Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie przyznania R.K. za okres od 1 lipca 2013 r. do 29 lutego 2020 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną J.K.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił R. K. za okres od 1 lipca 2013 r. do 29 lutego 2020 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad J.K.
Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.
Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł następnie, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zostało skarżącemu przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. K. w wysokości 1 830 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2020 r. na czas nieokreślony.
Skarżący wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.K. za okres od 22 lipca 2011 r. do 29 lutego 2020 r. Wniosek ten wpłynął do organu pierwszej instancji 30 kwietnia 2020 r.
Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu za okres od 1 lipca 2013 r. do 29 lutego 2020 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną J.K. stwierdzając, że skarżący w okresie od 1 lipca 2013 r. do 29 lutego 2020 r. był uprawniony do pobierania zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.".
W ocenie organu drugiej instancji, zasadnie organ pierwszej instancji powołał się na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień daje prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Skarżący miał taki wybór, bowiem złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w wyniku którego Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] przyznał mu od 1 lipca 2013 r. zasiłek dla opiekuna. Dopiero 14 lutego 2020 r. skarżący zmienił swój wybór rezygnując od marca 2020 r. z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Organ drugiej instancji stwierdził, że przyznane prawo do świadczeń rodzinnych (przynajmniej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego) u.ś.r. ustala "na przyszłość" pozwalając "cofnąć się do czasu przeszłego" maksymalnie do trzech miesięcy pod warunkiem spełnienia wskazanej przesłanki.
Skarżący wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. wystąpił do organu pierwszej instancji z żądaniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 22 lipca 2011 r. do 29 lutego 2020 r., co według organu drugiej instancji, w sposób oczywisty musiało spotkać się z odmową przyznania świadczenia. Organ drugiej instancji wyjaśnił nadto, że żądanie przyznania świadczenia w okresie od 22 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. stanowi przedmiot odrębnego postepowania nr [...], w którym Prezydent Miasta Ł. [...] r. wydał postanowienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce;
- 3. art. 7, art. 8 oraz 77 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ drugiej instancji, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącego – J.K. zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w Ł. [...] października 2011 r. Organ ustalił, że matka skarżącego legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w Ł. Okresu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 22 lipca 2011 r.. Skarżący ze względu na zaawansowaną chorobę matki, która wymaga stałej i całodobowej opieki, zrezygnował z pracy zawodowej już w lipcu 2011 r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.. Fakt niezłożenia przez skarżącego wówczas wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikał z braku wiedzy o prawie do ubiegania się o nie.
Na żadnym etapie licznych kontaktów z instytucjami publicznymi w związku ze wspomaganiem matki nie otrzymał informacji o przysługującym mu prawie do takiego świadczenia, pomimo że opieka nad matką nie pozwoliła mu na podjęcie pracy. Okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku i pobrał to świadczenie, nie wyklucza przyznania na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r.. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 9 listopada 2020 r. organ administracji oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ administracji oświadczył, że wyraża na to zgodę. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest określenie terminu początkowego przysługującego skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne wskazane w art. 24 ust. 1 in fine u.ś.r., w tym świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 u.ś.r.. Prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Oznacza to, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne.
Zatem, nawet jeśli przez uprawnionego spełnione były ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia rodzinnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. W świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku rodzinnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Powyższa regulacja implikuje tezę, że zasiłek rodzinny nie jest przyznawany z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Aktualny pozostaje pogląd, że z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do zasiłku rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującego ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia – wystąpiła niepełnosprawność ustalona orzeczeniem organu właściwego w sprawach orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, wcześniejsza data podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1039/10; z 18 maja 2020r., I OSK 2147/19 i z 5 listopada 2020 r., I OSK 1157/20).
Wyrażona powyżej zasada doznaje przełamania w art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowiącym, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Jak wynika z akt sprawy sytuacja, o jakiej stanowi art. 24 ust. 2a u.ś.r., w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarżący z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po raz pierwszy wystąpił 21 listopada 2011 r.. Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J. K. od 22 lipca 2011 r. na czas nieokreślony. Na podstawie tej decyzji, zmienionej decyzjami z [...] marca 2012 r. i z [...] maja 2012 r., skarżący otrzymywał do czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne. Na wniosek skarżącego z 28 maja 2014 r. Prezydent Miasta Ł. decyzjami z [...] czerwca 2014 r. nr [...] i nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna odpowiednio od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony.
Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zakresie wysokości zasiłku dla opiekuna. Dopiero 14 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2020 r.. W związku z tym Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] zmienił decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zakresie wysokości zasiłku dla opiekuna i okresu na jaki to prawo zostało przyznane, tj. do 29 lutego 2020 r.. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na J. K. w okresie od 1 marca 2020 r. i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. K. od 1 marca 2020 r. na czas nieokreślony. Na decyzję z [...] kwietnia 2020 r. skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego, w związku z czym jest ona ostateczna i prawomocna.
Skarżący zatem nie występował wcześniej z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. K. w związku z wydaniem i po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443), pozostając beneficjentem otrzymywanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2014 r., zmienionej decyzjami z [...] października 2018 r. i [...] lutego 2020 r., zasiłku dla opiekuna do 29 lutego 2020 r.. Przy czym ostateczną i prawomocną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2020 r..
Z tych względów przyjąć należy, że organy w prawidłowy sposób ustaliły w niniejszej sprawie, że wniosek z 29 kwietnia 2020 r. o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2013 r. do 29 lutego 2020 r. nie może zostać uwzględniony. Żądanie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 22 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. zostało natomiast odrębnie rozpoznane. Postanowieniem z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie tego żądania, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] r., nr [...] utrzymało w mocy to postanowienie. Organy administracji dostrzegły, że skarżący spełniał przesłanki do przyznania dwóch różnych świadczeń rodzinnych: świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a jego wniosek i oświadczenie z 14 lutego 2020 r. skutkowały przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce dotychczasowego prawa do zasiłku dla opiekuna, na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. W decyzji tej uwzględniono konsekwencje prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r..
Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bowiem po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.
Należy nadto podkreślić, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a.. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie owego przepisu (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska, A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyroki NSA: z 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12; z 15 maja 2019 r., I OSK 3742/18).
Postępowanie w przedmiocie świadczeń rodzinnych – o czym już była mowa – wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej, który na tym etapie postępowania wyznacza granice sprawy. W niniejszym postępowaniu granice te wyznaczył wniosek skarżącego z 29 kwietnia 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa to natomiast tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (vide: B.Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51; B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uwagi do art. 134). Z tego punktu widzenia jest jasne, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawami inicjowanymi przez skarżącego wcześniejszymi wnioskami, w których przyznawano mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i prawo do zasiłku dla opiekuna.
Brak jest zatem możliwości prawnych, aby w graniach sprawy wyznaczonej wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. podejmować weryfikację innych rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (vide: uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104; wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr.Gosp. 1998/5, s. 36). Brak jest zatem podstaw do tego, aby sąd administracyjny mógł formułować ocenę prawną w sprawach innych niż wszczęta wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r..
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc