Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 553/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. dawniej przy ul. A 163, stanowiącej wówczas część działki nr 108/4, a obecnie znajdującej się przy ul. B w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 142/86 o pow. 1376 m2, nr 142/87 o pow. 1330 m2, nr 142/91 o pow. 1,3129 m2, uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 142/91 o pow. 1,3129 m2 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki nr 142/91 o pow. 13129 m2, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wskazał na ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że ww. działki stanowią część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem 108/4, która nabyta została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego C i budownictwo komunalne. Z załącznika graficznego przedstawiającego przyszłą koncepcję zagospodarowania osiedla mieszkaniowego wynikało, iż naturalnie występująca zieleń, usytuowana na części nieruchomości, której dotyczy przedmiot postępowania, planowana była do zachowania.

W ocenie organu I instancji usytuowanie tej zieleni było zgodne z aktualnym zagospodarowaniem nieruchomości, bowiem zieleń oznaczona na ww. załączniku została zachowana. Objęte przedmiotowym postępowaniem działki stanowią teren zieleni pokrytej drzewostanem o charakterze leśnym i cechach półnaturalnych. Teren ten został zaliczony do parku miejskiego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic B, D, E i F. Park ten istnieje w chwili obecnej pod nazwą "[...]". Istniejąca na przedmiotowym obszarze zieleń jest zdaniem organu I instancji dopełnieniem wybudowanego osiedla mieszkaniowego, przez pojęcie którego należy rozumieć nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzyszącą budowie osiedla mieszkaniowego infrastrukturę, w tym także tereny zielone. Tereny zielone tworzą nierozerwalną całość gospodarczą i służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców tego osiedla.

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zostało podniesione, że decyzja ta jest wadliwa z powodu nie zamieszczenia daty jej wydania. Ponadto zarzucono, że wniosek o zwrot został złożony w dniu 31 marca 2006r. Przed tą datą na działkach nr 142/86, 142/87 i 142/91 nie prowadzone były żadne prace inwestycyjne, które mogłyby zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że sporny grunt stanowi zieleń osiedlową.

Organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa". Zgłoszone przez nie żądanie obejmowało całą wywłaszczoną nieruchomość, jednakże zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczyła części zgłoszonego żądania, bowiem pozostała część podlegała rozstrzygnięciu w odrębnych postępowaniach. Tym samym Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] uczynił działki nr 142/86, 142/87 oraz 142/91, w granicach dawnej działki nr 108/4. W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał tożsamość działek objętych postępowaniem dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną numerem 108/4.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że w sentencji decyzji organu I instancji mylnie oznaczono jedną z działek, objętych postępowaniem, poprzez błędne wskazanie jej powierzchni. Starosta orzekł o odmowie zwrotu działki nr 142/91 o pow. 1,3129 m2, podczas gdy jej powierzchnia wynosi 13129 m2. Zdaniem Wojewody błąd ten nie wpływał jednak na prawidłowość podjętego orzeczenia, dlatego organ II instancji skorzystał w tym zakresie z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylając w tej części decyzję Starosty orzekł co do istoty.

Dalej Wojewoda podkreślił, że podstawową kwestią, wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie, jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości w kontekście przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W celu wyjaśnienia tej kwestii organ odwoławczy powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 38/11, zapadły w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym określone w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, której istota polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Użyte w komentowanym przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Zdaniem Wojewody punktem wyjścia do ustalenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, było precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Z uwagi na to, iż w akcie notarialnym, na podstawie którego działka nr 108/4 została zbyta na rzecz Skarbu Państwa, nie został wskazany cel nabycia nieruchomości, należało go ustalić na podstawie całości dokumentacji związanej z wywłaszczeniem. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ł. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego C i pod budownictwo komunalne. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wiceprezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego C, Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. A, G, ulicą wewnątrzosiedlową-projektowaną i ul. H. Zdaniem Wojewody zbędność przedmiotowej nieruchomości należało zatem rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego odnaleziono Plan zagospodarowania terenu - Osiedle C Jednostka nr l - koncepcja z dnia 30 kwietnia 1986r. (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za nr [...]), zgodnie z którym działka nr 142/91 (w granicach wywłaszczonej działki nr 108/4), podobnie jak niewielka część obecnej działki nr 142/86, przeznaczone zostały pod istniejącą zieleń do zachowania. Pozostała część działki nr 142/86 oraz działka nr 142/87 zlokalizowane były pomiędzy terenem istniejącej zieleni do zachowania a projektowaną ulicą. Z planu nie wynikało, by ten obszar miał zostać w jakiś konkretny sposób zagospodarowany, plan nie przewidywał powstania w tym miejscu ani żadnej budowli, ani też dokonania żadnych nasadzeń.

Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji, że wszystkie działki będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią teren zielony. Taką też funkcję pełnił ten obszar na dzień złożenia wniosku o zwrot. Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007r. ustalono, że działka nr 142/91 porośnięta jest laskiem brzozowo-sosnowym, zaś działki nr 142/86 i 142/87 są niezagospodarowane, porośnięte krzewami. Istnienie na spornych działkach terenu zielonego uznać zatem należało za realizację celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Powstanie takiej inwestycji uwzględnia bowiem nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla.

Zdaniem Wojewody zagospodarowanie przedmiotowego gruntu jako tereny zielone było zgodne ze szczegółowym przeznaczeniem, wynikającym z Planu zagospodarowania osiedla. Zieleń istniejąca na wywłaszczonej działce nr 108/4 - w części odpowiadającej obecnym działkom nr 142/86 oraz 142/91 - została zachowana zgodnie z ustaleniami planu. Plan nie przewidywał dokonania na tym obszarze nowych nasadzeń. Cel wywłaszczenia na ww. działkach został więc osiągnięty. Również zagospodarowanie działki nr 142/87 jako teren zielony - wobec nie określenia w planie wzniesienia w tym miejscu żadnych budowli - należało ocenić jako realizację celu nabycia. Istnienie na tym obszarze zieleni nie stało w sprzeczności z ustaleniami planu i stanowiło realizację celu określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem organu odwoławczego podejmowanie przez Gminę Ł. (właściciela nieruchomości) udokumentowanych działań na spornym terenie dopiero od 2008r nie przeczy powyższej tezie. Skoro zatem realizacją celu wywłaszczenia było zachowanie istniejącej na spornej nieruchomości zieleni, to wykonywanie czynności takich jak: koszenie trawy, pielęgnowanie drzew, sprzątanie terenów, wywóz śmieci, świadczyło o tym, że istniejące tereny zieleni nadal mają pełnić taką funkcję.

Organ II instancji wskazał również, że mocą uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: B, D, E i F działki nr 142/86, 142/87, 142/91 wraz z działkami nr 142/58, 142/85, 142/88, 142/89, jako teren zieleni pokryty drzewostanem o charakterze leśnym i cechach półnaturalnych, uznane zostały za park. Park ten funkcjonuje pod nazwą "[...]". W ocenie Wojewody możliwość korzystania z tego terenu nie tylko przez mieszkańców osiedla w żaden sposób nie podważało ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sporne działki wraz z działkami sąsiednimi tworzą funkcjonalną całość powstałego osiedla mieszkaniowego. Istnienie na przedmiotowym gruncie terenów zielonych zapewnia funkcjonowanie osiedla jako spójnej całości, zatem przedmiotowy teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i nie jest możliwy jego zwrot.

W nawiązaniu do wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011r., w którym wskazano, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], działka nr 142 określona została jako niezabudowany użytek budowlany organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ww. nr 142 obejmowała powierzchnię aż 108502 m2. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 17 lutego 1994r., w skład tej działki wchodziły grunty sklasyfikowane jako grunty orne, pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne oraz drogi. Z map załączonych do ww. akt wynika, iż obecna działka nr 142/91 oznaczona była jako lasy, zaś działki nr 142/86 i 142/87 jako rola.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że decyzja organu I instancji nie zawiera daty jej wydania organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...], znajdująca się w przekazanej do Wojewody [...] dokumentacji, opatrzona jest datą. Niezależnie jednak od powyższego Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynikało, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci braku daty na decyzji organu nie jest zarzutem, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyły Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że nieruchomość wywłaszczona może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,
2. b) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej samej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cel, dla którego nieruchomości zostały wywłaszczone, tj. budowa osiedla mieszkaniowego C został zrealizowany, pomimo tego, że działki nr 142/91, 142/86, 142/87 wykorzystywane są jako tereny parku miejskiego, a na wywłaszczonych działkach nie zostały wybudowane żadne budynki, a tym samym nie można ich zakwalifikować jako towarzyszącą osiedlu mieszkalnemu zieleń osiedlową.

Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. a) art. 6 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;
2. b) art. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ administracji pełnych ustaleń, w szczególności poprzez nieustalenie, że park, który został utworzony na wywłaszczonej pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości, służy obecnie nie jako tzw. zieleń osiedlowa czy też infrastruktura osiedla, ale jest parkiem miejskim, utworzonym dopiero w 2008r.; poprzez nieustalenie w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7-letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu;
3. c) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
4. d) art. 7 i 12 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem w całości zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo, że jak wynika z postępowania dowodowego, nieruchomości te zostały przeznaczone na park miejski, nie zaś pod budowę osiedla mieszkaniowego C. Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej przez nią decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie "odpowiednie" stosowanie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza stosowanie tych przepisów wprost, albowiem obecnie obowiązująca ustawa zastąpiła dotychczasowe przepisy z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym jakiekolwiek modyfikowanie wskazanych wyżej przepisów i pozbawianie doniosłości wprowadzonych tym przepisem terminów jest całkowicie bezpodstawne i godzi w porządek prawny.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie będzie miał także zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11. Tym samym zasadny jest wniosek, że do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem należy stosować wprost przepisy ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Według skarżących z przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że ustawodawca wprowadził ustawową definicję pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Tym samym przyjmowanie jakichkolwiek innych wyznaczników pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" jest działaniem wbrew obowiązującemu prawu wyrażonemu w jednoznacznej dyspozycji wskazanego powyżej przepisu ustawy. Mając zatem na uwadze powołaną wyżej normę art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stwierdzić należy, że upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac, albo upływ 10 lat gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Co więcej w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat, które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy.

Skarżące podkreśliły, że wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163 w dniu 31 marca 2006r. Dopiero po tej dacie (po upływie ponad dwóch lat) działki o numerach ewidencyjnych 142/86, 142/87, 142/91 zostały zaliczone do parku miejskiego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: B, D, E i F. Przed tą datą na działkach oznaczonych numerami 142/86,142/87 oraz 142/91 nie prowadzone były żadne prace inwestycyjne, które mogłyby zostać uznane za realizacje celu wywłaszczenia.

W ocenie skarżących nie sposób jest się zgodzić z twierdzeniami organu, że przedmiotowe nieruchomości stanowią zieleń osiedlową, a zatem są częścią infrastruktury osiedla. Utworzony park miejski ma powierzchnię przekraczającą 5ha, zatem w takiej sytuacji trudno uznać, że stanowi on infrastrukturę osiedla oraz że terenie zrealizowano cel wywłaszczenia. Dalej skarżące wskazały, że zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Powiatu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego D. G. z dnia 2 września 2009r., działka oznaczona numerem ewidencyjnym 142/86 na dzień zwrotu nieruchomości jest niezagospodarowana, nie ogrodzona, porośnięta trawą. Nie odnotowano działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, wpływających na wartość nieruchomości. Co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 142/87 rzeczoznawca stwierdził, iż nie wystąpiły na niej istotne działania po dacie wywłaszczenia.

Dokonane podziały geodezyjne na nieruchomości pozostają bez istotnego wpływy na wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli chodzi o działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym 142/91, to rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na dzień zwrotu nieruchomości działka jest niezabudowana, na działce znajduje się 120 szt. drzew brzozy. Działania podjęte na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wpływające na wartość drzewostanu to zabiegi pielęgnacyjne. Podobne stanowisko, tj. wskazujące iż zachodzą przesłanki uprawniające do zwrotu przedmiotowych nieruchomości zostało wskazane w operacie szacunkowym z dnia 11 grudnia 2007r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J..

Ponadto zgodnie z protokołem z oględzin z dnia 15 lutego 2007r. przedmiotowe nieruchomości zostały określone jako nieruchomości niezagospodarowane, porośnięte krzewami, lasem brzozowo-sosnowym. W oględzinach uczestniczyły zarówno skarżące jak i przedstawiciele Starostwa Powiatowego w Ł..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego oraz bada, czy prawidłowo zinterpretowały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekające w sprawie organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w sposób niewątpliwy, które nieruchomości stanowią przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy zwrotu tej części nieruchomości przy ul. A 163 w Ł., która dawniej oznaczona była jako działka 108/4. Organy wskazały, że sprawy o zwrot pozostałych części nieruchomości, których dotyczy wniosek o zwrot, zostały skierowane do rozstrzygnięcia w odrębnych postępowaniach.

Jednakże obszar i granice dawnej działki 108/4 nie pokrywają się z obszarem i granicami wskazanych w decyzjach działek o nr 142/86, 142/87 oraz 142/91. Suma powierzchni tych trzech działek nie odpowiada powierzchni dawnej działki nr 108/4, działki te swymi granicami wykraczają poza granice dawnej działki 108/4.

Organ I instancji ustalił, że na przestrzeni lat doszło kilkakrotnie do podziału spornej nieruchomości, wymienia poszczególne podziały, ale w decyzji konsekwentnie operuje całą powierzchnią działek ewidencyjnych 142/86 (1376 m2), 142/87 (1330m2), wskazując też błędną powierzchnię działki 142/91 (wynosi ona 13129 m2, co prostuje organ odwoławczy).

Inna powierzchnia działek, objętych niniejszym postępowaniem wynika tymczasem z dokumentacji, zgromadzonej przez organ I instancji, który decyzjami z dnia [...] oraz z dnia [...] (uchylonymi w toku kontroli instancyjnej) orzekał o zwrocie wnioskodawcom m.in. działek o nr 142/164 (pow. 1232m2), 142/166 (1193m2) i 142/170 (4509m2). Działki te zostały opisane na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr 4/5433 z dnia 27 lipca 2007r. Podział ten wynikał właśnie z faktu, że granice działek 142/86, 142/87 oraz 142/91 nie pokrywały się z granicami działki 108/4. Działki objęte wspomnianą decyzją z [...] położone są w granicach działki 180/4 i odzwierciedlały, jakie części działek o aktualnych nr 142/86, 142/87 oraz 142/91 mieściły się w granicach dawnej działki o nr 108/4. Dowodzi to, że organ, rozstrzygając wniosek o zwrot działki nr 108/4 nie mógł orzec o zwrocie całych działek o nr 142/86, 142/87 oraz 142/91, skoro ich powierzchnie nie mieściły się w granicach działki o nr 180/4, której dotyczyło żądanie zwrotu.

Co prawda podział działek o obecnych numerach 142/86, 142/87 i 142/91 na działki o nr 142/163 i 142/164 (142/86), 142/165 i 142/166 (142/87), 142/169 i 142/170 (142/91) nigdy nie doszedł do skutku, bowiem, jak sąd wskazał wcześniej, żadna z decyzji orzekająca o zwrocie nie ostała się w obrocie prawnym. Podział ten jednak świadczy pośrednio, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem postępowania nie powinny zostać objęte całe działki 142/86, 142/87 i 142/91. Organ winien też wyjaśnić, czy i w jakim zakresie przedmiot niniejszego postępowania (tj granice i powierzchnie działek) nie pokrywa się z nieruchomościami, objętymi innym postępowaniami, o których enigmatycznie jedynie wspomina organ odwoławczy. Organ odwoławczy wprawdzie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że należało orzec w niniejszej sprawie o tych częściach działek nr 142/86, 142/87 i 142/91, które leżą w granicach dawnej działki 108/4, o której zwrot wnosiły skarżące.

Jednakże żadne ustalenia, ani wnioski rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie świadczą, iż rzeczywiście organy uwzględniły różnice między dawną działką 108/4 a działkami wskazanymi w decyzjach. Co więcej, jak wspomniano, organ I instancji w zaskarżonej decyzji posługuje się powierzchnią całych działek

Reasumując, jeśli organ administracji uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot części nieruchomości, której dotyczył wniosek, to powinien był wskazać, że odmawia zwrotu części działki o nr 142/86 (o pow. 1232m2), części działki o nr 142/87 (o pow. 1193m2) oraz części działki o nr 142/91 (o pow. 4509) – jako mieszczących się w granicach dawnej działki o nr 108/4.

Odwołanie się do całej powierzchni działek sprawia, że organ wykroczył poza wyznaczone wcześniej granice postępowania w niniejszej sprawie. Nie sposób wykluczyć w takiej sytuacji, czy nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej lub równoległego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie (naruszenia zasady lis pendent).

Należy pamiętać, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, opiewający na zwrot całej nieruchomości przy ul. A 163. Jak zdaje się wynikać z akt administracyjnych, żądanie to obecnie jest przedmiotem kilku postępowań. Wykraczając poza wyznaczony własnym działaniem zakres postępowania, organ administracji naraża się na zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., nakładającego na organ administracji publicznej m.in. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na marginesie dodać można to, że obecna pow. działki nr 142/91 jest inna w rejestrze gruntów (13,129ha), a inna jest wpisana w księdze wieczystej nr LD1M /00125066/6 (13,149ha). Ta rozbieżność również umknęła organom administracji i powinna być wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Niezależnie jednak od powyższych uchybień uzasadniony okazał się zarzut niewyjaśnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Sporne nadal pozostaje zarówno określenie przeznaczenia nieruchomości, dla którego Skarb Państwa ją nabył w 1987 roku, jak i wykorzystanie zgodne z celem wywłaszczenia.

Zgodnie z treścią art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazać należy, że umowa sprzedaży nieruchomości objętej żądaniem zwrotu zawarta została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W myśl art. 216 u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Należy przy tym podkreślić, że chodzi o wykorzystanie nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji. W związku z powyższym ponowne podnoszenie przez skarżące zarzutów co do przekroczenia przez gminę terminów wymienionych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest całkowicie bezcelowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji/umowie nie należy przy tym interpretować rozszerzająco. W szczególności dla wniosku, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia nie wystarczy wykazanie jej przeznaczenia na jakiekolwiek inne cele, w tym także cele publiczne, ale inne niż przyjęte w dacie wywłaszczenia. W związku z tym zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o zwrot..

W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły tej kwestii w sposób wyczerpujący.

Bezsporne jest jedynie, że Skarb Państwa nabył nieruchomość przy ul. A 163 w związku z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego C w Ł., choć cel ten nie został wprost wskazany w akcie kupna nieruchomości. Cel nabycia nieruchomości nie jest okolicznością sporną.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnaleziono plan koncepcyjny zagospodarowania terenu pn. "Osiedle C Jednostka nr l – koncepcja" z dnia 30 kwietnia 1986r. (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za nr [...]). Z rysunku planu wynika, że część terenu nieruchomości przy ul. A 163 przeznaczona została pod istniejącą zieleń do zachowania. Organ jednak nie ustalił, jakiego rodzaju zieleń istniała w dacie wykupu. Może mieć to znaczenie dla oceny działań niezbędnych dla zachowania zieleni na potrzeby mieszkańców, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że nabyte zostało stare gospodarstwo rolne/ogrodnicze. Organ też nie wskazał umiejscowienia działek objętych niniejszym postępowaniem na rysunku tego planu koncepcyjnego. Dokonywane w toku procesu inwestycyjnego zmiany rozmieszczenia poszczególnych elementów osiedla, jego struktur (ulice, zabudowania, ciągi komunikacyjne) znacznie utrudnia weryfikację wniosku, że działka 108/4 rzeczywiście w całości stanowić miała tereny zielone. To samo zastrzeżenie należy odnieść do obecnych działek 142/86, 142/87 i 142/91.

Zapisy planu koncepcyjnego zawierają tak ogólny opis celu wywłaszczenia - istniejąca zieleń do zachowania -, że pozornie wskazuje on, iż nawet niezagospodarowany teren zielony stanowi wypełnienie celu wywłaszczenia, na co powołują się organy. Organ wskazał, że wszystkie działki będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią obecnie teren zielony i taką też funkcję pełnił ten obszar na dzień złożenia wniosku o zwrot. Zdaniem Wojewody zagospodarowanie przedmiotowego gruntu jako tereny zielone było zgodne ze szczegółowym przeznaczeniem, wynikającym z koncepcji zagospodarowania osiedla.

Z wnioskiem powyższym trudno się zgodzić. W ocenie sądu ten cel wywłaszczenia należy interpretować funkcjonalnie. Chodzi mianowicie o taki teren zielony, który w sposób oczywisty i bezpośredni służy mieszkańcom osiedla. Przez zieleń osiedlową należy rozumieć zieleń, która jest ściśle związana z danym osiedlem i ten związek jest widoczny i oczywisty. Zatem wyjaśnienia wymaga, czy działki, których dotyczy wniosek o zwrot, faktycznie stanowią uzupełnienie infrastruktury osiedla. W szczególności, czy w dacie złożenia wniosku sporne części nieruchomości były utrzymywane w takim stanie, że mieszkańcy osiedla mieli faktyczny do nich dostęp i mogli z nich korzystać np. w formie rekreacji na świeżym powietrzu. Jeżeli tak, to żądanie ich zwrotu zdaje się bezpodstawne. Jeżeli jednak w dacie złożenia wniosku ww. teren był od lat zaniedbany, porośnięty niekoszoną trawą i chaszczami, które uniemożliwiały swobodny dostęp oraz nie prezentował żadnych walorów estetycznych, to nie można powiedzieć, że stanowił on zieleń osiedlową. Trudno bowiem przyjąć, że skoro od momentu wywłaszczenia działka gruntu leżała odłogiem przez kilkadziesiąt lat, została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Jak wynika z operatu szacunkowego z 2007r., działki, będące przedmiotem postępowania, były w dniu sporządzenia operatu niezabudowane, niezagospodarowane, nieogrodzone, porośnięte trawą i drzewami. Poza tym na niewielkiej części działki 142/87 znajdował się chodnik z latarniami. To samo stwierdzono w operacie z 2009r. Trafnie odwołują się skarżące do powyższego opisu nieruchomości, zawartego w przytoczonych w skardze operatach szacunkowych (załączonych wszak do akt administracyjnych). W tej sytuacji wydaje się, że spełnienie celu wywłaszczenia części działek, których zwrotu żądają skarżące, nie jest tak oczywiste, jak widzą to organy administracji.

Należy podkreślić, że z instytucją wywłaszczenia sprzeczna jest sytuacja, w której gmina przez kilkadziesiąt lat nie realizuje na wywłaszczonym terenie żadnych inwestycji, a dopiero po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości podejmuje działania zapobiegające zwrotowi. Jak wspomniano we wstępnej części rozważań, organy winny zbadać sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot. Działania podejmowane dopiero w toku postępowania administracyjnego nie mają znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia.

W świetle powyższego nie sposób uwzględnić argumentów gminy dotyczących wydatków wynikających z dokonywanych zabiegów pielęgnacyjnych terenów zielonych położonych w rejonie osiedla mieszkaniowego C, bowiem po pierwsze gmina przedstawiła rachunki za 2008r., zaś wniosek był złożony w 2006r., po drugie obowiązek utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień stanowi jedynie realizację obowiązków nałożonych na Gminę przepisem art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.). W żadnym razie zaś nie przesądza o wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc przedłożone przez gminę dokumenty mogą świadczyć jedynie o wywiązywaniu się przez nią z obowiązków wynikających z przepisów odrębnych, a nie stanowić dowód tego, że zabiegi pielęgnacyjne wykonywane były w celu zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Nie sposób uznać również za przesądzającą o niezasadności wniosku o zwrot okoliczności, iż sporny teren został przekształcony w park miejski. Należy podkreślić, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: B, D, E i F w żaden sposób nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ani też, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Park miejski nie jest już ściśle związany z infrastrukturą osiedla, choć może tę infrastrukturę uzupełniać. Zatem sam fakt utworzenia parku w żaden sposób nie może wpłynąć na ocenę zbędności nieruchomości w świetle art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pamiętać bowiem należy, że wywłaszczona nieruchomość nie może być przeznaczona na jakikolwiek inny cel, nawet publiczny, niż ten który był podstawą wywłaszczenia. Innymi słowy dopiero po ustaleniu ponad wszelką wątpliwość, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod zieleń osiedlową było zgodne z celem wywłaszczenia, będzie uprawniało do stwierdzenia, że utworzony park tę funkcję kontynuuje, ale nie odwrotnie.

Tym bardziej, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być przede wszystkim dokonywana, jak już to zostało podkreślone, na dzień złożenia wniosku o zwrot, a nie na dzień orzekania przez organ administracji. Skoro zatem utworzenie parku miejskiego miało miejsce po złożeniu wniosku, to ta okoliczność nie może być samoistną podstawą odmowy zwrotu nieruchomości.

Rozważając,, czy część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, stała się zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia, przypomnieć należy, że kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd wówczas wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 38/11, oddalił skargę Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. na kasatoryjną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu innych działek (nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170), stanowiących część tej samej nieruchomości przy ul. A 163 w Ł.. We wspomnianym wyżej wyroku sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie wykazał, że obecnie istniejący na tych działkach sposób zagospodarowania może być uznany za zieleń osiedlową stanowiącą realizację ogólnego celu wywłaszczenia. W szczególności sąd podkreślił, ze nie stanowi realizacji tego celu przeznaczenie nieruchomości na park miejski, utworzony po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Rozważania sądu w sprawie II SA/Łd 38/11 nie wiążą wprawdzie sądu z mocy art. 153 p.p.s.a., jako że dotyczą innych działek. Niemniej pamiętać należy, że są to działki należące do tej samej nieruchomości, tożsamy jest cel wywłaszczenia i jak się zdaje, obecne wykorzystywanie na park miejski. Pogląd prawny wyrażony w powyższym wyroku sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Niewątpliwie dokładniejsze ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości winien zawierać plan realizacyjny i dokumentacja pozwolenia na budowę, których organy nie uzyskały. Plan realizacyjny zawierał bowiem plan zagospodarowania terenu inwestycji i plan zagospodarowania działki budowlanej. Część graficzna planu realizacyjnego, w zależności od rodzaju inwestycji oraz warunków terenowych, powinna zawierać m.in. również układ zieleni wysokiej i niskiej, czy oznaczenie elementów istniejącego zagospodarowania terenu, podlegających adaptacji stałej, czasowej lub likwidacji.

Z kolei część opisowa planu realizacyjnego, w zależności od rodzaju inwestycji i warunków terenowych, powinna zawierać m.in. określenie przedmiotu i zakresu inwestycji oraz kolejności realizacji poszczególnych obiektów (zadań inwestycyjnych), a ponadto opis istniejącego zagospodarowania terenu, z omówieniem przewidzianych w nim zmian, adaptacji i likwidacji (§ 13 i 14 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Uregulowania dotyczące zawartości planu realizacyjnego świadczą, że byłby to dokument nader pomocny przy sprecyzowaniu celu nabycia spornej nieruchomości.

Z tego wynika, że dopiero na podstawie tych dokumentów możliwa jest ocena, czy w jakim zakresie wskazany w decyzji lokalizacyjnej sposób zagospodarowania terenu został zrealizowany. Sama decyzja lokalizacyjna nie daje odpowiedzi na to pytanie, podobnie jak nie czyni tego mapa przedstawiająca koncepcję budowy osiedla z 1987r. Jak sama nazwa mówi jest to tylko koncepcja, a więc pewne założenie projektowe, które nie pokrywa się z aktualnym zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego C, zwłaszcza w tym zakresie, w którym część działki nr 142/86 oraz działka nr 142/87 zlokalizowane były pomiędzy terenem istniejącej zieleni do zachowania a projektowaną ulicą, która nigdy nie powstała. Zaniechanie poszukiwania przez organ administracji wszystkich dokumentów związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego świadczy o niewystarczającym zebraniu materiału dowodowego i braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Co do zasady należy się zgodzić ze stanowiskiem organów administracji, że zieleń osiedlowa mieści się w pojęciu szeroko rozumianej infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa typowych obiektów mieszkalnych. Przy ocenie realizacji celu publicznego tego rodzaju należy uwzględnić również budowę wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 145/13 – dostępny jak wyżej w CBOSA). Jednakże z powodów przytoczonych wyżej nie można się jednak zgodzić się z organami administracji, że ponad wszelką wątpliwość cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu, na jaki wywłaszczona została nieruchomość powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Wyjaśnienie wszelkich wątpliwości jest bowiem elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można przy tym opierać się na dowolnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem zarówno odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 2955/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 1318/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. Akt I SA/Wa 1270/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania przez niewystarczające zebranie materiału dowodowego i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co doprowadziło nie tylko do wykroczenia poza przedmiot postępowania, ale także przełożyło się na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie, sprzeciwia się zasadom prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć administracyjnych, o czym mowa w art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności podejmie próbę odnalezienia planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego C, a następnie porówna go z decyzją lokalizacyjną oraz mapą koncepcyjną zagospodarowania osiedla i na tej podstawie oceni, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel jej wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nieruchomość ta stała się zbędna na ten cel. Należy też pamiętać o opisie stanu faktycznego spornej nieruchomości z daty złożenia wniosku czy sporządzenia pierwszego operatu szacunkowego. Organ będzie miał również na uwadze to, że przedmiot postępowania dotyczy tylko tych części działek o nr 142/86, 142/87 i 142/91, które mieszczą się w granicach dawnej działki o nr 108/4.

B.A.