Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie wygaszenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczo-garażowego, posadowionego na terenie położonym w Ł. przy ul. A 7, działka nr 39/2, obręb [...].
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku B. i E. F., decyzją z [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczo-garażowego położonego w Ł. przy ul. A 7, działka nr 39/2, obręb [...].
Po rozpatrzeniu odwołania D.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
11 września 2014 r. inwestorzy otrzymali decyzję nr [...] o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczo-garażowego położonego w Ł. przy ul. A 7. Decyzja stała się ostateczna.
Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. odmówił wygaszenia ostatecznej decyzji z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy.
W odwołaniu od tej decyzji D.A. wniosła o jej uchylenie z uwagi na liczne naruszenia przepisów: art. 162, art. 77, art. 80 k.p.a. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", art. 140 i 144 k.c. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na fakt, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z warunkami zabudowy (inny zakres robót) decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie oględzin z udziałem prokuratora oraz wszystkich inspektorów, którzy brali udział w procesie budowy przed wydaniem warunków zabudowy. Skarżąca wniosła także o dostarczenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce przy ul. A 7 oraz pozwolenia na budowę, powstałego jeszcze przed wyburzeniem starego budynku gospodarczo-garażowego.
Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje: stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i nakazuje to przepis prawa oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Drugi przepis stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (vide art. 105 § 1 k.p.a.).
Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi, np. w razie śmierci strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach o charakterze osobistym rozstrzyga organ, czy też w przypadku rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli natomiast do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto o prawach lub obowiązkach dotyczących rzeczy, co do których, w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia, te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej decyzją uprawnienia.
W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W sytuacji zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga bowiem łącznego spełnienia hipotetycznego stanu faktycznego: bezprzedmiotowości i interesu społecznego lub interesu strony. Interes społeczny, jak i to, że leży to w interesie strony nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Organ drugiej instancji wskazał następnie, że dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy zostało wydane pozwolenie na budowę dla tego samego inwestora, który otrzymał decyzję ustalająca warunki zabudowy. Prezydent Miasta Ł. prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 162 § 1 k.p.a. Nie stwierdzono bowiem zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ani co do podmiotu, na wniosek którego wszczęto postępowanie zakończone decyzją, ani też co do jej przedmiotu – ustalenia warunków zabudowy dla wymienionej w tej decyzji działki. Nadal bowiem istnieje podmiot decyzji, czyli inwestor, jak również istnieje przedmiot decyzji, ponieważ uprawnienia wynikające z jej treści mogą być w dalszym ciągu realizowane na wskazanej w niej działce. Dopiero ewentualne ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa, otwierałoby drogę do badania, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. Ze względu na niespełnienie podstawowej przesłanki wygaszenia organ nie bada kolejnych przesłanek w postaci interesu społecznego lub interesu strony.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej o samowolnej zmianie przez inwestora zamierzeń inwestycyjnych, organ drugiej instancji wyjaśnił, że subiektywne odczucia nie mogą być podstawa do podejmowania czynności ze strony organów administracji. Ponadto nawet zakładając hipotetycznie, że inwestorzy wykonali prace budowlane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, nie stanowi podstaw do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję D.A. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazując, że na skutek powstania nowych okoliczności po dacie wydania decyzji organy nie zebrały i nie dokonały oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżąca, w szczególności nie przeprowadziły nawet oględzin już wykonanej inwestycji w terenie, w okolicznościach gdy skarżąca podnosiła, że B.F. i E.F. rozebrali budynek, który zamierzali nadbudować, przebudować i rozbudować, gdzie jego rozbiórka nie była przedmiotem wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Dokonali tego bez wymaganego pozwolenia na jego rozbiórkę oraz wybudowali od podstaw nowy budynek, częściowo na nieruchomości skarżącej;
- 2. naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w celu ustalenia, czy inwestycja została wykonana przez inwestorów na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy na działce inwestora, czy też na cudzej działce do której inwestorzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego;
- 3. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 162 § 1 wobec wydania na podstawie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę, wobec istnienia podmiotu jak i przedmiotu tej decyzji w okolicznościach sprawy, gdy po dacie wydania decyzji zmienił się stan faktyczny sprawy. Nie istniał przedmiot, który miał być przebudowany, nadbudowany, jak i rozbudowany, wobec jego rozebrania bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę, jak i prowadzenia budowy od podstaw, w dodatku częściowo na własności skarżącej, do której inwestorzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ drugiej instancji odmawiając wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy dokonał błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając że istnieje podmiot, jak i przedmiot decyzji. Stan faktyczny uległ diametralnej zmianie na skutek bezprawnych działań inwestorów, którzy bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę rozebrali budynek gospodarczo-garażowy. Konsekwencją rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego było wybudowanie od podstaw całkiem nowego budynku, a jego budowa nie była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.
Dodatkowo nowy budynek posadowiono częściowo na działce skarżącej, do której nie posiadają żadnego tytułu prawnego, co również nie było, a przede wszystkim nie mogło być, przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, błędna wykładnia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika z faktu braku zauważenia zasadniczej różnicy pomiędzy nadbudową, przebudową i rozbudową budynku gospodarczo-garażowego, a jego budową od podstaw, gdzie warunki jego budowy winny być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a ich nie ma, gdyż pod pozorem nadbudowy, przebudowy i rozbudowy starego budynku gospodarczo-garażowego doszło do jego rozbiórki i wybudowania całkiem nowego budynku. Po dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy przestał istnieć przedmiot określony w warunkach zabudowy, tym samym ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane w czasie prowadzenie budowy od podstaw całkiem nowego budynku gospodarczo-garażowego, a nie jego nadbudowy, przebudowy i rozbudowy oraz brak zgody skarżącej na posadowienie jednej ściany budynku na działce skarżącej na całej jej szerokości, powoduje bezprzedmiotowość decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz inwestora.
W takiej sytuacji nie było możliwe wykonanie warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, jak i wydanego na jej podstawie pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę starego budynku gospodarczo-garażowego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego nieruchomością skarżącej wobec naruszenia własności poprzez częściową jej zabudowę budynkiem przez inwestora i estetykę terenu, a co bardziej znamienne, leży to w interesie skarżącej, której własność inwestorzy naruszyli.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W wykonaniu zarządzenia z 4 listopada 2020 r. wezwano skarżącą, uczestników postępowania oraz organ administracji do wypowiedzenia się, czy wnoszą o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
16 listopada 2020 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
10 grudnia 2020 r. skarżąca natomiast wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Z uwagi na wniosek organu administracji o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym sąd zobowiązany był zawiadomić skarżącą i uczestników postępowania o jego zgłoszeniu.
1 lutego 2021 r. zawiadomiono skarżącą o zgłoszeniu przez organ administracji powyższego wniosku.
18 lutego 2021 r. zawiadomiono o zgłoszeniu wniosku I.T., zaś 19 lutego 2021 r. zawiadomiono pozostałych uczestników postępowania, tj. B. J., B. F., E. F., S.S. i W. J. Skarżąca i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie wniosła 10 grudnia 2020 r. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, lecz organ administracji zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W związku z tym sąd zobowiązany był nadać temu wnioskowi bieg i stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zawiadomić skarżącą i uczestników postępowania o jego zgłoszeniu.
Przesyłkę zawierającą zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym wraz z jego odpisem doręczono skarżącej w trybie określonym w art. 73 § 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 73 § 1 p.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (art. 73 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (art. 73 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 73 § 4 p.p.s.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1.
Jak wynika z adnotacji doręczyciela na przesyłce zawierającej zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym wraz z jego odpisem, wobec niemożności jej doręczenia skarżącej pod wskazanym przez nią adresem do korespondencji: Ł. [...], ul. E. 4, 18 stycznia 2021 r. doręczyciel pozostawił przesyłkę w placówce pocztowej Ł.
12. Zawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni umieścił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. 26 stycznia 2021 r. doręczyciel ponownie awizował przesyłkę z powodu jej niepodjęcia w terminie 7 dni. Skarżąca nie podjęła zawiadomienia o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym wraz z jego odpisem w terminie 14 dni od pozostawienia przez doręczyciela pierwszego zawiadomienia o jego złożeniu wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej (k. 207). Wobec tego, stosownie do art. 73 § 4 p.p.s.a., przesyłkę zawierającą to zawiadomienie uznać należało za doręczoną skarżącej 1 lutego 2021 r. (w poniedziałek).
W tej sytuacji czternastodniowy termin do zgłoszenia przez skarżącą żądania przeprowadzenia rozprawy, o którym stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., upłynął 15 lutego 2021 r. (w poniedziałek). W terminie tym skarżąca nie zgłosiła takiego żądania. Nie wskazała także, że adres do doręczeń jest inny. Nie poinformowała sądu o przeszkodach w doręczaniu jej korespondencji. Uczestnicy postępowania również nie zgłosili żądania przeprowadzenia rozprawy w terminie czternastu dni od doręczenia im zawiadomień o złożeniu wniosku, który upływał 4 marca 2021 r. (I.T.) i 5 marca 2021 r. (pozostali uczestnicy postępowania).
Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, że wprawdzie zasadą jest jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.), a regułą rozpoznawanie spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), to jednak przepis szczególny może stanowić inaczej, a takim przepisem niewątpliwie jest art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną), z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego dodatkowo uzasadniał skorzystanie przez sąd z możliwości rozpoznania sprawy w tym trybie tym bardziej, że nie jest możliwy do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Skarżąca wniosła skargę 3 lipca 2019 r., wobec czego strony już dostatecznie długo oczekiwały na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną.
Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31; uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 k.p.a., w którym skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w Ł. przy ul. A 7, oznaczonym jako działka o nr ewid. 39/2, w obrębie geodezyjnym [...].
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie (art. 162 § 2 k.p.a.). Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.).
Nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] r. ustalająca o warunki zabudowy nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestorów B. F. i E. F. warunku (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12). Warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 k.c.).
Nie należy więc nazwy tej używać ani na oznaczenie zdarzenia przyszłego i niepewnego, ani na oznaczenie innego rodzaju postanowień czynności prawnej, ani również na określenie ustawowych przesłanek (tzw. conditiones iuris), od których zależy ważność lub skuteczność czynności prawnej. Jeżeli strona spełni warunek, to decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Podejmowanie przez organy administracji publicznej decyzji z zastrzeżeniem warunku przewidują przepisy szczególne. Przepisy u.p.z.p. takich warunków nie określają.
Decyzja o warunkach zabudowy nie jest też decyzją nakładającą na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., nie może dotyczyć czynności-obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., II GSK 688/08).
W rozpoznawanej sprawie organy administracji mogły zatem rozważyć dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w oparciu o przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia – albo z mocy przepisu prawa, albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygnięcie dotyczyło, bądź przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, bądź też na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 659/08).
W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 663). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. (por. np. wyroki NSA: z 14 października 2014 r., II OSK 796/13.; z 13 lutego 2014 r., II GSK 1884/12; z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 659/08). Powołane uregulowanie ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji.
W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.
Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) albo jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2). Tak skonstruowane przez ustawodawcę rozwiązanie legislacyjne powoduje, że w sytuacji, gdy jeden z wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę, to po pierwsze oznacza to, że wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po drugie daje mu to prawo do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. Inwestor, który legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma bowiem prawo przystąpić do robót budowlanych.
W takiej sytuacji decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe, niezależnie od tego, czy dotyczyły tego samego rodzaju inwestycji, czy też innej na danym obszarze (tak NSA, np. w powołanym wyroku z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 659/08). Na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji, tj. przejście do kolejnego etapu i uzyskanie pozwolenia na budowę. Uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji również powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przyznaje pierwszeństwo ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych.
Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w art. 65 ust. 1 u.p.z.p., następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 65 ust. 3 u.p.z.p.).
W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, o których stanowi art. 65 ust. 1 u.p.z.p.
Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.F. i E. F. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczo-garażowego. Decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się skarżąca, stanowiła podstawę oceny przedłożonego przez inwestorów projektu w tym postępowaniu.
Decyzję z [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Decyzja Wojewody [...] jest ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 152/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję.
Należy także wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...]. Skarżąca brała udział w tym postępowaniu i nie wniosła skargi do sądu administracyjnego.
Postanowieniem z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. Na postanowienie to skarżąca także nie wniosła skargi do sądu administracyjnego.
Wyjaśnić również należy, że w przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy, skoro na jej podstawie została wydana ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane.
Wobec tego za prawidłowe uznać należy stanowisko organu administracji, że nadal istnieje przedmiot decyzji i nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości. To zaś wyklucza konieczność badania przez organy spełnienia przesłanek w postaci interesu społecznego lub interesu strony. Zauważyć przy tym trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, zważywszy na okoliczności, nie można uznać, aby z uwagi na sprzeczne interesy stron postępowania (skarżącej oraz uczestników postępowania B. F. i E. F.) przesłanka interesu strony mogła zostać w ogóle spełniona. Uwzględnieniu żądania skarżącej niewątpliwie sprzeciwia się interes uczestników postępowania – B. F. i E. F., którzy są adresatami decyzji o warunkach zabudowy.
Zasadnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że wykonanie prac budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę nie stanowi podstawy do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia realizacji prac budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach stanowić może przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego, a nie przez organy właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.
Naruszenie posiadania podczas budowy stanowi natomiast niewątpliwie sprawę z zakresu prawa cywilnego do rozstrzygnięcia, której właściwe są sądy powszechne (art. 344 i n. k.c.). Rozgraniczanie nieruchomości reguluje z kolei ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 205 ze zm.) w Rozdziale 6 oraz art. 153 k.c. W tej kategorii spraw także nie są właściwe organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.
Argumentacja skarżącej wskazująca na samowolne, z odstępstwami, z naruszeniem jej prawa własności realizowanie przez uczestników postępowania robót budowlanych, nie mogła zatem zostać uwzględniona przez organy administracji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji uznały, że brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...] r.
Ze względu na powyższe sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
dc