Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2023 r. znak: KO.441.138.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania I.W., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Grabica z 27 kwietnia 2023 r. nr GOPS.4211.ŚP.186.2023. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 27 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy Grabica odmówił przyznania I.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.S.. W jej uzasadnieniu organ powołał przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a oraz ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r.") i wskazał, że 20 marca 2023 r. I.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.S.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z 28 lutego 2023 r. znak: PZ.801.110.2023 wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim, z którego wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2023 r. Orzeczenie wydano do dnia 28 lutego 2026 r. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 kwietnia 2023 r. pracownik socjalny GOPS w Grabicy ustalił, że I.W. jest osobą rozwiedzioną, ma troje dorosłych dzieci: syna zamieszkującego w Piotrkowie Trybunalskim i dwie córki zamieszkujące w Łodzi.
Wnioskodawczyni mieszka pod jednym adresem z matką J.S., jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. J.S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga opieki innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Wymaga pomocy przy czynnościach związanych z higieną osobistą, samodzielnie korzysta z toalety. Ubiera się sama, jednakże często są to ubrania niedostosowane do pory roku czy sytuacji, albo założone nieprawidłowo. Porusza się samodzielnie, ale wymaga pomocy córki podczas chodzenia po nierównej powierzchni czy przechodzeniu przez próg. Podczas spacerów używa laski, a po schodach nie jest w stanie chodzić. Nie może zostawać sama w domu. Córka I.W. zapewnia matce całodobową opiekę. W ramach tej opieki przygotowuje matce 4-5 posiłków dziennie (podgrzewa je, nakłada na talerz, podaje), 3 razy dziennie podaje leki, których dawki przygotowuje na bieżąco. Myje matkę, czesze, obcina paznokcie.
Wnioskodawczyni wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, rozpala w piecu, wietrzy pomieszczenia, sprząta, gotuje, pierze, robi zakupy, zamawia wizyty lekarskie domowe, realizuje recepty. Wnioskodawczyni do 31 grudnia 2022 r. pracowała zawodowo. Zrezygnowała z pracy aby zająć się chorą matką, której stan zdrowia pogarsza się. Dalsze godzenie pracy zawodowej z opieką nad matką stało się niemożliwe. Wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie leczy się z powodu chorób przewlekłych, nie ma orzeczenia o niepełnosprawności. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono również, że J.S. ma syna, który zamieszkuje z rodziną na sąsiedniej działce, jednakże nie zajmuje się matką. Pracuje zawodowo, ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci (syna 11 lat i córkę 20 lat), leczy się z powodu chorób przewlekłych.
W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem organu pierwszej instancji jedną z przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki w myśl art. 17 ust. 1a pkt 2 jest fakt, iż nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą spokrewnioną z J.S. w pierwszym stopniu, a co za tym idzie, nie jest jedyną osobą, która może sprawować nad nią opiekę. Brak chęci zajmowania się matką ze strony syna, nie zwalnia go z obowiązku alimentacyjnego na jej rzecz.
Jest to wręcz jego obowiązek, tak jak i I.W., bowiem obowiązek alimentacyjny ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Sprawowanie opieki nad rodzicem nie musi być wykonywane bezpośrednio i polegać na osobistym świadczeniu. Organ nadmienił także, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W odwołaniu od powyższej decyzji I.W. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca. Podniosła, że z końcem 2022 r. musiała zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. Stan zdrowia mamy pogarsza się z każdym dniem. Mama nie może nawet na chwilę zostać sama w domu. Odwołująca całe dnie jest jedyną osobą zajmującą się mamą. Brat mimo bliskiego miejsca zamieszkania nie ma czasu aby pomóc jej w opiece nad mamą. Oboje z żoną pracują, zajmują się także dwójką swoich dzieci. Brat nie może pomóc także finansowo. Skarżąca wyjaśniła również, iż jej dzieci prowadzą własne gospodarstwa domowe, mają swoje rodziny i nie mieszkają wystarczająco blisko aby móc uczestniczyć w opiece. Pomoc opiekunki środowiskowej w ilości kilku godzin tygodniowo, nie wchodzi w rachubę i nie zmienia faktu, że strona nie może podjąć pracy. Podsumowując odwołująca wiosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku.
Powołaną na wstępie decyzją z 22 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w zakresie przyczyn odmowy wnioskowanego świadczenia, u podstaw którego legła błędna wykładnia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W takiej zaś sytuacji z mocy art. 138 § 2a k.p.a., w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy jest zobligowany określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów celem uniknięcia powielania tych błędów przez organ pierwszej instancji już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego.
Odwołując się do brzmienia art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 3 pkt 21 lit. a i art. 17 ust. 5 u.ś.r. Kolegium, na podstawie akt sprawy stwierdziło, że J.S. (ur. 14.06.1941 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim z 28 lutego 2023 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 02-P, ze wskazaniem, iż wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6) oraz wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Z orzeczenia wynika, iż daty niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2023 r., orzeczenie wydano na czas określony do dnia 28 lutego 2026 r.
Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki znacznym stopniem niepełnosprawności i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z uwagi na fakt, że nie jest ona jedyną osobą spokrewnioną z matką w pierwszym stopniu, a zatem nie jest jedyną osobą, która może sprawować nad nią opiekę. Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż jednym z podstawowych i koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Musi on wykazać, że rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Co również istotne, stały i długoterminowy charakter opieki nie może być utożsamiany z wykonywaniem czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Przy czym istotnym jest, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę.
Wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia.
W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.
Według Kolegium w sprawie bezspornym jest zaliczenie skarżącej do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie ujawniono by osoba wymagająca opieki posiadała bliskich, których obowiązek alimentacyjny wobec rzeczonego wyprzedzałby tenże obowiązek skarżącej. Organ odwoławczy zaznaczył, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Organ pierwszej instancji winien był zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia rzeczonej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. pozostałego rodzeństwa, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.
Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Organ pierwszej instancji nie jest upoważniony, by decydować za stronę.
Kolegium zauważyło następnie, że z treści wywiadu środowiskowego z 3 kwietnia 2023 r. wynika, iż córka I.W. zapewnia matce całodobową opiekę. W ramach tej opieki przygotowuje matce 4-5 posiłków dziennie (podgrzewa je, nakłada na talerz, podaje), 3 razy dziennie podaje leki, których dawki przygotowuje na bieżąco. Myje matkę, czesze, obcina paznokcie. Wnioskodawczyni wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, rozpala w piecu, wietrzy pomieszczenia, sprząta, gotuje, pierze, robi zakupy, zamawia wizyty lekarskie domowe, realizuje recepty. I.W. do 31 grudnia 2022 r. pracowała zawodowo. Zrezygnowała z pracy aby zająć się chorą matką, której stan zdrowia pogarsza się. Dalsze godzenie pracy zawodowej z opieką nad matką stało się niemożliwe.
Natomiast z wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy wynika jedynie, że z uwagi na stan zdrowia J.S. wymaga całodobowej opieki. Ponadto z tychże wniosków pracownika socjalnego wynika, iż I.W. jako jedyna opiekuje się matką.
Przedmiotem ustaleń i wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy w żadnej mierze nie była kwestia istnienia lub braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez I.W. a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W toku wywiadu środowiskowego kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem ustaleń pracownika socjalnego. Nie ulega jednak wątpliwości, iż ocenie organu pierwszej instancji powinna podlegać kwestia, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się obecnie w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie zgromadził też wyczerpującego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynikałoby, że świadczona przez skarżącą opieka nad matką (jej zakres) powoduje, że musi zrezygnować z podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Doprecyzowania wymaga zatem, ile godzin zajmuje I.W. opieka nad matką. Oszacowanie czasu wykonywanych czynności podczas opieki nad matką jest o tyle istotne, iż wiele z czynności jest wykonywanych w każdej rodzinie, również gdy osoby pracują, a przede wszystkim nie wszystkie z nich są wykonywane codziennie. W judykaturze wskazuje się, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy.
Dalszego wyjaśnienia wymaga także kwestia ewentualnej pomocy jakiej w sprawowaniu opieki nad matką skarżącej może udzielić jej rodzeństwo zobowiązane do alimentacji. Organ nie ustalił bowiem, jaka jest dokładnie sytuacja rodzinna syna J.S., czy może wspomóc siostrę w sprawowaniu opieki nad matką. Kwestia ta ma wpływ na ustalenie zakresu (rodzaju) czynności wykonywanych przez skarżącą w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W konsekwencji wpływa na ocenę, czy sprawowana opieka rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy zarobkowej. Organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających celem należytego zweryfikowania, w jakim zakresie pozostały członek rodziny, osoba zobowiązana do alimentacji, jest w stanie pomóc skarżącej w opiece nad niepełnosprawną matką (w tym finansowo). W trakcie wywiadu środowiskowego I.W. poinformowała, iż brat zamieszkuje z rodziną na sąsiedniej działce, jednakże nie zajmuje się matką.
Pracuje zawodowo, ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci (syna 11 lat i córkę 20 lat), leczy się z powodu chorób przewlekłych. Kolegium dodało, że brat skarżącej także jest zobowiązany do alimentacji względem matki. Obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Przy czym sprawowanie opieki nad rodzicem przez dzieci nie musi być wykonywane przez wszystkie dzieci bezpośrednio. Dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych. Z tego powodu okoliczność, że np. osoba zobowiązana pozostaje w zatrudnieniu, czy też mieszka w innej miejscowości, nie oznacza niemożności wykonania analizowanego obowiązku, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, nie tylko przez osobiste świadczenie. Organ pierwszej instancji winien zatem poczynić szczegółowe ustalenia, czy i w jakim zakresie brat skarżącej mógłby realnie i efektywnie osobiście albo przez odpowiednie nakłady finansowe zapewnić swojej chorej matce opiekę.
Pomocne mogłoby się okazać ustalenie sytuacji majątkowej zobowiązanego do alimentacji. Okolicznością, która może uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego, jest posiadanie orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnienie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności pozwoli dopiero na dokonanie oceny wystąpienia (lub nie) w analizowanej sprawie bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką.
W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wypowiedział się także w kwestii możliwości skorzystania z usług opiekuńczych, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym. Co prawda skarżąca w odwołaniu stwierdziła, iż pomoc opiekunki środowiskowej w ilości kilku godzin tygodniowo, nie wystarczyłaby i nie zmienia faktu, iż nie może podjąć pracy, jednakże kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu pierwszej instancji.
Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organ pierwszej instancji ustaleń odnośnie ww. istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny świadczą o tym, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy. Ze względu na zakres uchybień Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Uzasadnione jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Zebrany w ten sposób materiał dowodowy organ pierwszej instancji podda następnie ocenie, a wyciągnięte wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i nie poddał wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła I.W. wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzyła argumentację z odwołania od decyzji. Wskazała, że jest jedyną osobą, która całodobowo opiekuje się mamą, z którą mieszka. Brat nie ma możliwości sprawowania opieki nad mamą, ponieważ pracuje zawodowo. W grudniu 2022 r. skarżąca musiała zrezygnować z pracy, ponieważ stan zdrowia mamy fizyczny i psychiczny pogorszył się. Skarżąca musi wykonać przy mamie każdą czynność, gdyż całkowicie nie nadaje się do samodzielnej egzystencji. Obecnie skarżąca nie posiada własnych środków do życia, jest ciężko. Wobec powyższego autorka skargi wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby.
Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Granice sądowej kontroli legalności decyzji wydanej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
Kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 - Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 - Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 - Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 - Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 - Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 - Lex nr 2785388).
Zauważyć w związku z tym należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji.
Podkreślić trzeba, że dodany do kodeksu ustawą nowelizującą przepis art. 138 § 2a k.p.a. przewidział zamieszczenie w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, w razie dopatrzenia się w zaskarżonej decyzji "błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie", wytycznych co do ich wykładni. Uzupełnienie przepisu tworzącego umocowanie do wydania takiej decyzji przez komentowane unormowanie umotywowano potrzebą zapobieżenia sytuacji, w której organ ten skoncentruje się tylko "na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie". Wytknięcie tych błędów pozwala - jak założono - "uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji" (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 61).
Użycie w art. 138 § 2a zwrotu "określa także wytyczne" wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje pewną swobodą w realizacji dyspozycji tego przepisu. Z brzmienia analizowanego uregulowania trzeba jednak wnosić, że zastosowanie się do tej dyspozycji nie zostało pozostawione uznaniu organu. W ramach jego kompetencji mieści się niewątpliwie wskazanie czynników, które trzeba uwzględnić, dokonując interpretacji pojęć nieostrych, bądź zdefiniowanie relacji zachodzących pomiędzy odnoszącymi się do sprawy uregulowaniami prawa materialnego. [...] Wytyczne te mogą przybierać postać wskazówek przydatnych w procesie interpretacji prawa i/lub ograniczać się tylko do jakiegoś aspektu rozpoznawanej sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019, pod redakcją W. Chróścielewskiego. Z. Kmieciaka, autor fragmentu Z. Kmieciak – Lex).
Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że przed organami administracyjnymi toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem I.W. z 20 marca 2023 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J.S..
Jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1 - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2 - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b).
Świadczenie pielęgnacyjne według art. 17 ust. 5 nie przysługuje, jeżeli: pkt 1 - osoba sprawująca opiekę: lit. a - ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, lit. b - ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; pkt 2 - osoba wymagająca opieki: lit. a - pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lit. b - została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; pkt 3 - na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; pkt 4 - (uchylony); pkt 5 - na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; pkt 6 - na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Z powyższego wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek pozytywnych występujących zarówno po stronie wnioskodawcy (opiekuna) jak i po stronie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Treść art. 17 u.ś.r. determinuje zatem zakres koniecznych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego, które organ winien dokonać przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest więc ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji w tym przedmiocie. Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa.
Zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków, czym naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, nadto swoje rozstrzygnięcie oparł na wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej pozytywnej bądź negatywnej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wiązało się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego zasadniczym celem powinno być ustalenie, które konkretnie przesłanki z art. 17 u.ś.r. zostały spełnione i z czego takie ustalenia wynikają bądź, które nie zostały spełnione i co ewentualnie wnioskodawca powinien uczynić aby je spełnić (wykazać ich spełnienie).
Jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie nie podejmowała lub rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle powyższego unormowania, obszernie przytoczonym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji podkreśla się, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "sprawowanie opieki". Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi być ona stała lub długotrwała. Określenia stała lub długotrwała wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje.
W postępowaniu administracyjnym konieczne jest wobec tego ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosuje się do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1064/21 i I OSK 1063/21, 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1472/21, 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 - dostępne w CBOSA).
Innymi słowy, zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednoznaczne ustalenie, że brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi więc z sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia. O ile więc konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, to dla ustalenia wystąpienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Wobec tego, dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia).
Wymogom tym w realiach kontrolowanej sprawy organ pierwszej instancji ewidentnie nie sprostał. Co prawda, w trakcie postępowania wyjaśniającego został przeprowadzony wywiad środowiskowy, to jednak poczynione w jego toku przez pracownika socjalnego ustalenia były niepełne, a z całą pewnością niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno pozytywnego jak i negatywnego). Przede wszystkim organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia rodzaju i ilości wszystkich czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym mamy. Nie zweryfikowano dokładnie, czy mama skarżącej jest całkowicie niesamodzielna i zależna od córki, czy też może są czynności, które może wykonać sama. Nie ustalono również, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, czy mama wnioskodawczyni ma możliwość korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, o których mowa w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności, których celem jest wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym.
Nie wiadomo również, w jakim zakresie stan zdrowia mamy wymaga pozostawania przez córkę w gotowości do niesienia pomocy. Brak jest także precyzyjnych ustaleń w zakresie dobowej proporcji czasu poświęcanego na wykonywanie czynności opiekuńczych oraz czasu pozostawania w dyspozycji podopiecznego, które wymagają odniesienia do możliwości wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej.
W kontrolowanej sprawie poza zakresem jakichkolwiek ustaleń i weryfikacji ze strony organu pierwszej instancji pozostawała również podnoszona przez skarżącą kwestia rezygnacji z zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2022 r. Rozważana okoliczność powinna zostać udokumentowana chociażby świadectwem pracy skarżącej. Organ nie ustalił także, czy skarżąca po zrezygnowaniu z zatrudnienia zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nadto uwadze organów obu instancji umknął fakt, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dotknięty jest brakami, które powinny zostać usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu, ponieważ wnioskodawczyni nie wypełniła części III wniosku, która pozwoliłaby organowi ustalić, czy skarżąca jest / nie jest rolnikiem i ewentualnie czy zaprzestała / nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.
Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, że niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy są ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące brata skarżącej, mieszkającego na sąsiedniej działce co skarżąca i jej matka, mieszczącego się podobnie jak skarżąca w grupie podmiotów zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym mamy, w kwestii wykonywania jakichkolwiek czynności opiekuńczych względem mamy bądź pomocy przy takiej opiece. W tym wypadku organ poprzestał na wyjaśnieniach skarżącej udzielonych w trakcie wywiadu środowiskowego, które jednak winny zostać zweryfikowane.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego w tym zakresie, który na str. 7 uzasadnienia decyzji wskazał, że: "Organ I instancji winien był zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia rzeczonej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji tj. pozostałego rodzeństwa, w sytuacji gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca. (...) Organ nie jest upoważniony tu, by decydować za stronę".
Natomiast na str. 8 uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, że "Organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających celem należytego zweryfikowania, w jakim zakresie pozostały członek rodziny, osoba zobowiązana do alimentacji, jest w stanie pomóc skarżącej w opiece nad niepełnosprawną matką (w tym finansowo). W trakcie wywiadu środowiskowego Pani I.W. poinformowała, iż brat zamieszkuje z rodziną na sąsiedniej działce, jednakże nie zajmuje się matką. Pracuje zawodowo, ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci (syna 11 lat i córkę 20 lat), leczy się z powodu chorób przewlekłych. Dodać należy, że brat skarżącej także jest zobowiązany do alimentacji względem matki. (...) Organ I instancji winien zatem poczynić szczegółowe ustalenia czy i w jakim zakresie brat skarżącej mógłby realnie i efektywnie osobiście albo poprzez odpowiednie nakłady finansowe zapewnić swojej chorej matce opiekę. Pomocne mogłoby się okazać ustalenie sytuacji majątkowej zobowiązanego do alimentacji".
Powyższe uchybienie Kolegium należy ocenić jako nierzutujące w istotnym stopniu na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie wydanego przez organ rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co wiąże się również z tym, że stanowisko organu przedstawione na gruncie konkretnej sprawy winno być spójne i klarowane. Natomiast, jeśli organ dla wsparcia własnej argumentacji odwołuje się do poglądów judykatury, powinien zadbać o przywoływanie orzeczeń wydanych w gruncie podobnych stanów faktycznych.
Poza omówionymi wyżej uchybieniami natury procesowej, które stanowiły dostateczną podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji, jak trafnie stwierdziło Kolegium, dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1a u.ś.r., ponieważ skarżąca jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem mamy, ponadto jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu. Natomiast przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy co prawda osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4, jednak innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.
Reasumując, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres stwierdzonych w toku postępowania odwoławczego uchybień postępowania pierwszoinstacyjnego ewidentnie wykluczał możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
IB