Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., znak: SKO.4120.260.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania E. K.-D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zapolice z dnia 23 września 2022 r., znak: SO.6733.2.2022.JM, ustalającą dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego hexaBOT Datura 43 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nr [...] na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], gm.
Z. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 stycznia 2022 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego hexaBOT Datura 43 m wraz z infrastrukturą zasilającą nr [...] na działce nr [...] i na części działki nr [...] obręb [...], gm. Z. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 16 maja 2022 r., znak: SO.6733.2.2022.JM, odmówił ustalenia warunków lokalizacji dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników działek sąsiednich.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 lipca 2022 r., nr SKO.4120.123.22, rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne.
Decyzją z dnia 23 września 2022 r. znak: SO.6733.2.2022.JM, organ I instancji ustalił warunki lokalizacji inwestycji.
Od powyższej decyzji E. K.-D. wniosła odwołanie w którym zarzuciła wydanie decyzji bez analizy zgodności przedsięwzięcia z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się inwestycję oraz terenów sąsiednich. Skarżąca stwierdziła, że naruszone zostały interesy osób trzecich, a inwestycja zmieni krajobraz, spowoduje zacienienie i doprowadzi do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium po przywołaniu treści art. 2 pkt 5, art., 50 ust. 1, ust. 1a, art. 53 ust. 1, art. 56 u.p.z.p. wyjaśniło, że przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego hexaBOT Datura 43 m wraz z infrastrukturą zasilającą nr [...] na działce nr [...] i części działki nr [...] obręb [...], gm. Z..
Następnie powołując się na treść art. 6 pkt 1 i pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." organ wskazał, że przedsięwzięcie polegające na budowie masztu antenowego stacji telefonii komórkowej, zalicza się do inwestycji celu publicznego. Ww. instalacje od dnia 4 czerwca 2022 r. nie zaliczają się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM", a tym samym nie wydaje się dla nich decyzji środowiskowych, których celem jest zbadanie wpływu inwestycji na otoczenie, w tym zdrowie ludzi. Nie ma tym samym konieczności poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej ww. rozstrzygnięciem środowiskowym na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.".
Organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, sprowadzających się do podobnej funkcji obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Inwestycje celu publicznego to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego.
Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać. Decyzja lokalizacyjna jest jedynie aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada czy inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa.
Kolegium oznajmiło, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniający wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Przywołując treść art. 2 pkt 1 u.p.z.p. organ wskazał, że dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym przypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc za[?]równo o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Powyższe byłoby sprzeczne z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a zwłaszcza art. 56 u.p.z.p., które to przepisy przesądzają o związanym charakterze decyzji lokalizacyjnej.
Organ zobowiązany jest do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Wnioski analizy powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa.
Inwestycja przewidziana do realizacji obejmuje działkę nr [...] i część działki nr [...], które stanowią własność osób prywatnych. Działki w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowane są jako rolne (odpowiednio BrV i RIVb, V, VI o pow. 0,8516 ha oraz PsV i RVI o pow. 1,4091 ha). Powierzchnia terenu inwestycji ma wynieść 225 m2. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (istniejący zjazd z drogi powiatowej, następnie poprzez działkę nr [...]) i sieci uzbrojenia terenu (wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej). Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych dotyczących: ochrony środowiska - wnioskowane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć wskazanych w Rozporządzeniu RM; ochrony przyrody - teren inwestycji nie jest objęty jedną z form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.p"; ochrony zabytków - teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.
Dz. U. z 2022 r. poz. 840), powoływanej dalej jako: "u.o.z.o."; ochrony gruntów rolnych i leśnych - zgodnie z art. 50 ust. 1a u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się do [...] inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; dróg publicznych - teren inwestycji nie obejmuje dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p." oraz gospodarki wodnej - na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.w.".
Projekt decyzji został uzgodniony z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Powiatowym Zarządem Dróg w Zduńskiej Woli, Starostą Zduńskowolskim i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu. Ponadto decyzja zawiera wymagane elementy, a wskazane w art. 54 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że w przypadku inwestycji celu publicznego nie stosuje się art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym nie analizuje się sąsiednich terenów mając na względzie spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Przepis ten dotyczy wyłącznie wydania odrębnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organ nie dokonywał zatem ustaleń w ww. zakresie. Ustawodawca nie przewiduje obowiązku wydania dla przedmiotowych instalacji decyzji środowiskowej mającej na względzie ocenę oddziaływania tego typu przedsięwzięć na środowisko. Organ nie miał zatem obowiązku analizowania inwestycji pod względem wymogów środowiskowych i ewentualnych uciążliwości, które będzie ona generować. Organ miał natomiast obowiązek przeprowadzenia analizy zgodności z przepisami odrębnymi, przez które należy rozumieć przepisy odrębne do u.p.z.p. będące przepisami materialnoprawnymi, które ograniczają w pewnym zakresie możliwość zabudowy nieruchomości objętej inwestycją.
Przepisy ustawy Prawo budowlane (kwestia zacienienia) nie zaliczają się do ww. przepisów odrębnych. Analiza zgodności z przepisami ww. ustawy następuje w ramach odrębnego postępowania kończącego się wydaniem pozwolenia na budowę. W przypadku, kiedy w związku z realizacją inwestycji nieruchomość straciłaby na wartości, skarżąca ma prawo do ubiegania się o stosowne odszkodowanie wytaczając powództwo przed sądem powszechnym. Ponadto przedmiotowa decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich do nieruchomości.
W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. K.-D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów
1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w rezultacie arbitralne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Zapolice dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy we właściwy sposób;
2. prawa materialnego – art. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak dokonania przez organ właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z p.o.ś., u.u.i.ś. oraz zaniechanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej uzasadniony interes prawny osób trzecich, tj. właścicieli działek nieruchomości sąsiednich;
3. prawa materialnego – art. 6 u.g.n. poprzez uznanie, że inwestycja spełnia warunki inwestycji celu publicznego, w sytuacji w której inwestycja ta rażąco narusza prawa właścicieli sąsiednich działek i realizuje wyłącznie partykularny interes prywatny P. Sp. z o.o.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w ww. przedmiocie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego dotyczącej nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Pojęcie terenu, o którym mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nie może być odnoszone tylko do terenu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, musi z uwagi na konieczność analizy zagospodarowania "sąsiedztwa" uwzględniać obszar większy i badać uwarunkowania wynikające z odrębnych przepisów w odniesieniu do tego większego terenu. W niniejszej sprawie analizy takiej zaniechano, nie przeprowadzono właściwych pomiarów, w szczególności dotyczących zakresu możliwych hałasów, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania związanych z planowaną inwestycją. Planowana inwestycja oddalona jest od budynków mieszkalnych posadowionych na działce skarżącej o 30 metrów — już w tym zakresie określenie organu, że pola elektromagnetyczne o gęstości mocy 01 W/m2 wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z przepisami art. 124 p.o.ś. jawi się jako obarczone rażącym błędem i wymagające zakwestionowania.
Z uwagi na fakt, że sam organ wskazał, że inwestor ma zapewnić to, by inwestycja nie mogła wskazać zakłóceń elektrycznych i promieniowania, niezrozumiałym jest zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie przeprowadzono też właściwie pomiarów wynikających z uwzględnienia zagospodarowania "sąsiedztwa", bowiem wybudowanie masztu o wysokości 43 m w sposób oczywisty wpłynie na wygląd krajobrazu, zacienienie nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji na znaczne obniżenie ich wartości.
Zdaniem skarżącej inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 6 u.g.n. Pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym zakwalifikowania inwestycji do omawianego rodzaju: przedmiot inwestycji, którym jest realizacja inwestycji określonej w art. 6 u.g.n. oraz posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestycja, aby mogła zostać uznana za inwestycję celu publicznego, musi realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Chodzi o wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu, województwa, jak również o społeczeństwo jako pewną całość zamieszkującą obszar państwa. Inwestycja celu publicznego musi być ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, co najmniej na poziomie lokalnym. Nie może natomiast stanowić zaspokojenia tylko i wyłącznie interesu prywatnego.
Natomiast inwestycja realizuje tylko i wyłącznie partykularny interes inwestora. Inwestycja ta ma na celu wyłącznie zwiększenie przychodów ww. spółki, w sytuacji w której jednocześnie w sposób rażący narusza interes i prawa właścicieli działek sąsiednich. Nie sposób zatem uznać, iż inwestycja realizuje jakikolwiek cel publiczny.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: uCOVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. wyraził pogląd, iż "Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości." (uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35).
Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z dnia 3 marca 2023 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (zarządzenie z dnia 3 marca 2023 r.) i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 3 luty 2023 r.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 10 listopada 2022r., nr SKO.4120.260.22, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Zapolice z dnia 23 września 2022 r., znak: SO.6733.2.2022.JM, ustalającą dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego hexaBOT Datura 43 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nr [...] na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...], gm. Z. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Należy wskazać, że w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 – dalej "u.g.n."). Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji
Zdaniem Sądu z treści powyższych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Sąd w pełni podziela wywody przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r. II OSK 3828/19 "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dla uznania, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki.
Po pierwsze, podjęte działania powinny mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne. Po drugie, przedmiot inwestycji (cel) musi być zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, CBOSA). Jeżeli chodzi o lokalne (gminne) lub ponadlokalne znaczenie inwestycji, tu istotne jest przede wszystkim to, że dana inwestycja nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora lub osoby trzeciej, ale ma znaczenie dla urzeczywistnienia interesu publicznego, istotnego dla pewnej zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 567/18). W realiach niniejszej sprawy chodziło o budowę stancji transmisyjnej składającej się m.in. z wieży telekomunikacyjnej wyposażonej w dwie anteny radiolinii. Z samej istoty tej inwestycji wynikało, że nie służy ona zaspokojeniu interesu indywidulanego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona sporna wieża.
Celem tej inwestycji było, w kontekście wyposażenia jej w anteny radiolinii, zapewnienie komunikacji między wieżami telekomunikacyjnymi. [...] Co więcej, trafność ustaleń Kolegium co do funkcji pełnionych przez anteny radiolinii w systemie telefonii komórkowej potwierdza opracowanie Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego pt. "O stacjach bazowych i antenach", gdzie wskazuje się m.in., że stacje bazowe nie działają niezależnie, ale funkcjonują w sieciach i są ze sobą połączone właśnie za pośrednictwem tzw. sieci szkieletowej. W tym celu wykorzystuje się albo łącza światłowodowe, albo dedykowane łącza radiowe, tzw. radiolinie (https://pem.itl.waw.pl/artyku%C5%82y/o-stacjach-bazowych-i-antenach/). Ustalenie, że celem planowanej inwestycji było zapewnienie łączności między poszczególnymi wieżami telekomunikacyjnymi, determinuje konkluzję, że cel ten stanowił cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 1 u.g.n.
W świetle tego przepisu, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej jest celem publicznym. W kontekście tego przepisu, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego).
Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Na tle tych regulacji wskazuje się, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług telefonii komórkowej wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury, opartej na systemie masztów wyposażonych w anteny (por. np. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy chodzi o urządzenie telekomunikacyjne, którego celem jest zapewnienie komunikacji między poszczególnymi wieżami telekomunikacyjnymi poprzez zestaw anten radiolinii.
Tym samym, jest to urządzenie niezbędne do funkcjonowania sieci zapewniającej publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne." W przedmiotowej sprawi mamy do czynienia nie tylko z antenami sektorowymi ale także radioliniami tym samym zarzut naruszenia art. 6 u.g.n. jest bezpodstawny.
Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora.
Bezspornym w sprawie jest, że dla terenu, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
- 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Należy wskazać, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymienione w cytowanym przepisie elementy.
Ponadto zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.
Wskazania w tym miejscu wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
- 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Taka analiza została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym mapy w skali 1:1000 oraz wypisy z rejestru gruntów. Organ I instancji ustalił, kto jest właścicielem terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakie grunty wchodzą w skład nieruchomości, jakie są zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i - co się z tym wiąże - czy wymagane są uzgodnienia innych organów.
Odnosząc się do naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak dokonania przez organ właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z p.o.ś., u.u.i.ś. oraz zaniechanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej uzasadniony interes prawny osób trzecich, tj. właścicieli działek nieruchomości sąsiednich. Sąd zauważa, że powstanie ewentualnych immisji opisanych w uzasadnieniu skargi takich jak hałasy, wibracje, zakłócenia elektryczne, czy też zacienienie nie są badane na tym etapie postępowania, tym samym podniesiony zarzut uzasadniony w ten sposób jest całkowicie chybiony.
Zarzut obniżenia wartości działki opisany w uzasadnieniu skargi także nie zasługuje na aprobatę, bowiem nie sposób go powiązać z żadnym przepisem, który stałby na straży wysokiej wartości nieruchomości skarżącego czy też braku wahań tej wartości.
Zdaniem Sądu nie ulega także wątpliwości, że w sprawie istotna jest nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071 - dalej rozporządzenie zmieniające).
W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie (t.j. z dniem 4 czerwca 2022 r.) uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz.
Tym samym inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu wskazać należy, na treść § 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ te przepisy nie obowiązują w niniejszej sprawie.
Wobec powyższych ustaleń, sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu.
W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
/a.tp.