Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 617/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania P. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 27 grudnia 2019 r.) P. M. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M. M..

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta T. odmówił P. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem M. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 24 ust. 4 u.ś.r. Zdaniem organu ustalony zakres opieki nad M. M. nie wymaga konieczności całkowitej rezygnacji przez wnioskodawcę z aktywności zawodowej, gdyż może on tak zorganizować opiekę nad ojcem, w tym przy udziale domowników, aby dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem ogranicza się do wykonywania czynności domowych, które równie dobrze mogą być wykonywane przez osoby pracujące. Czynności wykonywane przez wnioskodawcę sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego, i z reguły są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy.

Jednocześnie organ, na podstawie analizy pozostałych dokumentów stwierdził, że P. M. był zatrudniony do 30 listopada 2019 r. We wcześniejszych okresach podejmował naprzemiennie zatrudnienie na okres 10 miesięcy, po czym był rejestrowany w PUP jako bezrobotny z prawem lub bez prawa do zasiłku. Sytuacja naprzemiennych krótkotrwałych okresów zatrudnienia przeplatana okresami pobierania zasiłku dla bezrobotnych trwa nieprzerwanie od 2011 r. Przebieg sytuacji zawodowej wnioskodawcy nie ma żadnego odniesienia do niepełnosprawności jego ojca. Zdaniem organu poza częściową opieką P. M. nad ojcem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W odwołaniu od tej decyzji P. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy o przyznaniu prawa do świadczenia, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki przez skarżącego nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sprawie organ stanął na stanowisku, że opieka sprawowana przez skarżącego nie jest opieką całodobową, co pozwala mu na podjęcie zatrudnienia. Wbrew twierdzeniom organu przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W tej sprawie odwołujący sprawuje opiekę nad ojcem, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5, art. 3 pkt 21 lit. a, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2011 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2002 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), a następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że M. M. ur. 06.01.1944 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] r. znak: [...] został zaliczony trwale do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, iż wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej. Z treści orzeczenia wynika, iż niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18.10.2005 r. Natomiast z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...]r. Nr akt [...] wynika, iż M. M. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 11.02.1998 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji.

W tej sprawie rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak wskazało SKO celem przedmiotowego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Świadczenie to ma być formą wsparcia rodziny i nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Istotnie zatem przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, a przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Rzeczywiście więc chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec powyższego, rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo organy właściwe są obowiązane zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W tej sprawie organ I instancji trafnie uznał, że w okolicznościach sprawy taki związek nie zachodzi. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym sprawy nie jest kwestionowane, że skarżący mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do alimentacji wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i opiekuje się ojcem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednak, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zwrot "w związku" jest tu kluczowy, ponieważ nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie uprawniała osobę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Jak stwierdziło Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 21 lutego 2020 r., wynika, że P. M. zamieszkuje razem z żoną, dwójką dzieci w wieku szkolnym oraz ojcem M. M., który posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe z powodu choroby oczu. Pomoc ojcu polega na wykonywaniu takich czynności jak: przygotowanie i podawanie posiłków, zrobienie zakupów, ubranie, utrzymanie higieny osobistej. W opiece nad ojcem P. M. wspomaga żona, która pracuje zawodowo. P. M. był zatrudniony na czas określony do listopada 2019 r., nie rejestrował się w PUP, ponieważ liczył się z możliwością otrzymania zatrudnienia, a obecnie nie jest w stanie podjąć pracy, gdyż zajmuje się niepełnosprawnym ojcem. Ojciec porusza się po domu samodzielnie, jest osobą sprawną fizycznie. Jak podaje pracownik socjalny, M. M. od kilku lat zamieszkuje pod obecnym adresem, wobec czego zna topografię mieszkania i przemieszcza się samodzielnie.

Jest w stanie sam zjeść posiłek. Wymaga pomocy przy ubraniu, kąpieli czy też pracach porządkowych. Zakres sprawowanej opieki przez P. M. nie wymaga konieczności rezygnacji całkowitej z aktywności zawodowej. Jako czynności wykonywane codziennie podczas opieki P. M. wskazał podawanie leków, 2 razy dziennie mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny, przygotowywanie i przynoszenie opału i palenie w piecu, ćwiczenia fizyczne. Pozostałe potrzeby, tj. higieniczne, przygotowanie i podawanie posiłków, wizyty lekarskie, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych podał: "w razie potrzeby". Nadto wskazał, iż kontroluje przygotowanie ubrań i ubieranie.

Zdaniem organu wymienione wyżej czynności, są wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że P. M. sprawując opiekę nad ojcem, poza podawaniem leków, mierzeniem poziomu cukru, przygotowywaniu i podaniu posiłków, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej. Zatem zakres i rodzaj sprawowanej opieki przez P. M. nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym ojcem zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Jeżeli zaś, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Kolegium przyznało co prawda, że sposób i zakres sprawowania opieki nie został w ustawie określony, jednak podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie sposób jednocześnie przyjąć, aby ojciec skarżącego był osobą całkowicie niesamodzielną i wymagał pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego.

Dodatkowo SKO, nie kwestionując unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, iż obowiązek alimentacyjny dziecka (w stosunku do rodzica) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, stwierdził, że należy również wziąć pod uwagę, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną mieszka dwoje dzieci w wieku 17 i 19 lat, które również w obecnej sytuacji mogą pomóc w czynnościach domowych i opiece nad niepełnosprawnym dziadkiem.

Zakres i rozmiar sprawowanej opieki musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką - nie może to być zatem opieka świadczona nieregularnie, a nawet jeżeli sprawowana jest codziennie, to nie może być sprawowana w ograniczonym zakresie. Powyższe ustalenia dowodzą zatem, iż obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec tego brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad ojcem M. M..

Ponadto wnioski płynące z analizy załączonego do akt sprawy wydruku z systemu weryfikacji danych z PUP w P. wskazują, że P. M. był zatrudniony do 30 listopada 2019 r., we wcześniejszych okresach podejmował naprzemiennie zatrudnienie na okres 10 miesięcy, po czym był rejestrowany w PUP jako bezrobotny z prawem lub bez prawa do zasiłku. Sytuacja naprzemiennych, krótkotrwałych okresów zatrudnienia przeplatana okresami pobierania zasiłku dla bezrobotnych trwa nieprzerwanie od 2011 r. Zatem, w okolicznościach sprawy niniejszej, nie można jednoznacznie przyjąć, aby główną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad ojcem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od 2005 r.

Reasumując organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. M. reprezentowany przez adwokata M. Ż., wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zdaniem autora skargi ojciec skarżącego został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący sprawuje stałą opiekę nad chorym ojcem. Z powodu konieczności sprawowania opieki skarżący zrezygnował z zatrudnienia i nie podejmuje go. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, która to opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 24 września 2020 r., organ pismem z 2 października 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego pisma doręczono pełnomocnikowi skarżącego 19 października 2020 r., który w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. o odmowie przyznania P. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M. M.. Zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest, jak twierdzi organ odwoławczy, brak spełnienia po stronie osoby ubiegającej się o jego przyznanie ustawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie brak bezpośredniego związku przyczyno-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne według art. 17 ust. 5 nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
3. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 2) osoba wymagająca opieki:
5. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
6. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) (uchylony);
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
10. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z przywołanych unormowań, jak trafnie oceniło Kolegium, jasno wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

Dla dokonania prawidłowej wykładni ustawowego zwrotu "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wskazać trzeba, że zarejestrowanie opiekuna osoby niepełnosprawnej w urzędzie pracy jako osoby poszukującej pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi okoliczności wykluczającej prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zresztą w art. 17 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca wprost stwierdził, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zatem, za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy również uznać osobę bezrobotną, która nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sytuację na rynku pracy. Zarejestrowanie w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy oznacza przecież gotowość do podjęcia zaoferowanego przez urząd zatrudnienia. Wobec tego na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z całą pewnością znalazłoby to wyraz wprost w treści przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną.

Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 – Lex nr 2588317). A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19 – Lex nr 2755167).

Jak wynika z lektury art. 17 ust. 1 u.ś.r. kolejnym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co podkreśliło Kolegium, jest konieczność sprawowania przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Innymi słowy, musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej (długotrwałej) i bezpośredniej opieki nad osobę jej wymagającą. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (vide. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (vide: wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 691/19 – Lex nr 3020846).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zresztą ocenionego przez organy orzekające obu instancji wynika, że M. M. urodzony w 1944 r. mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 13 grudnia 2005 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 października 2005 r., niepełnosprawność/inwalidztwo datuje się przed 16 r.ż. Niepełnosprawny wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast według orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 29 marca 2003 r. M. M. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 11 lutego 1998 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji – trwale. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji trwa nadal.

Skarżący natomiast jest synem niepełnosprawnego w stopniu znacznym M. M.. Bezspornie zatem mieści się w katalogu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z poczynionych przez organ ustaleń, których skarżący nie kwestionował w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że P. M. był zatrudniony na czas określony do 30 listopada 2019 r. (wniosek z 17 grudnia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 27 grudnia 2019 r.). Skarżący nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy ponieważ, jak oświadczył w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 21 lutego 2020 r., liczył się z możliwością otrzymania zatrudnienia. Obecnie twierdzi, że nie jest w stanie podjąć pracy, ponieważ zajmuje się niepełnosprawnym ojcem. Powodem problemów zdrowotnych osoby uprawnionej są problemy okulistyczne. W ostatnim czasie, jak twierdzi skarżący, stan wzroku ojca uległ pogorszeniu w związku z odklejeniem siatkówki, co doprowadziło do utraty wzroku.

Wnioskodawca podnosi, że opiekuje się ojcem stale, a pomoc polega na wykonywaniu wszystkich czynności tj. przygotowaniu posiłku, podaniu posiłku, zrobieniu zakupów, ubieraniu, utrzymaniu higieny osobistej.

Natomiast – zdaniem organów orzekających w sprawie - analiza wydruku z systemu weryfikacji danych z PUP w P. dowodzi, że P. M. był zatrudniony do 30 listopada 2019 r. We wcześniejszych okresach podejmował naprzemiennie zatrudnienie na okres 10 miesięcy, po czym rejestrował się w PUP jako bezrobotny z prawem lub bez prawa do zasiłku. Sytuacja naprzemiennych, krótkotrwałych okresów zatrudnienia przeplatana okresami pobierania zasiłku dla bezrobotnych trwa nieprzerwanie od 2011 r. Zakres i rodzaj sprawowanej przez P. M. opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przede wszystkim deklarowane przez skarżącego czynności opiekuńcze, jak trafnie ocenił organ, nie wykluczają przy należytej organizacji opieki, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z czynności wykonywanych codziennie skarżący deklaruje: mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny (2 x dziennie), podawanie leków, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, ćwiczenia fizyczne (co rano).

Wnioskodawca kontroluje przygotowanie ubrań i ubieranie. Pozostałe czynności opiekuńcze wykonywane są w razie potrzeby, a mianowicie: higiena (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie), smarowanie kremami przeciw odparzeniom, mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podawanie posiłków, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów i realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, czytanie książek, pism urzędowych (dowód: wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nad M. T. M. opatrzony własnoręcznym podpisem skarżącego – k 5 akt administracyjnych). Dodać nadto trzeba, że z poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego ustaleń pracownika socjalnego wynika, że ojciec wnioskodawcy porusza się samodzielnie po mieszkaniu, jest osobą sprawną fizycznie, zna topografię mieszkania. Po przygotowaniu posiłków i podaniu go jest w stanie samodzielnie spożyć posiłek. Wymaga pomocy przy ubraniu, kąpieli czy też pracach porządkowych.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że skarżący opiekuje się ojcem, jednak zakres i częstotliwość wykonywanych względem M. M. czynności opiekuńczych nie wiąże się z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 13 grudnia 2005 r., ustalony stopień niepełnosprawności M. M. datuje się od 18 października 2005 r. i pomimo tego, że zgodnie z treścią tego dokumentu osoba niepełnosprawna wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej, skarżący co potwierdzają wydruki z PUP był zatrudniony od 22 lutego 2005 r. do 28 sierpnia 2011 r. W kolejnych okresach podejmował zatrudnienie na okres 10 miesięcy, następnie zaś rejestrował się w PUP jako bezrobotny z prawem lub bez prawa do zasiłku. Sytuacja naprzemiennych, krótkotrwałych okresów zatrudnienia przeplatana okresami pobierania zasiłku dla bezrobotnych trwa nieprzerwanie od 2011 r. Co równie istotne przed złożeniem wniosku w grudniu 2019 r. skarżący był zatrudniony na czas określony do 30 listopada 2019 r. Z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy wynika więc, że skarżący wspiera ojca w codziennym funkcjonowaniu, jednakże opieka przezeń sprawowana nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1, co dobitnie potwierdza zebrany materiał dowodowy.

Racją mają tym samym organy twierdząc, że skarżący wykonuje czynności dnia codziennego, wykonywane zwykle w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób tym samym przyjąć, jak oczekuje tego autor skargi, że rezygnacja z aktywności zawodowej przez skarżącego jest wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym ojcem, a zakres tej opieki jest na tyle duży, że uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub wykonywanie innej pracy zarobkowej zwłaszcza, że dotychczas skarżący takie zatrudnienie podejmował.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego a organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. zostały wydane zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego ich wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, nadto zarzuty skargi okazały się niezasadne, skargę należało oddalić.

Mając powyższa na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A. P.