Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO. 4141.87.23 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." - po rozpatrzeniu odwołania L. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błaszek z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: MOPS 8251-489/563/23 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 5 grudnia 2022 r. L. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – I. T. Burmistrz Błaszek decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez wnioskodawczynię opieki nad matką a okolicznością zrezygnowania przez nią z zatrudnienia. Zakres obowiązków rodzinnych nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości kontynuowania pracy zarobkowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. M. wskazała na naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazując na powyższe odwołująca wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji Burmistrza Błaszek oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do odwołania jego autorka dołączyła dowody z dokumentów, tj. umowę zlecenie oraz zaświadczenie o zatrudnieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką – I. T., która została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS I Oddział w Łodzi z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...]).
Organ I instancji odmówił odwołującej przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium ten pogląd organu zakwestionowało wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), z którego wynika, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten nie wywołuje wprawdzie skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale powoduje konieczność takiej wykładni przepisów ustawy, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak to w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Zdaniem Kolegium, pomimo jednak nieprawidłowej wykładni ww. przepisu, w sprawie nadal występują podstawy do odmowy przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji ustalił, że pomiędzy zaprzestaniem zarobkowania przez wnioskodawczynię a sprawowaną przez nią opieką nie ma związku przyczynowo-skutkowego. W aktach sprawy znajduje się szczegółowy zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przy podopiecznej. Z opisu tego wynika, że podopieczna nie jest osobą leżącą, nie jest osobą pampersowaną, przewraca się samodzielnie na bok, nie ma odleżyn. W oświadczeniu zostało też wskazane, że wnioskodawczyni codziennie budzi podopieczną, wykonuje codziennie czynności związane z higieną podopiecznej, smaruje ją kremami, przygotowuje ubrania, sprząta, prasuje, robi pranie, układa do snu, 2 razy dziennie podaje leki, kilka razy dziennie podaje posiłki. Podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że podopieczna mieszka sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
I. T. przeszła w 2021 r. zawał serca, ma 88 lat i jest wdową. Organ I instancji ustalił, że odwołująca przyjeżdża codziennie do matki w godzinach popołudniowych, spędza u niej ok. 2 godziny dziennie. W tym czasie pali w piecu, szykuje leki na następny dzień, sprząta. Podopieczna jest samodzielna w zakresie poruszania się, czasami porusza się przy pomocy kuli, sama przyrządza sobie posiłki, samodzielnie je zjada, samodzielnie spożywa napoje. Podopieczna samodzielnie też wykonuje wszelkie czynności higieniczne (samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie myje się). Pracownik socjalny zaobserwował, że odwołująca nie wykonuje czynności, które kolidowałyby z wykonywaną przez nią pracą.
Uwzględniając powyższe ustalenia Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji w zakresie braku występowania w sprawie związku przyczynowo-skutkowego należy uznać za prawidłowe.
Kolegium następnie wyjaśniło, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, a warunki przyznania świadczenia zostały ustalone w ustawie. Okolicznością warunkującą przyznanie i posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Słowo "opieka" oznacza w języku polskim troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś, strzeżenie, dozór. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie chwilowa i fikcyjna. Opieka ta wyraża się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy.
Wobec tego, świadczenie pielęgnacyjne może zatem zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność i opieka opiekuna. Wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych.
Konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych, co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Dla przyznania świadczenia opiekuńczego niezbędne jest aby opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była całodobowa, stała, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie z tego powodu zatrudnienia.
Zdaniem Kolegium, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że w sprawie zakres sprawowanej przez odwołującą opieki nad matką nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podopieczna wykazuje dużą samodzielność w prowadzaniu jednoosobowego gospodarstwa, mieszka sama, sama też wykonuje szereg czynności pozwalających jej godnie żyć. Wbrew temu co oświadczyła wnioskodawczyni, podopieczna jest osobą, która nie wymaga całodobowej, stałej opieki warunkującej możliwość zapewnienia jej egzystencji.
Jak dostrzegło Kolegium, z materiału dowodowego wynikają wnioski przeciwne. Zakres samodzielności podopiecznej jest znaczny. Tymczasem, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować.
Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak m.in.: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się, wstawanie (z łóżka, czy z krzesła), a w cięższych przypadkach przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest pielęgnacja osoby niepełnosprawnej, a więc stała obecność i opieka opiekuna i konieczna jest rezygnacja przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Natomiast konieczność wykonywania czynności pielęgnacyjnych w zakresie odpowiadającym jedynie pomocy, doraźnego wsparcia osoby podopiecznej zamiast wykonywania w zamian osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńczych, nie wskazuje na konieczność sprawowania opieki stałej, absorbującej na tyle aby można było stwierdzić, że wnioskodawca nie może podjąć z powodu tej opieki jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej.
Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że czynności wykonywane przez odwołującą takie jak zakupy, sprzątanie, ogólna pomoc związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego osoby niepełnosprawnej oraz dbaniem o jej stan zdrowia, nie stanowią opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dbanie o porządek i troska o zdrowie matki nie świadczą o spełnieniu przesłanki nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazane czynności wykonywane przez odwołującą są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym, oraz w każdej relacji matka-dziecko, również przez osoby pracujące. Zakres tych czynności nie koliduje z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową.
W sprawie, jak napisało Kolegium, odwołująca nie wykonuje przy matce żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności pielęgnacyjnych, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., codzienne ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego oraz jedynie kilkugodzinna bezpośrednia opieka nad podopieczną. Kolegium odróżniło w tym zakresie świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja osoby niepełnosprawnej i jej godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wyklucza nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc, ale nie opieka w ww. rozumieniu.
Kolegium nie kwestionując przy tym osobistego zaangażowania odwołującej w opiekę nad matką uznało, że nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, obejmującym swym zakresem szereg czynności pielęgnacyjnych, których podopieczna nie może wykonać sama i których brak natychmiastowego wykonania zagrażałby jej życiu. Wykonywane przez wnioskodawczynię czynności nie wykluczają aktywności zawodowej odwołującej. Z aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że sprawowana przez odwołującą opieka nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r., co z kolei obliguje Kolegium do utrzymania w mocy odmownej decyzji organu I instancji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze L. M. wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z odpowiednimi wskazaniami. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto autor skargi wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W motywach skargi jej autor wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym, warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana.
Zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie autor skargi w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast organ w treści odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, stąd sprawa mocą zarządzenia z dnia 14 lipca 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie postępowania uproszczonego.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrza Błaszek rozstrzygnięcia nie uchybiają przepisom prawa procesowego w stopniu nakazującym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Błaszek o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – I. T. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym - niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu - osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Co istotne, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia), wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. IV SA/Wr 51/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1389/22).
Co należy podkreślić, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza ani nie znosi powinności badania - w kontekście przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki - jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Hipotetycznie rzecz ujmując, zanegowanie wspomnianego związku może się opierać w szczególności na wykazaniu, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie sprawuje należycie opieki nad osobą niepełnosprawną, nie sprawuje tej opieki stałe i długoterminowo albo sprawuje tę opiekę tylko częściowo, np. w niewielkim zakresie lub wespół z innymi osobami.
W stanie faktycznym sprawy, skarżąca sprawuje opiekę nad swoją 89-letnią matką, która została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji na mocy orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS I Oddziału w Łodzi z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...]. W ocenie organów administracji, wspomniana opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawną matką nie wyklucza jednak podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów administracji w przedstawionym zakresie.
Niewątpliwie wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych znajdują się sprzeczne dokumenty. A mianowicie do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik skarżącej dołączył kilka dokumentów, a wśród nich m.in. dokument zatytułowany "Czynności wykonywane podczas opieki nad I. T." i kolejny zatytułowany "Czynności dotyczące opieki nad osobą niepełnosprawną". Z drugiego ze wskazanych dokumentów wynika, że skarżąca realizuje różnorakie czynności związane z opieką nad matką w ciągu całego dnia od godziny 7 rano do godziny 23. Wśród tych czynności można dostrzec, że skarżąca pomaga matce wstać z łózka, wspiera ją przy porannej i wieczornej toalecie, przygotowuje posiłki (5 razy dziennie) i ubrania pomagając się ubrać, podaje leki (3 razy dziennie), mierzy poziom cukru i podaje insulinę (2 razy dziennie), sprząta w mieszkaniu (raz dziennie), pierze i prasuje (raz dziennie) oraz masuje matkę (raz dziennie) i wykonuje z nią ćwiczenia w ramach rehabilitacji (raz dziennie).
Ponadto skarżąca pomaga matce w trakcie wizyt lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, robi porządki wokół domu, jak i pali w piecu. Podczas gdy z pierwszego z powołanych dokumentów, czyli dokumentu zatytułowanego "Czynności wykonywane podczas opieki nad I. T." wynika, że skarżąca podaje leki matce jedynie 2 razy dziennie. Pomijając jednak wskazaną nieścisłość należy dostrzec, że zgoła odmienny obraz opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką wyłania się z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w mieszkaniu matki skarżącej przez pracownika socjalnego w dniu 27 grudnia 2022 r. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że matka skarżącej prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe mieszkając samotnie. Matka skarżącej przeszła zawał serca, a przyjmowania leków pilnuje skarżąca. Co jednak najistotniejsze, skarżąca przyjeżdża do matki codziennie w godzinach popołudniowych spędzając u niej około 2 godzin dziennie.
W tym czasie pali w piecu, przygotowuje leki na następny dzień i sprząta. Z obserwacji pracownika socjalnego wynika, że matka skarżącej jest osobą "jak na swój wiek bardzo samodzielną". Matka skarżącej porusza się samodzielnie, czasami przy pomocy kuli, przygotowuje samodzielnie posiłki, zjada je także samodzielnie, sama również przygotowuje i spożywa napoje. Kobieta także samodzielnie wykonuje wszelkie czynności higieniczne, samodzielnie korzysta z toalety. Matka skarżącej jest w kontakcie logicznym, rozmawia o przeszłości, jak i sprawach teraźniejszych.
Ponadto skarżąca przywozi matce zakupy, załatwia recepty na leki i pilnuje wizyt lekarskich. W ocenie pracownika socjalnego, czynności które wykonuje skarżąca wobec matki nie kolidują z wykonywaniem pracy zawodowej.
W ocenie Sądu, miarodajnym dowodem w sprawie jest treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w mieszkaniu matki skarżącej przez pracownika socjalnego. Dokumenty dołączone do wniosku, z których wynika zgoła odmienny zakres pomocy wykonywanej przez skarżącą nad matką to tylko dokument prywatny (nawet bez podpisu strony czy jej pełnomocnika) stanowiący jedynie oświadczenie strony. Z tego powodu organy administracji w ocenie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia słusznie oparły się na treści wywiadu środowiskowego.
Tymczasem, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny, jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Co więcej, z uwagi na to, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania "opieki", to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, w niewielkim zakresie, zatem sporadycznie.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. powołany wcześniej wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W niniejszej sprawie, z niewątpliwych ustaleń organów administracji wynika, że choć skarżąca codziennie pomaga matce, to jednak świadczona przez nią pomoc, jej wymiar nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Podsumowując, w ocenie składu orzekającego, w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organów administracji wyrażone w treści zaskarżonych decyzji, że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Z przyczyn opisanych powyżej zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ani organy administracji, ani Sąd nie kwestionują okoliczności, że skarżąca nie pracuje opiekując się swoją matką, jednak rozmiar tej opieki nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą, stąd brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.
ds