Uzasadnienie
II SA/Łd 550/17
W dniu 20 października 2014 r. W. i J. Z. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o interwencję w sprawie dwóch suszarni silosowych o wysokości ok. 6 – 7 m, znajdujących się na nieruchomości położonej w miejscowości S. przy ul. A 2a.
W dniu 13 listopada 2014 r. przedstawiciele organu przeprowadzili w obecności m.in. właściciela nieruchomości M. P. oględziny, podczas których potwierdzono funkcjonowanie suszarni suszącej kukurydzę. Stwierdzono, że na utwardzonym betonem i płytami betonowymi terenie usytuowane są dwa silosy o pojemności ok. 60 ton, przy których ustawiony jest podajnik kubełkowy. Bezpośrednio przy nich ustawiono suszarnię do zboża typ SM – 1. W pobliżu ustawiony jest podgrzewacz powietrza, a także zbiornik na olej opałowy, z którego uzupełniany jest zbiornik paliwa w suszarni. Prąd zasilania elektrycznego silników suszarni zabezpiecza agregat prądotwórczy.
Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie funkcjonowania budowli - instalacji do suszenia kukurydzy.
Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] marca 2015 r. postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., wstrzymał roboty przy budowie suszarni, wybudowanej w S. przy ul. A 2a oraz nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedstawienia organowi:
1/ zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 2, 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z uwagi na fakt, że inwestor nie dostarczył ww. dokumentów, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą nakazał inwestorowi rozbiórkę budowli – elementów instalacji do suszenia kukurydzy: suszarni kukurydzy typ SM-1, zbiornika na olej opałowy, nagrzewnicy powietrza, nieużywanej suszarni, podajnika kubełkowego, dwóch silosów zbożowych.
W wyniku złożonego przez M. P. odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił ww. decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...]marca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, z jakich elementów składa się sporna suszarnia oraz kiedy została wybudowana.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu 24 lutego 2016 r. oględziny na nieruchomości, w trakcie których wykonano pomiary oraz sporządzono szkic sytuacyjny lokalizacji urządzeń i obiektów instalacji do suszenia kukurydzy, a w dniu 20 kwietnia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. organ stopnia powiatowego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne - do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy S. w sprawie warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanej suszarni z jej elementami oraz wezwał M. P. do wystąpienia w terminie 14 dni od daty doręczenia ww. postanowienia do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej budowli.
Ze znajdującej się w aktach sprawy adnotacji służbowej z dnia 22 czerwca 2016 r. wynika, że pracownik Urzędu Gminy i Miasta S. poinformował organ nadzoru budowlanego, że M. P. nie występował z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli - instalacji suszarni z jej elementami: rampą betonową, koszem zasypowym, masztem stalowym z podajnikiem kubełkowym, dwoma silosami, suszarniami PECTUS i SM - 1, nagrzewnicą GRASSO, agregatem ANDORIA, zbiornikiem paliwa, zlokalizowanej w S. przy ul. A 2a.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. P. W jego ocenie nie można traktować elementów suszarni jako całości i określać jej mianem obiektu budowlanego. Suszarnia SM-1 jest przewoźną (posiadającą wbudowana oś, na której zamontowane są koła do przewozu) maszyną rolniczą samozaładowczą i samowyładowczą, która do pracy nie potrzebuje innych urządzeń. Z kolei nagrzewnica powietrza GRASSO nie jest w żaden sposób połączona z innymi urządzeniami i nie była dotychczas użytkowana. Nie jest więc elementem instalacji zapewniającej możliwość użytkowania obiektu. Agregat prądotwórczy ANDORIA jest natomiast urządzeniem przewoźnym, stosowanym w gospodarstwie do produkcji prądu w przypadku awarii zasilana lub deficytu mocy pochodzącej z sieci energetycznej.
Decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. było przedwczesne, wobec niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od stwierdzenia przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest udowodnienie, że budowa nie narusza przepisów. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien, w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niespełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków oznacza dla organu nadzoru budowlanego konieczność wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zastosował art. 48 ust. 2 P.b., bowiem nie umożliwił stronie legalizacji spornej inwestycji.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie suszarnia kukurydzy jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednakże art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niewystarczająco wykazał, że badany obiekt, tj. instalacja suszarni wraz jej elementami pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku, nie mogą bez siebie samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nakazem rozbiórki organ stopnia powiatowego objął instalację suszarni z jej elementami: rampą betonową, koszem zasypowym, masztem stalowym z podajnikiem kubełkowym, dwoma silosami, suszarniami PECTUS i SM - 1, nagrzewnicą GRASSO, agregatem ANDORIA, zbiornikiem paliwa.
Jednakże zarówno silosy, jak i suszarnia mogą samodzielnie funkcjonować. Realizacji silosów nie musi towarzyszyć konieczność budowy urządzenia suszarni. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, czy wszystkie wskazane elementy składające na instalację suszarni tworzą funkcjonalną całość, a także czy wszystkie wskazane przez organ I instancji elementy suszarni podlegają regulacji P.b. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien także odpowiednio zakwalifikować sporną budowlę (instalację suszarni) pod kątem jej integralności z obiektami pozostałymi: rampą betonową, koszem zasypowym, masztem stalowym z podajnikiem kubełkowym, dwoma silosami, suszarniami PECTUS i SM -1, nagrzewnicą GRASSO, agregatem ANDORIA, zbiornikiem paliwa.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła W. Z. W jej ocenie organ I instancji w sposób prawidłowy wykazał, że wszystkie elementy suszarni stanowią integralną całość. Tezę taką potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia i nagrania.
W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 pkt 1 lit b) P.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.
Z kolei budowla zdefiniowana jest w art. 3 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Stosownie zaś do art. 3 pkt 9 P.b. przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
W ocenie Sądu z definicji tych wynika, że instalacja na działce przy ul. A 2a w S. stanowi całość techniczno-użytkową, co z kolei przesądza o konieczności jej zakwalifikowania do budowli w rozumieniu P.b. Oznacza to, że jej wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Poszczególne urządzenia, wymienione w decyzji organu I instancji, fundamenty pod te urządzenia, betonowa rampa, zbiornik paliwa stanowią całość przeznaczoną do użytkowania (suszenia ziarna).
Podkreślenia przy tym wymaga, że aby uznać, że instalacja tworzy funkcjonalną całość, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że poszczególne jej elementy mogą funkcjonować samodzielnie. Przecież fakt, że silosy zbożowe mogą być wykorzystywane tylko do przechowywania zboża nie oznacza, że nie stanowią elementu suszarni. Jedno drugiego nie wyklucza. Podobnie należy odnieść się do pozostałych elementów i urządzeń wymienionych w decyzji organu I instancji. W tym kontekście niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego odnośnie do konieczności zakwalifikowania instalacji suszarni pod kątem jej integralności z rampą betonową, koszem zasypowym, masztem stalowym z podajnikiem kubełkowym, dwoma silosami, suszarniami PRECTUS i SM-1, nagrzewnicą GRASSO, agregatem ANDORIA i zbiornikiem paliwa.
W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego (z dostarczonych przez skarżącą zdjęć, nagrań, z przeprowadzonych oględzin, z wizji lokalnej przeprowadzonej przez inspektorów ochrony środowiska, jak też z oświadczeń samego inwestora) wynika, że cała instalacja - wszystkie elementy wymienione w decyzji organu I instancji - jest wykorzystywana (choć z przerwami) do suszenia zboża. Nawet gdyby każdy z elementów całej instalacji mógł być wykorzystywany osobno w innym celu (jak choćby agregat prądotwórczy, czy silosy zbożowe), to decyzja organu I instancji dotyczyła instalacji suszarni – i tylko w tym zakresie organ orzekł o jej rozbiórce. Nie oznacza to oczywiście demontażu np. agregatu, czy każdego z elementów suszarni z osobna. Decyzja nakazywała rozbiórkę instalacji suszarni, która jak sam przyznał organ odwoławczy, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. – a więc budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b), na wzniesienie której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Organ I instancji prawidłowo przecież wskazał, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, a także części budowlane urządzeń technicznych, oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem prawidłowo wszystkie urządzenia, jakie były faktycznie wykorzystywane dla celu suszenia kukurydzy, oraz nagrzewnicę, którą właściciel zamierzał włączyć w funkcjonującą całość, organ zakwalifikował jako budowlę - instalację do suszenia kukurydzy.
Ustalenie charakteru spornego obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej obligowało organy do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. Nakaz rozbiórki winien być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji.
W myśl art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
Zgodnie zaś z ust. 3 art. 48 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy ta nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 obwarowania, zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce. Jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki. Gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego i należy dokonać oceny zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jednocześnie organ uzna, że spełniona jest przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b., to rozstrzygnięcie z art. 48 ust. 1 powinno opierać się pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy.
W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., organ I instancji nie wydał postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy (wydane w dniu [...] marca 2015 r. postanowienie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...]listopada 2015 r.). Tym niemniej organ I instancji wciąż zobligowany był do oceny, czy możliwa jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, co oznaczało m.in. konieczność oceny zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja taka stanowiła bowiem zagadnienie wstępne wobec postępowania legalizacyjnego, toczącego się w stosunku do przedmiotowych obiektów budowlanych. Konkluzja ta wynika wprost z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 1 P.b. (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., II OSK 2217).
Dlatego też, skoro organ wiedział, że decyzja taką inwestor nie dysponował, zawiesił w dniu 18 maja 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i wskazując w podstawie prawnej postanowienia art. 48 ust. 2 P.b. oraz art. 100 § 1 k.p.a., wezwał M. P. do wystąpienia w określonym terminie do właściwego organu z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.
Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy (gdy nie ma planu miejscowego, jak w niniejszej sprawie). Innymi słowy legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora, stanowi jedynie jego uprawnienie. Jednakże w niniejszej sprawie samowolny inwestor z uprawnienia tego nie skorzystał, co świadczy o tym, że nie był zainteresowany zalegalizowaniem samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Nie wystąpił bowiem z zakreślonym przez organ terminie do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu. W procedurze legalizacyjnej tylko on mógł taki wniosek złożyć. Żaden inny podmiot nie był do tego uprawniony. Skoro zatem zaniechał dokonania tej czynności, prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a więc wydanie postanowienia z art. 48 ust. 3 P.b., było bezcelowe. Bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy postępowanie legalizacyjne nie może się bowiem zakończyć.
Niespełnienie warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy skutkuje, jak trafnie przyjął organ I instancji, orzeczeniem wobec obiektu budowlanego nakazu rozbiórki. Jest ono efektem stwierdzenia, że obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dlatego też nie miał racji organ odwoławczy wskazując w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie umożliwił inwestorowi legalizacji dokonanej samowoli. Organ I instancji podjął bowiem wystarczające działania, by inwestorowi legalizację umożliwić.
Skoro zatem przyczyny uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji okazały się błędne – organ I instancji prawidłowo zakwalifikował poszczególne elementy suszarni (szczegółowo wymienione w decyzji) jako stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę, a także podjął działania umożliwiające inwestorowi zalegalizowanie samowoli, to zaskarżona do Sądu decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując złożone w sprawie odwołanie organ II instancji weźmie pod uwagę dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną odnośnie do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego i procedury legalizacyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.
k.ż.