organ wyjaśnił, że dla ww. lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość w dziale [...] KW nr [...] jako jedyny właściciel nieruchomości wpisana jest A.M..
3. 3. W gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dostępnej w formie elektronicznej pod numerem porządkowym [...] wpisany jest obiekt kamienicy usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (budynek frontowy z oficynami bocznymi), a nadto pod numerem porządkowym [...] wpisany jest obiekt pod nazwą: "Dzielnica [...]" - historyczny układ urbanistyczny oraz krajobraz kulturowy w obrębie ulic: [...], [...],[...], [...], [...], [...] w Ł., na obszarze którego usytuowana jest przedmiotowa kamienica.
4. 4. Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr [...] z dnia 11 maja 2016 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie alei [...] i ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowy akt prawa miejscowego ma moc obowiązującą. Z analizy poszczególnych norm planu wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w Ł. znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 7.01 MW/U. Dla tego typu terenu w § 19 ust. 2 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe w postaci terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenów zabudowy usługowej oraz przeznaczenie uzupełniające na parkingi kubaturowe nadziemne i podziemne, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla budynku kamienicy przy ul. [...] w Ł. (oznaczonej na rysunku planu symbolem E84) przewidziano szczególny zakres zmian poprzez dopuszczenie nadbudowy o jedną kondygnację, nie więcej niż 4 m oraz dopuszczenie zamurowania otworów okiennych w kondygnacji piwnic i poddasza (§ 19 ust. 4 pkt 2 uchwały).
5. 5. ŁWINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji przyjął, że okno zlokalizowane w pomieszczeniu w pokoju lokalu nr [...] (I p.) w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] od strony posesji przy ul. [...] w Ł. powstało w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie zachowała się żadna dokumentacja wskazująca na jego legalny charakter. Organ ten jednak nie ustalił dokładnej daty, kiedy przedmiotowe okno zostało wykonane. Natomiast w ocenie organu wojewódzkiego, sporny otwór okienny mógł powstać w latach 1973-1990.

W aktach sprawy znajdują się bowiem archiwalne dokumenty dowodzące o licznym występowaniu ówczesnych lokatorów spornego budynku do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Architektury i Urbanistyki w Łodzi o wydanie pozwolenia na wybicie otworu okiennego w związku z planowanym remontem kamienicy, ale brak dokumentacji dotyczącej lokalu nr [...]. Natomiast w roku 2007 r. dokonano inwentaryzacji budowlanej w związku z wyodrębnieniem własności poszczególnych lokali. Na rysunku "rzut lokalu mieszkalnego nr [...]" znajduje się samowolny otwór okienny. Natomiast pozyskany w toku postępowania z Archiwum Państwowego w Ł. projekt budynku przy ul. [...] z 1893 r. nie przewidywał wykonania otworów w ścianie [...].

1. 6. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z zarzutem podniesionym przez odwołującą, iż organ naruszył art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. Organ szczebla powiatowego podjął bowiem czynności zmierzające do pozyskania dokumentacji wskazującej na legalność powstania spornego okna w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił do Archiwum Państwowego w Łodzi, Wydziału Urbanistyki i Architektury Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi, Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi o udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej obiektu przy ul. [...], a w szczególności dokumentacji technicznej (rzuty, przekroje, elewacje, inwentaryzacje, plany, projekty), a także wydanych pozwoleń na budowę, przebudowę, wykonanie robót budowlanych, jednakże nie przyniosło to pożądanego rezultatu. Udało się jedynie pozyskać dokumentację dotyczącą wykonania otworów okiennych w lokalach nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...].
2. 7. Ponadto organ I instancji w dniu 11 maja 2022 r. przeprowadził kwerendę ksiąg wieczystych założonych dla lokalu nr [...] i stwierdził, że brak jest w niej jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na wykonanie spornego otworu okiennego w ścianie szczytowej, [...], w granicy z sąsiednią nieruchomością. Znajduje się w niej jedynie zaświadczenie nr [...] wraz z rzutem mieszkania (z zaznaczonym oknem w drugim pokoju [4] w ścianie [...] budynku), że lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, tj. spełnia wymagania art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
3. 8. W ocenie organu II instancji organ stopnia powiatowego odniósł się także do materiałów archiwalnych pozyskanych z Archiwum Państwowego w Ł., które obejmowały projekt budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł. z roku 1893 r. Organ ten w uzasadnieniu decyzji nr 373/2022 podniósł, iż pierwotny projekt budynku nie przewidywał wykonania otworów okiennych w ścianie [...]. Organ I instancji przesłuchał także w charakterze świadka właściciela nieruchomości przy ul. [...], graniczącej z nieruchomościami przy ul. [...] i ul. [...], który zeznał, iż początkowo w ścianie [...] spornego budynku nie było żadnych otworów okiennych. Przedmiotowe okna powstały dopiero na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku.
4. 9. Jednakże w ocenie organu wojewódzkiego, w celu ustalenia najbardziej prawdopodobnej daty powstania rzeczonego otworu okiennego organ stopnia powiatowego winien był wykorzystać wszelkie środki dowodowe, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ ten zauważył, że dowód z dokumentów nie musi stanowić wyłącznego źródła wiedzy o faktach w celu doprecyzowania prawdopodobnej daty powstania spornego otworu okiennego. Organ szczebla powiatowego powinien był przesłuchać wszystkich tych, którzy posiadają wiedzę na temat wyglądu przedmiotowego budynku, w szczególności mieszkańców kamienicy przy ul. [...] w Ł., zamieszkujących ją od wielu lat oraz przesłuchać również przedstawiciela spółki "I." Sp. z o.o., od którego sporny lokal nabyła w 2012 r. A.M..
5. 10. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi o ustalenie adresów zamieszkania poprzednich właścicieli nieruchomości, którzy w 2007 r. zbyli ją na rzecz spółki "I." Sp. z o.o., a których zeznania mogłyby pomóc ustalić datę wykonania spornego otworu okiennego. Niestety okazało się, że większość dawnych właścicieli już nie żyje.
6. 11. Niezależnie jednak od potrzeby ustalenia, kiedy sporne okno powstało, którego to ustalenia brak zarzuca odwołująca, organ wskazał, że istotnym w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zostało ono wykonane w ramach samowoli budowlanej. Nie odnaleziono bowiem żadnych dokumentów świadczących o jego legalności. W archiwach państwowych odnalazły się dokumenty dotyczące kilku lokali spornego budynku, w tym również lokalu nr [...], na podstawie których organ II instancji powziął przypuszczenie o możliwej legalności spornego okna. Z ustaleń organu odwoławczego jednak wynika, iż w latach 1970-1980 w lokalu nr [...] zameldowany na pobyt stały był Z. R., który w 1973 r. razem z sąsiadami M.B. i L.S. wystąpił do Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź - [...] w Ł. o pozwolenie na wykucie otworów okiennych w ścianie południowej zamurowując tym samym okna w ścianie [...]. Natomiast obecnie toczące się postępowanie przed organem I i II instancji dotyczy istniejącego okna w ścianie [...] budynku, co zostało ostatecznie potwierdzone wykonaną dokumentacją fotograficzną przez organ I instancji, na wykonanie którego nie odnaleziono żadnej dokumentacji.
7. 12. Organ wojewódzki podkreślił, że na żadnym etapie obowiązywania kolejnych regulacji prawa budowlanego wraz z przepisami wykonawczymi ustawodawca zasadniczo nie zezwalał na umiejscowienie okien w ścianie granicznej, czy też w ścianie postawionej bliżej niż 4 m od granicy. Niezależnie od tego, czy okno było zrealizowane w trakcie budowy, czy też już w istniejącym budynku, jego lokalizacja w ścianie przy granicy z działką sąsiednią powoduje, iż ściana ta nie spełnia funkcji ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Stanowi to o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania budynków w określonych odległościach od granicy działki i w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego. Stan taki nie może zostać zalegalizowany, a organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nakazującej doprowadzenie do zgodności z przepisami, tj. zlikwidowanie w określonym terminie okna w ścianie budynku mieszkalnego poprzez wyjęcie ościeżnicy i ramy okiennej, wypełnienie otworu cegłą lub podobnym materiałem, bądź też materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej E30, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie będzie przekraczać 10 % powierzchni ściany - § 232 ust. 6 r.w.t.
8. 13. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazujące, iż budynek przy ul. [...] posiada indywidualną ochronę konserwatorską i wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., a także objęty jest ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze układu urbanistycznego "Dzielnica [...]". Ponadto, dla tego terenu ustalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. Plan ten przewiduje dla budynku przy ul. [...], kamienicy frontowej i oficyn bocznych jedynie dopuszczenie nadbudowy o jedną kondygnację, nie więcej niż 4,0 m oraz dopuszczenie zamurowania otworów okiennych w kondygnacji piwnic i poddasza. Ponadto w piśmie tym, Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraźnie wskazał, iż zamurowanie nielegalnych otworów okiennych we [...] ścianie kamienicy przy ul. [...] w Ł. należy wykonać w sposób zabezpieczający konstrukcję budynku przed czynnikami atmosferycznymi, a także zalecił, aby jako materiał budowlany zastosować cegłę, a następnie uzupełnić tynk elewacyjny.
9. 14. Odnosząc się zaś do kolejnego zarzutu odwołującej, iż treść decyzji organu I instancji może być podyktowana potrzebami prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę nowego nabywcy nieruchomości sąsiedniej oraz że "trudno zaakceptować konieczność zamurowania okien budynku mieszkalnego, zgodnie z wolą czy postulatami nabywcy nieruchomości, planującego prawdopodobnie inwestycje na nowo nabytej nieruchomości", organ wskazał w ślad za orzecznictwem sądowo-administracyjnym, że "osoba budująca nielegalnie nie może "wymuszać" konsekwencji swojego działania na inwestorze, który chce realizować legalnie swoje uprawnienia. Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym muszą być zachowane w ramach legalnego działania. Nielegalna budowa nie może "wyprzedzać" budowy legalnej. Inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej nie może posiadać większych uprawnień niż inwestor, który zamierza budować zgodnie z prawem". Ponadto, zawierając umowę kupna, nabywca winien w sposób rzetelny sprawdzić przedmiot umowy. Odstąpienie od sprawdzenia legalności wykonania przedmiotu umowy przez pryzmat przepisów prawa budowlanego jest ryzykiem, który obciąża nabywcę lokalu. Organ II instancji uznał jednak za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu określonego skarżonym rozstrzygnięciem i wyznaczenie nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten uległ wyczerpaniu.

1. 2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A.M..

1. 1. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie:
2. a) przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełniono przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robol budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów, okiennych,
3. b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 i [...] § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano nielegalność wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu spornego otworu okiennego oraz art. 8 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie obowiązku zamurowania istniejącego otworu okiennego.
4. 2. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu organów ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
5. 3. Zdaniem skarżącej jedyną okolicznością ustaloną przez organ jest fakt, że nie zachowały się dokumenty dotyczące wykonania robót budowlanych dotyczących samego budynku mieszkalnego jak i otworów okiennych. Z niewiadomych względów organ nie ustalił bez żadnej wątpliwości, że "przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane bez wymaganych przepisami prawa zgód i pozwoleń". Organ pozostawił więc bez wyjaśnienia kwestię treści ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, daty powstania budynku, ewentualnego projektu, w oparciu o który budynek został wzniesiony, a także ustalenia, czy sporne okno istniało od daty wybudowania budynku, czy też zostało wykonane w późniejszym okresie. Brak dokumentacji technicznej w zasobach archiwów państwowych nie przesądza jeszcze o tym, że dokumentacja taka nie istnieje, a także, że nie istnieją inne, poza dokumentacją techniczną dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku.
6. 4. Skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę w aspekcie wybudowania ściany budynku w granicy działki, musi więc dokładnie wyjaśnić w pierwszym rzędzie czy okna te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, czy też ich istnienie wynika z akceptacji organu architektoniczno-budowalnego. Jeżeli nawet dojdzie do przekonania, że sposób umieszczenia okien stanowi samowolę budowlaną, przed orzeczeniem o nakazie zamurowania tych okien konieczne jest rozważenie możliwości wydania rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji, czego w sprawie nie uczyniono.
7. 5. Skarżąca podkreśliła, że jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, w której wraz z innymi mieszkańcami należy do udziałowców mniejszościowych. Wszyscy zaś członkowie wspólnoty, z wyjątkiem jednego właściciela większościowego, nie są w stanie uzyskać od prywatnego zarządcy nieruchomości jakiejkolwiek dokumentacji projektowej dotyczącej spornej nieruchomości. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest bezpodstawna, a jej treść może być podyktowana potrzebami prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę nowego nabywcy nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącej wątpliwości dotyczące istnienia dokumentów potwierdzających legalność wykonania robót budowlanych, powinny być rozstrzygane na korzyść mieszkańców zajmujących od lat swoje nieruchomości. Obowiązek taki wynikał chociażby z obowiązującej w ramach prawa administracyjnego zasadzie ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych.
8. 6. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
9. 7. W dniu 9 stycznia 2024 r. do tut Sądu wpłynęło stanowisko uczestnika postępowania P. W., który wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważy, co następuje:

1. 3. Skarga okazała się zasadna.

1. 1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. [...]4 ustawy).

Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

2. Zaskarżone do tutejszego Sądu decyzje dotyczą nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [...] usytuowanym na pierwszym piętrze kamienicy położonej w Ł. przy ul. [...] (na dz. nr [...], obręb [...]) związanych z wykonaniem otworu okiennego o wym. 126 x 220 cm, znajdującego się w ścianie [...] budynku będącego w granicy z działką położoną przy ul. [...] (dz. [...], obręb [...]) do stanu zgodnego z prawem – polegającego na zamurowaniu otworu okiennego cegłą ceramiczną pełną o klasie odporności ogniowej REI60 na grubość istniejącego muru z obustronnym tynkiem.

3. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej do Sądu decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), cytowanej dalej także jako "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

4. Jak wynika z materiału aktowego pierwotnie projekt budowlany nie przewidywał otworu okiennego w ścianie [...] budynku przy ul. [...] w Ł., w tym w lokalu [...]. Stąd konieczność ustalenia przez organy, czy sporny otwór okienny powstał w ramach samowoli budowlanej, co warunkuje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

5. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji polega na tym, że na inwestora/właściciela nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu ww. przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też z nich wynikające (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10; wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK [...]81/12; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych (por. Wyrok WSA w Gdańsku z 3.03.2021 r., II SA/Gd 281/20; Wyrok NSA z 14.05.2021 r., II OSK 2301/18; Wyrok WSA w Łodzi z 8.12.2022 r., II SA/Łd 594/22).

6. W ocenie Sądu zaskarżone do sądu rozstrzygnięcia organów administracji są przedwczesne, bowiem w sprawie nie zostało bezsprzecznie ustalone, że sporne okno powstało w sposób nielegalny tj. bez pozwolenia na budowę. Sąd dostrzega, że organy administracji podjęły szereg różnego rodzaju działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Jednakże w trakcie postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia przepisów postępowania, czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem Sądu organy nie podjęły bowiem wszelkich możliwych i uzasadnionych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących legalności spornego otworu okiennego, czego skutkiem było naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Organy nie wyjaśniły także w sposób wystarczający kwestii daty wykonania prac polegających na wykuciu spornego otworu okiennego, co miało znaczenie z punktu widzenia zastosowania właściwego stanu prawnego oraz ewentualnego ustalenia – o ile w sprawie zostało wydane stosowne pozwolenie na ww. roboty budowalne - czy prace te wykonane zostały przed wygaśnięciem pozwolenia ich dotyczącego jak również zgodności wykonanych prac z ewentualną decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, jak wskazano już wyżej, organy nie ustaliły więc daty powstania spornego otworu okiennego, nie można bowiem uznać wskazania przedziału czasowego 1973-1990 za ustalenie tej jakże istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności. W powyższym zakresie organy pominęly w prowadzonym postępowaniu okoliczności, na które powoływała się skarżąca m.in. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że z informacji lokatorów kamienicy wynika, iż otwory okienne we [...] ścianie budynku istnieją od ok. 40 lat i były wykonywane przez ówczesną administrację. Co istotne, o okresie powstania i wykonawcy okien w ścianie [...] przed trzydziestoma laty wspomina też A. S. w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. dotyczącym lokalu nr [...] przy ul. [...] (k. 77 akt administracyjnych), który wskazuje także, że według świadków zostały wykonane przez administrację sprawującą zarząd nad budynkiem. Jeśli tak było, czego wykluczyć na tym etapie postępowania nie można, to można przypuszczać, że skoro okna były wykonane przez administrację budynku, to prawdopodobieństwo ich wykonania bez pozwolenia na budowę jest niewielkie. W powyższym zakresie organy nie poczyniły jednak stosownych ustaleń.

7. Warto zaznaczyć także, że na brak przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat czasu wykonania analizowanych robót budowlanych wskazywał już ŁWINB w decyzji z dnia 22 marca 2019 r., jednak organ I instancji po tej decyzji ograniczył się jedynie do przesłuchania właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] pana P.F., pomijając wieloletnich lokatorów kamienicy przy ul. [...]. Co więcej, nie kwestionując oczywiście z góry złożonych przez tego świadka zeznań, organ nie dokonał oceny wiarygodności złożonych przez ww. świadka zeznań, co było zasadne z tej przyczyny, że jak wskazał ten świadek, zamierza on wybudować na nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] - a więc pośrednio graniczącej z nieruchomością położoną przy ulicy [...] - budynki mieszkalne, co mogło oznaczać, że jest bezpośrednio zainteresowany w określonym rozstrzygnięciu tej sprawy. W tym zakresie organy także nie poczyniły żadnych ustaleń. Powyższe zeznania wymagały dalszego zweryfikowania. Organ tego jednak nie czyni, ogranicza się do prostego ich przyjęcia, a powinien dokonywać oceny materiału dowodowego i jego przydatności dla rozstrzygnięcia, w tym wiarygodności tych zeznań.

8. Co więcej, skarżąca w dniu [...] sierpnia 2017 r. wskazywała, że dostępną dokumentację techniczną budynku posiada administrator – S. Sp. z o.o. W toku postępowania powoływała się na utrudniony dostęp do dokumentacji Wspólnoty Mieszkaniowej, która to dokumentacja mogłaby stanowić uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca w piśmie z dnia 9 maja 2022 r. (k. 234 akt administracyjnych) ponownie wskazuje na utrudnienie w dostępie do dokumentacji wspólnoty mieszkaniowej, która to dokumentacja mogłaby zostać wykorzystana w toczącym się postępowaniu. Także z pisma kandydata na zarządcę sądowego p. E. K. z dnia 20 listopada 2019 r. wynika, że pojawiają się trudności w uzyskaniu dokumentacji dotyczącej spornej nieruchomości od dotychczasowego zarządcy kamienicy (H. Sp. z o.o.). Organy w niniejszej sprawie zaniechały jednak próby ustalenia o jaką dokumentację chodzi i zaniechały jej pozyskania, co stanowi niechybnie o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a., z którego to przepisu wynika ciążący na organie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

9. Organy nie wykorzystały tym samym wszystkich możliwości w zakresie środków dowodowych celem ustalenia daty powstania spornego okna jak i jego legalności. Pomocnym może okazać się dokonanie dalszych ustaleń faktycznych z udziałem świadków, o ile to możliwe ustalenie, kto wykonywał prace związane z wykuciem okna w spornym lokalu, czy zachowały się jakieś dokumenty z tymi pracami związane. Organy nie poczyniły też ustaleń odnośnie poprzednich administratorów/zarządców kamienicy. W tym zakresie bowiem organy w praktyce nie przeprowadziły należytych, wystarczających działań zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego i na jego bazie ustalenia stanu faktycznego (por. Wyrok WSA w Łodzi z 28.02.2023 r., II SA/Łd 917/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 listopada 2023 r., II SA/Łd 611/23).

Przyjęcie przez organy przedziału czasowego powstania spornego okna, czyli lat 1973 - 1990, jest w ocenie Sądu skutkiem poczynienia niewystarczających ustaleń w powyższym zakresie. Nie można nie zauważyć, że po upływie długiego czasu mogą pojawić się trudności dowodowe w zakresie ustalenia konkretnych dat podjętych działań, ale nie zwalnia to organów z obowiązku podjęcia stosownych ustaleń w tym zakresie. W niniejszej sprawie działania organów w powyższym zakresie były co najmniej niepełne. Organy – co wskazano wyżej - nie skorzystały bowiem w pełnym zakresie z przewidzianych przez prawo środków dowodowych.

Konsekwencją takiego ustalenia przedziału czasowego powstania spornego okna (lata 1973-1990) było to, że organy w zasadzie nie wskazały wprost jakie przepisy, obowiązujące w dacie ewentualnego wykucia otworów okiennych tę problematykę regulowały. Przyjęcie ogólnego założenia, że akty prawne obowiązujące w tym okresie nie dopuszczały sytuowania ścian z otworami okiennymi względem granic z działką sąsiednią wydaje się stanowić swego rodzaju wybieg mający zatuszować brak precyzyjnych ustaleń faktycznych, a tym samym nie może zostać uznane za prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Próba dokładnego ustalenia daty powstanie spornego okna ma o tyle znaczenie, że dokładne określenie czasu, w którym okno powstało może mieć przykładowo znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Jeśli okazałoby się bowiem, że stosowne pozwolenie na wykucie otworu okiennego zostało wydane, to należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 32 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), pozwolenie na budowę traciło ważność po upływie dwóch lat, co w dalszej kolejności może także mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

10. Odnosząc się z kolei do kwestii nałożonego na skarżącą obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem zwrócić należy uwagę na pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., który wypowiedział się w zakresie nałożonego na skarżącą obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, jednak mimo powołania się na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odniósł się do jego treści.

Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Z § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] (obowiązującego m.p.z.p.) w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla kamienicy przy ul. [...] w Ł. (oznaczonej na rysunku Planu symbolem E84) przewidziano szczególny zakres zmian poprzez dopuszczenie nadbudowy o jedną kondygnację, nie więcej niż 4m, oraz dopuszczenie zamurowania otworów okiennych w kondygnacji piwnic i poddasza.

Tym samym organ prowadzący postępowanie winien rozważyć, czy ewentualne nałożenie obowiązku zamurowania otworu okiennego w lokalu skarżącej na I piętrze jest w świetle przepisów obowiązującego m.p.z.p. dopuszczalne, czego organy zaniechały. Brak jest ponadto w aktach sprawy informacji o treści wpisu do gminnej ewidencji zabytku dotyczącego przedmiotowej kamienicy, na podstawie którego kamienica posiada indywidualną ochronę konserwatorską. Wspomniana treść wpisu również może mieć znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

11. Ze wskazanych wyżej przyczyn w ocenie Sądu zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia uznać należy za przedwczesne i jako takie wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydany zatem z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji.

W tym też zakresie uznanie Sądu znalazła większość zarzutów skargi i stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze wskazane przez Sąd powyższe naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

12. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, przy czym Sąd nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Koniecznym jest jednak zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i dalsze szczegółowe wyjaśnienie ww. przez Sąd wątpliwości i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych. Przede wszystkim uwzględniając wskazane uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, organy zobowiązane będą do podjęcia niezbędnych czynności dowodowych, przy czym inicjatywa w tym zakresie należy do organów. Nie można także wykluczyć ponownej kwerendy w archiwach, na którą to konieczność uwagę zwracał już postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. nr 27/1/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi uzupełnienie materiału dowodowego. Z pisma PINB z dnia 2 marca 2023 r., nie wynika jednak, aby takowa kwerenda została przeprowadzona. Organy winny też mieć na uwadze konieczność zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w tym w przesłuchaniu świadków (art. 79 K.p.a.). Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego warunkuje bowiem właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa zostanie dostatecznie wyjaśniona organ wyda decyzję zawierającą elementy składowe wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem wymogów dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W zależności od ustaleń dokonanych w ww. zakresie, organ nadzoru budowlanego rozważy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

13. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono w pkt sentencji 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi w wysokości 500 zł.