Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 858/22 (dalej postanowienie z 21 grudnia 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej Kolegium) z 4 sierpnia 2022 r. nr KO.441.226.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu 9 sierpnia 2022 r., co znajduje odzwierciedlenie w potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych przekazanych przez Kolegium. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi ekspirował z dniem 8 września 2022 r. (w czwartek), który nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Z akt sprawy wynika, że skargę na decyzję pierwotnie wniesiono 8 września 2022 r. w formie elektronicznej przez przesłanie dokumentu w formacie doc na adres poczty elektronicznej (adres e-mail) organu, z pominięciem skrzynki podawczej organu. W treści e-maila wysłanego do organu skarżący stwierdził, że "nie posiada drukarki, dlatego pismo przesłał za pomocą e-maila". Skargi nie opatrzono kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani podpisem zaufanym. Załączony dokument nie został w żaden sposób podpisany. Dnia 9 września 2022 r. skarżący wniósł skargę do organu przez operatora pocztowego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że organ, jako państwowa jednostka budżetowa, finansowana z budżetu państwa, został ujęty w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2070 ze zm.; dalej uidp) w katalogu podmiotów publicznych, co wiąże się z obowiązkiem udostępnienia i zapewnienia przez organ obsługi elektronicznej skrzynki podawczej. Na stronie internetowej - Biuletynie Informacji Publicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zamieszczono nazwę skrytki ePUAP organu: /SKO_PT/skrytka). Skarżący miał możliwość skutecznego wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 54 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa), za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do elektronicznej skrzynki podawczej organu, w wyniku czego prawo skarżącego do wnoszenia pism do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu administracyjnego za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie było ograniczone ani wyłączone. Skarżący miał także prawo oddania skargi w siedzibie właściwego organu bądź nadanie jej na adres tego organu przez operatora pocztowego.
W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że skierowanie skargi do sądu administracyjnego w formie pisma elektronicznego skierowanego do odbiorcy na jego adres e-mail, który nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, nie może być uznane za skuteczne wniesienie skargi "w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu", które znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Jak stwierdzono w postanowieniu z 15.6.2021 r. III OSK 4856/21, elektroniczna skrzynka podawcza organu, to "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego" (art. 3 pkt 17 uidp). Zgodnie z art. 16 ust. 1a uidp, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego ds. informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344; dalej uśude), przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego ds. informatyzacji, nie jest tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180; dalej rozporządzenie z 14 września 2011 r.), minister właściwy ds. informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 uidp). Utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego, poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym, poświadczenie przedłożenia jest automatycznie generowane przez system teleinformatyczny i przekazywany nadawcy. Jeżeli pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu (postanowienie NSA z 10.9.2019 r. II FZ 483/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej cbosa). Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa.
Sąd I instancji wskazał, że choć poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 uidp, to nie jest tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej" i służy do "przekazywania dokumentu elektronicznego". Sąd jednoznacznie stwierdził, że pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej (postanowienia NSA: z 27.4.2022 r. I OZ 134/22, z 23.11.2022 r. III FZ 276/22; postanowienie WSA z Poznaniu z 23.11.2021 r. IV SO/Po 39/21; postanowienie WSA w Warszawie z 16.8.2022 r. II SA/Wa 202/22, cbosa). Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarga nie została skutecznie wniesiona w ustawowym terminie, bo nie została wniesiona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu, tylko poprzez jego adres e-mail. W związku z wniesieniem skargi przez operatora pocztowego 9 września 2022 r. Sąd stwierdził, że w tej sprawie skarga została skutecznie wniesiona po upływie ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ppsa, a skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, dlatego nie może być skracany ani przedłużany przez sąd. Sąd uwzględnia upływ terminu z urzędu i odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu, przewidzianego do jej wniesienia, bez względu na przyczyny, które doprowadziły do jej wniesienia z naruszeniem terminu. Dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ppsa, Sąd odrzucił skargę (k. 14, 16-20 akt sądowych).
Zażalenie na postanowienie z 21 grudnia 2022 r. złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej kpa) w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 i 9 kpa przez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy organ administracyjny II stopnia zawarł niekompletne pouczenie co do trybów wniesienia skargi na decyzję ostateczną, w konsekwencji czego skarżący wniósł skargę w nieodpowiednim terminie, a przez to uchybił terminowi na jej wniesienie. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci fragmentu decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (strony 8-9) w celu wykazania, że organy administracji uznają, że wypełnienie obowiązków określonych w art. 107 § 1 pkt 9 kpa następuje, m.in., przez pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ze wskazaniem jej adresu. Wniósł również o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie na jego rzecz [zwrotu] kosztów zastępstwa adwokackiego udzielonego mu z urzędu w postępowaniu zażaleniowym, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części (k. 29-32).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 ppsa). Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie... (art. 53 § 1 ppsa). Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa).
W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu 9 sierpnia 2022 r., co znajduje odzwierciedlenie w potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych przekazanych przez Kolegium. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał zatem 8 września 2022 r., który nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Skarżący dnia 8 września 2022 r. przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim skargę za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres e-mail) organu, z pominięciem skrzynki podawczej organu. Sąd I instancji słusznie zauważył, że w treści e-maila wysłanego do organu skarżący stwierdził, że "nie posiada drukarki, dlatego pismo przesłał za pomocą e-maila", jak i że skarga nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym ani podpisem zaufanym. Załączony dokument nie został także podpisany odręcznie. Dnia 9 września 2022 r. skarżący wniósł skargę do organu przez operatora pocztowego.
W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nieuregulowanych w kpa sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu cywilnego (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r. III CZP 39/97, OSNC 1997/12/191, z akceptującą glosą A. Szpunara, PS 1998/6/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.
Odniesienie do dorobku judykatury i doktryny w zakresie postępowania cywilnego jest w kontekście niniejszej sprawy o tyle istotne, że należało w sposób pogłębiony przeanalizować, czy fakt przesłania skargi za pośrednictwem poczty elektronicznej organu w ostatnim dniu terminu na wniesienie skargi nie powinien zostać zakwalifikowany jako zawarty w tej skardze oraz e-mailu, stanowiącym swoiste pismo przewodnie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na niemożność jej wydrukowania. Mając na uwadze przytoczone poglądy doktryny, uznać należy, że taki wniosek może stanowić oświadczenie woli zawarte w piśmie w sposób dorozumiany. W okolicznościach tej sprawy skarżący miał świadomość, że 8 września 2022 r. stanowił ostatni dzień terminu na wniesienie skargi i dlatego przesłał ją za pośrednictwem poczty elektronicznej organu. Dnia 9 września 2022 r., po usunięciu przeszkód technicznych, nadał skargę za pośrednictwem operatora pocztowego. O ile wniesienie skargi za pośrednictwem poczty elektronicznej nie jest dopuszczalne przez przepisy ppsa, o tyle nie sposób faktu tego zbagatelizować i nie poddać analizie w kontekście ewentualnego, choćby dorozumianego, wniosku o przywrócenie terminu, jeżeli z okoliczności jednoznacznie wynika, że strona miała świadomość upływu terminu. Kwestia braku podpisu skargi przesłanej e-mailem nie ma znaczenia, ponieważ tego rodzaju brak można uzupełnić na dalszym etapie postępowania, po stosownym wezwaniu Przewodniczącego (art. 49 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie, uznając, że 8 września 2022 r. wraz ze skargą skarżący wniósł także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, istotne jest, że następnego dnia, tj. 9 września 2022 r., nadał on skargę za pośrednictwem operatora pocztowego. Czynność ta miała charakter sanacyjny wobec wadliwie wniesionej skargi w dniu poprzednim i eliminowała potrzebę wzywania strony do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, który winien zostać wyinterpretowany z dokumentów elektronicznych przesłanych na adres e-mail organu dnia 8 września 2022 r.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący, jeżeli chciał wnieść skargę drogą elektroniczną, miał taką możliwość, wykorzystując w tym celu elektroniczną skrzynkę podawczą organu na platformie ePUAP, która nie jest równoznaczna z przesłaniem skargi e-mailem. W tym kontekście, o ile zgodzić się należy z wywodami Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, o tyle trzeba mieć na uwadze okoliczność, na którą trafnie zwrócił uwagę skarżący w zażaleniu, że pouczenie go przez Kolegium odnośnie do sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego - za pośrednictwem organu - było niepełne i jako takie odpowiadające dyspozycji art. 107 § 1 pkt 7 i 9 w zw. z art. 140 kpa. Organ nie wskazał swego adresu, na który należało wnieść skargę w formie papierowej (tradycyjnej), jak i adresu swojej elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Udostępnienie tych informacji na stronie internetowej organu nie zwalnia go z obowiązku każdoczesnego, prawidłowego, pełnego pouczenia strony o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi, jak i trybie, sposobach i terminie do jej wniesienia, szczególnie, że chociażby z dołączonego do zażalenia pouczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu wynika, że pełne pouczenie jest praktykowane przez inne samorządowe kolegia odwoławcze. Jak wskazuje się w doktrynie, organ w pouczeniu dotyczącym sposobu wniesienia środka odwoławczego winien podać swój adres - jeżeli środek odwoławczy ma być wniesiony do tego organu lub za pośrednictwem tego organu. Jeżeli organ w międzyczasie zmienił adres i z tego powodu środek odwoławczy nie został doręczony przez pocztę temu organowi, to stanowi to podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Budzi wątpliwości spełnienie tego wymagania przez podanie nowego adresu przez przystawienie pieczątki organu z adresem na kopercie, w której organ przesłał stronie pismo. Wydaje się, że w pouczeniu powinien być wprost wskazany adres, pod którym strona winna wnieść środek odwoławczy (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; opublikowano: LEX/el. 2022). W tej sytuacji - wobec braku podstawowych danych, jak chociażby dopuszczalność wniesienia skargi za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP czy adres skrytki - trudno było oczekiwać od skarżącego prawidłowego wniesienia skargi drogą elektroniczną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi w tej sprawie, mimo wadliwego wniesienia skargi dnia 8 września 2022 r., lecz istniejącej możliwości wyinterpretowania ze złożonych pism skarżącego dorozumianego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a następnie jej wniesienia w dniu następnym (9 września 2022 r.) w sposób przewidziany w przepisach ppsa, w sytuacji braku prawidłowego pouczenia strony przez organ o sposobach wniesienia skargi i niewskazania adresu organu (tradycyjnego, jak i adresu skrytki elektronicznej), stanowiłoby nadmierny rygoryzm bezpodstawnie ograniczający skarżącemu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dlatego zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przyznanego skarżącemu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie odrębnego wniosku, złożonego Sądowi I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).