Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 530/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 530/20

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Zduńskiej Woli z 31 stycznia 2006 r. (Nr 183/XXXI/2006) w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zduńska Wola wraz z załącznikiem w postaci "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (dalej: Regulamin).

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1. 1. istotne naruszenie prawa materialnego - art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków] oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908) [dalej: Zasady techniki prawodawczej], polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały definicji legalnych tzw. "słowniczka", stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy Rada Gminy Zduńska Wola nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;
2. 2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody;
3. 3. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w § 28 ust. 1 Regulaminu obowiązku - za zgodą tej osoby - wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych;
4. 4. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

a/ wskazanie w § 1 Regulaminu MPW i K Spółka z o.o. w Z. i PUH A jako przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych będących podmiotem praw i obowiązków wynikających z przyjętego Regulaminu, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym powinien odnosić się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać na terenie danej gminy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych;

b/ ustalenie w § 4 ust. 2 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa do przeprowadzenia bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych oraz kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków, a w konsekwencji udzielenia przedsiębiorstwu kompetencji do kontrolowania ich realizacji;

c/ wskazanie w § 5 Regulaminu, że odbiorcy obowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, zaś w punktach od 1 do 10 tego przepisu nałożenie na odbiorców usług szeregu obowiązków, co narusza art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

d/ zobowiązanie w § 6 ust. 1 Regulaminu odbiorców usług do usunięcia przyczyn zagrożenia poprzez wskazanie, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, odbiorca zobowiązany jest do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia, co przekracza delegację ustawową, wynikającą z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i stanowi istotne naruszenie prawa;

e/ zapisanie § 6 ust. 2 kwestionowanego Regulaminu, że w przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia, pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia, którego to postanowienia nie można kwalifikować jako praw i obowiązków odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług, a ocenić je należy jako naruszające art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

f/ przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 7 Regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu, czym w sposób nieuprawniony zawężono w stosunku do regulacji prawa cywilnego rodzaje aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne;

g/ określenie w § 9 - 10 Regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania aneksu do umowy oraz co nie wymaga zachowania formy pisemnej podczas gdy Rada Gminy Zduńska Wola nie została upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas, na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

h/ nałożenie w § 12 ust. 4 pkt 1 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w sytuacji gdy przepis art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a tym samym Rada Gminy Zduńska Wola nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

i/ nałożenie § 12 ust. 6 Regulaminu na odbiorcę obowiązku powiadamia przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy regulacje tego dotyczące, winny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym;

j/ zapisania w § 12 ust. 5 i § 13 ust. 3 Regulaminu postanowienia, że przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy, a tym samym w sposób nieuprawniony scedowanie obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co stanowi istotne naruszenie prawa;

k/ nałożenie w § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu w sposób nieuprawniony na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego;

l/ wskazanie w § 15-18 Regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz warunku zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

ł/ zapisanie w § 22 ust. 4 Regulaminu prawa przedsiębiorstwa do naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie należności, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe płatności;

m/ określenie w § 22 ust. 6 Regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez przedsiębiorcę;

n/ nałożenie w § 26 załącznika do uchwały na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu co wykracza poza delegację z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a ponadto przepisy wskazywanej ustawy nie zawierają w stosunku do wniosku o realizację przyłącza podstaw do określenia wymogu załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również innych dokumentów przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci;

o/ wskazanie w § 31 Regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy ani przedsiębiorstwo, ani gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

5. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i hierarchii źródeł prawa poprzez wskazanie w § 48, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu opisane w skardze zarzuty nie mogą odnieść skutku prawnego, albowiem rada podjęła uchwałę na podstawie i w granicach prawa, określając prawa i obowiązki przedsiębiorstwa, jak i odbiorców w sposób adekwatny do przyznanych kompetencji.

Zdaniem Rady Gminy Zduńska Wola nie ma racji Prokurator twierdząc, iż katalog zawarty w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest katalogiem zamkniętym, a zatem zawarte w regulaminie postanowienia nie wykraczają poza kompetencje zastrzeżone dla rady gminy, albowiem mieszczą się w regulacji praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa, jak i odbiorców.

Dalej rada wskazała, że nie można zgodzić się ze skarżącym, iż zawarte w Regulaminie normy wykraczają poza upoważnienie ustawowe przyznane radzie gminy. Zdaniem organu, zarówno warunki i tryb zawierania umów, jak i określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, czy też warunki przyłączenia do usług zostały określone w regulaminie stosownie do delegacji ustawowej. Ustawodawca nakazał organowi uchwałodawczemu określić nie ogólne, lecz szczególne warunki i tryb zawierania umów, a zatem w ramach szczególnych warunków zawierania umów mogą i powinny mieścić się regulacje dotyczące czy to tytułu prawnego do przyłączanej nieruchomości, czy to długości zawarcia umowy. W szczegółowych warunkach zawarcia umowy mogą mieścić się również postanowienia dotyczące konieczności załączenia dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy, albowiem dokumenty te pozostają w zgodzie z przepisami prawa. Jak dalej stwierdziła rada, podobnie rzecz ma się, gdy chodzi o określenie warunków przyłączenia do sieci. Pojęcie to swoim zakresem obejmuje także warunki techniczne i jako takie mogło być zawarte w regulaminie, tym bardziej w sytuacji gdy zawiera się w prawach i obowiązkach stron przyszłej umowy.

W ocenie Rady Gminy Zduńska Wola nie sposób zgodzić się też ze skarżącym, iż Regulamin w sposób niedozwolony wkracza w swobodę umów, albowiem ustawodawca wprowadzając nakaz uchwalenia regulaminu określającego prawa i obowiązki stron przyszłej umowy cywilno-prawnej z samej już delegacji ustawowej dokonał ograniczenia swobody umów. Tym samym upoważnił radę gminy do określenia praw i obowiązków poprzez wskazanie jednie otwartego katalogu możliwych regulacji zawierających się określeniu praw i obowiązków przedsiębiorstwa jak i odbiorców usług.

W ocenie organu ustawodawca przewidział, iż rada gminy podejmując uchwałę określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a zatem nie jak twierdzi Prokurator, jakiegoś dowolnego przedsiębiorstwa, lecz działającego w ramach realizacji zadania własnego gminy, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tak jak i nie dowolnego katalogu odbiorców, lecz wyłącznie odbiorców, którym gmina jest zobowiązana dostarczyć wodę i odebrać ścieki w ramach realizacji zadania. Tym samym rada gminy w pełni określiła prawa i obowiązki przedsiębiorstwa, jak i odbiorcy w zaskarżonym regulaminie, nie pominęła żadnego z aspektów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dlatego też trudno jest uznać, iż podjęta uchwała jest nieważna w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków]. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ustęp 5 tego artykułu wymienia elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 tej ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy podniósł szereg zarzutów, które Sąd w istotnej większości uznał za zasadne.

Jak już wskazano, stosownie do przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określić prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Tymczasem w zakwestionowanym przez Prokuratora przepisie § 3 ust. 1 Regulaminu określono, że ilość wody dostarczanej odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez Odbiorców. W umowie Przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono Odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia.

Skoro z przepisu ustawy wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to ujęcie tej kwestii jedynie poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tożsame stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06).

Tak więc zarzut prokuratora ocenić należy jako zasadny, gdyż minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać Regulamin a nie umowa.

Niewątpliwie art. 19 ust. 5 pkt 1 analizowanej ustawy wymaga, aby to w uchwale rady ustalony został minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a więc jest to element obligatoryjny tego typu regulacji. Zatem niewskazanie w zaskarżonym regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych stanowi bezpodstawne odstępstwo od katalogu sformułowanego w normie kompetencyjnej.

Należy także dostrzec, że § 28 ust. 1 zakwestionowanego regulaminu wprowadza odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeśli przyłączenie to związane byłoby z budową przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.

Przepis art. 15 ust. 2-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług". Wprowadzenie w § 28 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu zasady odpłatności za budowę przyłączenia do sieci nie może być rozumiane jako "realizacja" określonego w ustawie obowiązku ponoszenia przez osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów budowy przyłączy. Obowiązek ten został jasno określony w ustawie i nie może być powtarzany w uchwale rady gminy. Przepis art. 15 nie zawiera zaś żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia kosztów budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej przez odbiorców.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W obecnie obowiązującym polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego nakładania na obywatela gminy obowiązków ponoszenia kosztów związanych z budową w/w urządzeń infrastruktury wodnokanalizacyjnej.

Kwestionowana zatem regulacja Regulaminu jest sprzeczna z określonymi w art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zasadami ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Generalną zasadą jest bowiem, że obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie ustalonym przez gminę w odpowiednich aktach planistycznych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy). W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewidziano natomiast, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro przepis ten wymienia wprost, jakie koszty obciążają osobę ubiegająca się o podłączenie, to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jakichkolwiek innych, czy dodatkowych kosztów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08 oraz z 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, należy mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 tej ustawy stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce komunalnej]. Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 powoływanej ustawy).

Do spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stosuje się przepisy Kodeksu handlowego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 37 § 1 k.c.). Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Brak jest zatem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Postanowienie takie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców tych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania, czy bezpośredniego identyfikowania. Treść regulaminu nie może zatem odnosić się tylko do faktycznie działającego na terenie gminy prywatnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek.

Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

Zauważyć w tym zakresie należy, iż przykładowo w wyroku z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd, że uregulowanie działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, przemawia za nieważnością całej uchwały (por. wyroki: WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 658/10; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2008 r., II SA/Kr 905/08; WSA w Olsztynie z 20 marca 2020 r., II SA/Ol 158/18; wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r.).

Następnie odnosząc się zbiorczo do zarzutów oznaczonych w skardze w pkt 4 wskazać należy, że trafnie Prokurator zarzucił w tym zakresie przekroczenie granic upoważnienia wynikającego z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy zatem raz jeszcze wyjaśnić, iż wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa" co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu postanowień, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Wyliczając więc po kolei, ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnił rady gminy do zawarcia w regulaminie niżej wymienionych postanowień, które jednak wprowadzono do zaskarżonej uchwały, doprowadzając jednocześnie do istotnego naruszenia prawa:

1. - zaskarżony regulamin w swoim § 2 zawiera niepotrzebne definicje, tzw. "słowniczek pojęć", podczas gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania pojęć, którym wartość normatywną przypisał ustawodawca we własnym zakresie. Tym bardziej, że w "słowniczku" wprowadzonym przez gminę do regulaminu doszło do nieuprawnionego i całkowicie sprzecznego z regułami poprawnej legislacji modyfikacji ustawowych pojęć, poprzez przypisanie im na nowo zdefiniowanej wartości normatywnej. Poprzez zamieszczenie zatem w § 2 Regulaminu definicji legalnych (tzw. słowniczka), stanowiących – jak wskazano już uprzednio - powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, naruszono także § 143 w zw. § 137 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, przekraczając upoważnienie ustawowe;
2. - ustalenie w § 4 ust. 2 zaskarżonego regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa do przeprowadzenia bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych oraz kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W tym zakresie rada gminy naruszyła jednocześnie art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Działanie gminy polegające na nakładaniu na odbiorców usług obowiązków nieznajdujących podstaw w delegacji ustawowej, zamiast rozbudowy lub modernizacji istniejącej sieci, stanowi naruszenie obowiązku nałożonego na gminy w art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
3. - wskazanie w § 5 zaskarżonego regulaminu, że odbiorcy obowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, zaś w punktach od 1 do 10 tego przepisu nałożenie na odbiorców usług szeregu obowiązków, których to postanowień nie można kwalifikować jako praw i obowiązków odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że powyższe unormowanie regulaminu podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem regulacja ta wykracza poza upoważnienie z art. 19 ust. 2 powoływanej ustawy, a jego materia może być wyłącznie przedmiotem skonkretyzowanych i zindywidualizowanych postanowień umowy ustalanych przez same strony umowy cywilnoprawnej o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Rada gminy nie jest w szczególności uprawniona do określenia w Regulaminie sytuacji uprawniających reprezentanta przedsiębiorstwa do wstępu na teren prywatnej nieruchomości. Sytuacje te zostały wyraźnie wskazane w art. 7 ustawy, a Rada nie została upoważniona do poszerzania katalogu tych sytuacji;
4. - zobowiązanie w § 6 ust. 1 Regulaminu odbiorców usług do usunięcia przyczyn zagrożenia poprzez wskazanie, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, odbiorca zobowiązany jest do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia, a ponadto wskazanie w § 6 ust. 2 regulaminu, że w przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia, pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia, których to postanowień nie można kwalifikować jako praw i obowiązków odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług. W regulaminie w żaden sposób nie określono przy tym co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług". W przypadku natomiast, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia. Działania przedsiębiorstwa nie mogą naruszać prawa własności przyłącza przysługującego odbiorcy. Treść przytoczonego powyżej § 6 ust. 1 i 2 normującego sposoby eksploatacji przyłącza, dotyczy kwestii cywilnoprawnych, które powinny zostać zakomunikowane i uzgodnione z odbiorcą usług w umowie, jako warunek jej prawidłowej realizacji. Regulacje tego typu nie mieszczą się w ramach żadnej z wymienionych w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków delegacji ustawowych. W szczególności nie sposób kwalifikować takich postanowień, jako prawa i obowiązki odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy), jak to przyjęła Rada Gminy. Ponadto przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie określonych obowiązków na odbiorców usług (por,.in. wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 158/18);
5. - wskazanie w § 7 regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu czym w sposób nieuprawniony zawężono w stosunku do regulacji prawa cywilnego rodzaje aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. Zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika ponadto z prawa powszechnie obowiązującego – art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, a nie z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dodać należy, że w powyższym przepisie nastąpiło także nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym mowa jest bowiem o "ustawie", pod którą zgodnie z Regulaminu należy rozumieć tylko ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 150/19);
6. - określenie w § 9 - 10 przyjętego regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania aneksu do umowy oraz co nie wymaga zachowania formy pisemnej. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie regulacje wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym;
7. - trafny jest również zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 4 Regulaminu, który z pominięciem regulacji art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i sprzecznie z art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek przedstawienia przedsiębiorstwu wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, a w przypadku gdy umowa ma być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym, co wynika wprost z art. 6 ust. 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 powoływanej ustawy. Organ uchwałodawczy gminy nie jest uprawniony do wpływania na treść umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorca usług;
8. - nałożenie w § 12 ust. 6 Regulaminu na odbiorcę obowiązku powiadamia przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości, gdyż zakwestionowany w skardze obowiązek dotyczy okoliczności, które mogą zaistnieć jedynie już na etapie realizacji umowy, a więc po jej zawarciu. Co najwyżej rozważenia wymagałaby podstawa nałożenia takiego obowiązku w samej umowie w oparciu o treść art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
9. - słusznie Prokurator podniósł, iż przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy było przyznanie w § 12 ust. 5 i § 13 ust. 3 Regulaminu kompetencji przedsiębiorstwu wodociągowemu do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o określenie warunków technicznych przyłączenia. Tego rodzaju uregulowania stanowią wyraz niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, albowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości. Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 340/19). Ponadto subdelegacja przez Radę na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej czy też wzoru wniosku o zawarcie umowy jest niedopuszczalna, jeżeli wyraźne upoważnienie do takiego działania nie wynika z ustawy (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2010 r., II SA/Go 511/10);
10. - wskazanie w § 15-18 regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz warunku zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ponieważ ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie zawierania umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z ww. przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 162/19). Zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważnienie rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można bowiem utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów.

Odnosząc się dalej do zarzutu Prokuratora, iż zakwestionowany § 22 ust. 4 i ust. 6 regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż regulamin nie może określać konsekwencji opóźnienia w zapłacie za fakturę, rozliczenia nadpłaty należy zwrócić uwagę, że kwestie prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.).

Sąd stwierdza, że niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. W judykaturze szeroko odniesiono się do kwestii niedopuszczalności powtórzeń uregulowań ustawowych. W tym zakresie akcentowano, że inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; wyrok WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 391/12). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie (por. § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej). Uwagi te co do istoty odnieść trzeba również do powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji zawartej w rozporządzeniu.

Również trafnie Prokurator dostrzegł, iż zakwestionowany § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu (który nakłada na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego) oraz § 26 regulaminu (nakładający na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu) nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z przepisu tego nie wynika uprawnienie rady gminy do określenia w regulaminie, iż do wniosku o wydanie warunków technicznych należy dołączyć mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 powoływanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował więc żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Natomiast przepis art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18, WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18, WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18).

Nie można także odmówić racji Prokuratorowi, który zarzucił naruszenie przepisów ustawy poprzez przyjęcie w § 31 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci w określonych tamże sytuacjach. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Rację ma zatem skarżący, iż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami.

Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości. Zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania, lecz tylko do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (przesłanki pozytywne). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 844/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18).

Natomiast Sąd nie przychylił się do stanowiska Prokuratora, iż określenie w § 48 regulaminu, że "w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie" stanowi istotne naruszenie prawa. Postanowienie to nie wnosi nic nowego do zastanej hierarchii przepisów prawa, nie zmienia jej i jest zbędne, niemniej jednak nie narusza porządku prawnego.

Odnosząc się końcowo do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, iż katalog zawarty w art. 19 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, a zatem zawarte w regulaminie postanowienia nie wykraczają poza kompetencje zastrzeżone dla rady gminy, zdaniem Sądu nie zasługuje na akceptację.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 powoływanej ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy w Zduńskiej Woli podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały z pominięciem uznanych za nieważne postanowień nie pozwalałoby na skuteczne jej funkcjonowanie. Innymi słowy zaskarżona uchwała bez pominiętych regulacji nie regulowałaby właściwego jej zakresu regulacji dotyczącej dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

dc