Uzasadnienie
L. i B.R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), w sprawie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia wymienionym właścicielom firmy A, na budowę hali produkcyjnej z łącznikiem o powierzchni zabudowy 1051,57 m2 oraz wjazdu na posesję na działkach o nr ewid. 446/1, 447/1 i 447/2, położonych w obrębie [...], gmina S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że w dacie orzekania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod sporną inwestycję, która to decyzja wywołała skutki prawne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brakowało podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę "z powodu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ odwoławczy wskazał, że nie stanowi to zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Zdaniem organu drugiej instancji, inwestor spełnił zatem wszystkie ustawowe wymagania, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji, "właściwy organ nie może odmówić wydania" tego rodzaju decyzji.
W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, skarżący L. i B. małżonkowie R., właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prawa procesowego (art. 6, 7, 8 i 107 § 3 k. p. a.).
Strona skarżąca wskazała, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wygasł już plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającą wydanie decyzji pozwoleniowych. W tej sytuacji, nastąpiło także, w ocenie skarżących, wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to jest z naruszeniem art. 6 k. p. a. Strona skarżąca podniosła, że faktycznie oznacza to wydanie decyzji wadliwej, w rozumieniu art.. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w istocie zarzuty skargi obejmują rozstrzygnięcia z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod sporną inwestycję, to jest w pierwszym etapie procesu inwestycyjnego. Było to przesłanką do wznowienia tego postępowania przez Wójta Gminy S., który postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na wniosek Z.C., L.R. i B.R., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż wnioskodawcom w sprawie wznowienia postępowania, dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przysługuje przymiot strony.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] stwierdził, iż decyzja datowana na dzień [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 roku, Sygn. akt II SA/Łd 350/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II, uchylił powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Sąd administracyjny podniósł (między innymi), że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], obowiązywał do końca 2003 r. a zatem nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, po wznowieniu postępowania. Organ II instancji uznał jednak, powołując się na przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), że w omawianym przypadku mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), w tym art. 43 i 44, jako że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak już powyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia [...] i decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie wznowione stanowi natomiast inny rodzaj postępowania i organ winien zastosować te przepisy, które obowiązywały już w dniu orzekania, a zatem przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide; wyrok NSA z dnia 28.08.1984 r. – ONSA 1984, Nr 1, poz. 59; wyrok NSA z dnia 03.08.1995 r. S.A./Gd 435/95 OSS 1996/2/39 w Gdańsku).
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, podzielono stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony przepisem art. 146 § 2 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mogłoby to zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy organ administracji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, do czego jest zobligowany przepisem art. 149 § 2 k.p.a, w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnął by sprawę w taki sam sposób, jak zostało to rozstrzygnięte dotychczasową decyzją ostateczną, przy czym treść rozstrzygnięcia musiałaby pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w dotychczasowej decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (poprzez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a.
Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmiany, to można zignorować jej wady materialne (wyrok NSA z dnia 19.11.1992 r., S.A./Kr 914/92 z glosą J. Borkowskiego – PS 1994, Nr 7 – 8, s. 155).
Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] dotknięta była takimi wadami, skoro jej wydanie nie zostało poprzedzone trybem postępowania określonym przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), na co już SKO w S. wskazało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ([...]).
Nie można również podzielić stanowiska organu, iż nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja z dnia [...] w swojej treści nawiązywała bowiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wypis jako załącznik nr 2 stanowił jej integralną część. Plan ten zaś nie obowiązywał już w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Poza tym, wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidywał określony tryb postępowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że treść nowej decyzji pokrywałaby się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w dotychczasowej decyzji ostatecznej, co organ II instancji całkowicie pominął.
Powyższe oznacza, że w dacie rozpoznania przez Sąd administracyjny skargi w sprawie niniejszej, nadal toczyło się postępowanie wznowione w odniesieniu do powołanej wcześniej decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod sporną inwestycję. Należy także zauważyć, że uchylenie decyzji odwoławczej w tym przedmiocie przez Sąd administracyjny, nastąpiło z uwagi na wykazane wcześniej istotne wady materialne, obejmujące zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska.
Stosownie natomiast do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ właściwy w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest do dokonania samodzielnych ustaleń co do zgodności projektu zagospodarowania terenu zarówno z "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", jak i z "wymaganiami ochrony środowiska". Ocena ta obejmuje takie wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt b).
Wskazane wcześniej obowiązki organu, właściwego w zakresie udzielania pozwolenia na budowę, zostały podtrzymane w przepisie art. 35 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym w art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nadanej wymienioną ustawą zmieniającą, organ ten, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego "sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska".
Trzeba też podnieść, że zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami ochrony środowiska, powinna być ustalona na podstawie przepisów (między innymi) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późń. zm.), jak również ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz innych aktów, obejmujących problematykę ochrony środowiska (por. pogląd wyrażony w tym przedmiocie przez E. Radziszewskiego w: Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Warszawa 2004, s. 106 – 107).
Zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zawiera jednak rozważań w wyżej wskazanym zakresie, mimo obowiązku, wynikającego z przytoczonych wcześniej przepisów ustawy – Prawo budowlane.
Ponadto, skoro toczyło się postępowanie wznowione, mające na celu zbadanie legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bezsporne, że wynik tego postępowania mógł mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosków inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść wskazanego wcześniej art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew poglądowi, wyrażonemu przez organ odwoławczy, to do obowiązków organu wydającego decyzje pozwoleniowe, należało uzyskanie informacji o "prawomocności" decyzji, która zapadła po przeprowadzeniu wymienionego postępowania wznowionego oraz podejmowanie określonych czynności procesowych stosownych w danym stanie faktycznym i prawnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.