Uzasadnienie
II SA/Łd 677/23
Decyzją z dnia 10 marca 2023 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Sadkowice, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadkowicach, odmówił przyznania Z. G. prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów ustawy o dodatku węglowym oraz wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 30 listopada 2022 r. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy.
Odwołanie od decyzji wniosła Z. G. podnosząc, że nie zgadza się ze skarżoną decyzją.
Postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Termin ten ma charakter zawity co oznacza, że wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne. Termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji i jest to termin ustawowy, który nie podlega ani skracaniu, ani przedłużaniu. Uchybienie terminu, bez względu na przyczynę, jest zatem okolicznością faktyczną i nie podlega ani ocenie ani interpretacjom (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 316/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, przed rozpatrzeniem odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania kontroli odwołania poprzez zbadanie m.in., czy wniosła je strona oraz czy zachowany został termin przewidziany do jego złożenia.
Przedmiotową decyzję organ I instancji wydał w dniu 10 marca 2023 r. Została ona skutecznie doręczona w dniu 14 marca 2023 r., co dowodzi zwrotne potwierdzenie odbioru. Ostatnim dniem do złożenia odwołania był 28 marca 2023 r. (wtorek). Podpisane odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 5 maja 2023 r.
W decyzji organu I instancji zostało zawarte prawidłowe pouczenie o ustawowym, 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania.
Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że w dniu 28 marca 2023 r. zostało przesłane na adres poczty elektronicznej GOPS w Sadkowicach odwołanie od omawianej decyzji. Mając na uwadze treść art. 63 § 1 k.p.a. Kolegium pismem z dnia 22 maja 2023 r. poinformowało Z. G. o pozostawieniu odwołania wniesionego drogą e-mailową bez rozpoznania.
Reasumując, odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1085/06, LEX nr 219331).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, ewentualnie czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 maja 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Sadkowice z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi treść art. 129 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Jak natomiast wynika z art. 63 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2).Podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3).
Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (§ 3a).
Powyższe oznacza, że warunkiem skuteczności wniesienia podania - na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego wymogu powoduje bezskuteczność czynności, albowiem stosownie do cytowanego art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że w myśl art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym bądź na adres do doręczeń elektronicznych.
W przypadku wniesienia odwołania na "zwykły" adres mailowy organu należy uznać, że organ nie ma możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. II OZ 466/22, post. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Łd 310/23). Jedynie w razie wniesienia podania na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym możliwe byłoby stosowanie wymogów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Gl 356/23).
Mimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. wezwało skarżącą do "uzupełnienia braku formalnego" odwołania (braku podpisu) m.in. poprzez złożenie odwołania w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Skarżąca nadesłała własnoręcznie podpisane odwołanie przy piśmie z dnia 5 maja 2023 r., a więc realizując wezwanie organu z dnia 27 kwietnia 2023 r.
Mimo wykonania obowiązku nałożonego przez organ, Kolegium pismem z dnia 22 maja 2023 r. zawiadomiło skarżącą o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a postanowieniem z tej samej daty – o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Takie działanie organu odwoławczego nie zasługuje na akceptację w świetle art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim w sprzeczności z zasadami, o których mowa w ww. przepisach k.p.a. stoi wzywanie przez organ odwoławczy do "uzupełnienia braku formalnego" odwołania, a następnie traktowanie podpisanego własnoręcznie i przesłanego do organu pisma jako kolejnego odwołania, złożonego już po terminie na dokonanie czynności procesowej.
O ile w świetle obowiązujących przepisów przyznać należy, że odwołanie wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej należy pozostawić bez rozpoznania, to jednak ocena skutków dokonania takiej czynności przez skarżącą nie może odbywać się bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i przepisów k.p.a.
I tak, abstrahując już od wadliwego wezwania skarżącej do uzupełnienia odwołania, nie można tracić z pola widzenia treści art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., w myśl którego decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.
Decyzja Wójta Gminy Sadkowice z dnia 10 marca 2023 r. o odmowie przyznania prawa do dodatku węglowego zawierała pouczenie: "Od niniejszej decyzji służy prawo wniesienia odwołania do samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach (ul. Trzcińska 18, 96-100 Skierniewice) za pośrednictwem tutejszej Instytucji w terminie 14 dni od daty doręczenia".
Biorąc pod uwagę mnogość przewidzianych przez ustawodawcę sposobów wniesienia podania (odwołania) taka treść pouczenia odnośnie do sposobu wniesienia odwołania musi być oceniona jako niepełna i nieodpowiadająca dyspozycji art. 107 § 1 pkt 7 kpa. Organ nie wskazał adresu do doręczeń elektronicznych ani elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2023 r., I OZ 116/23, niepubl.) udostępnienie tych informacji na stronie internetowej organu nie zwalnia go z obowiązku każdoczesnego, prawidłowego, pełnego pouczenia strony o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania, jak i trybie, sposobach i terminie do jego wniesienia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznanie odwołania nadanego tradycyjną drogą pocztową dnia 5 maja 2023 r. za kolejne odwołanie i stwierdzenie uchybienie terminu do jego wniesienia wobec wadliwego wezwania organu z dnia 27 kwietnia 2023 r. do "uzupełnienia braku formalnego" odwołania wniesionego w dniu 28 marca 2023 r., w sytuacji braku prawidłowego pouczenia strony przez organ o sposobach wniesienia odwołania i niewskazania adresu organu (adresu skrytki elektronicznej), stanowi nadmierny rygoryzm bezpodstawnie ograniczający skarżącej prawo do korzystania z instancyjnej kontroli decyzji w toku postępowania administracyjnego. Wobec braku podstawowych danych, jak chociażby dotyczących dopuszczalności wniesienia odwołania za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP czy adresu skrytki - trudno było oczekiwać od skarżącej prawidłowego wniesienia odwołania drogą elektroniczną.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 107 § 1 pkt 7, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Ponownie badając kwestię dopuszczalności odwołania Kolegium zbada, czy skarżąca uzupełniła "brak formalny", o którym mowa w wezwaniu z dnia 27 kwietnia 2023 r. w wyznaczonym przez organ terminie, a jeśli tak – uzna odwołanie za skutecznie wniesione.
ds