Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] – po rozpoznaniu wniosku M. M. – odmówił ustalenia warunków zabudowy na cele legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy - warsztat samochodowy, w Z. przy ul. A. 4 (działki nr ewid. 71/6 i 71/8 [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W ocenie organu, inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł M. M., którzy wniósł o przeprowadzenie analizy urbanistycznej na większym obszarze, bowiem w otoczeniu inwestycji znajdują się obiekty o funkcji handlowo-usługowej (przy ul. B. i ul. C).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w razie kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Ustawodawca w pierwszej kolejności wskazał więc na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy. Wprowadzona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie").
Jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji w sprawie wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr ewid. 71/6, która przylega do drogi. W wyniku analizy cech i funkcji zabudowy w tym obszarze ustalił, że żaden z obiektów w otoczeniu terenu inwestycji nie realizuje funkcji usługowej, co jednoznacznie wskazuje na brak kontynuacji funkcji. Skutkiem tego musiała być odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa, które jest jednym z niezbędnych warunków do wydania decyzji pozytywnej.
W oceniło Kolegium, Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w taki sposób, który wskazuje, iż przedmiotem wniosku jest inwestycja przyszła, dopiero przewidziana do realizacji. Jednakże z wniosku inwestora z dnia 9 maja 2019 roku wynika jednoznacznie, że wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna w celu legalizacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu została już zrealizowana. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w sentencji zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, przed przystąpieniem do analizy warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ zobowiązany był do ustalenia czy wniosek inwestora pozostaje w związku z jakimkolwiek postępowaniem legalizacyjnym w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, a tym samym czy w sprawie zachodzi dopuszczony przepisami wyjątek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Nie można bowiem ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, za wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Możliwość zaś ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Za takim rozumieniem funkcji decyzji o warunkach zabudowy przemawia w szczególności brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., który określając wymagania wniosku inwestora wskazuje, iż winien on m.in. przedstawiać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.
Nie może zatem budzić wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Skoro zatem wyjątkiem od zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej, jest ustalenie warunków zabudowy w ramach postępowania legalizacyjnego, to postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, musi poprzedzać rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy.
W toku postępowania odwoławczego Kolegium, pismem z dnia 23 października 2019 roku wezwało pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień, czy w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne. W odpowiedzi pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 4 listopada 2019 roku wyjaśnił, że postępowanie legalizacyjne w stosunku do samowoli budowlanej nie zostało wszczęte.
W tym stanie rzeczy – w ocenie Kolegium – koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, skoro na dzień wydawania decyzji pierwszej instancji, inwestycja ta była już zrealizowana.
Reasumując Kolegium zaakcentowało, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji samowolnie zrealizowanej, z wyjątkiem sytuacji, kiedy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w ramach postępowania legalizacyjnego. Inwestor może więc ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu odnośnie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest wyjątkowo, w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Kolegium, taka sytuacja w sprawie na jej obecnym etapie nie występuje. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do analizy stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru w otoczeniu terenu inwestycji, w celu zbadania, czy warunki przewidziane w art. 61 u.p.z.p. zostały w tej sprawie spełnione.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze M. S. wskazała, iż kontestowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oparta na niezgodnym z prawem oświadczeniem inwestora w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Na dowód swoich twierdzeń skarżąca złożyła postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...] o podjęciu zawieszone postanowieniem z dnia [...], nr [....] postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez H. R. (poprzedni właściciel nieruchomości) z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie w wyniku wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] decyzji nr [...] o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W konkluzji autorka skargi wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na naruszenie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Z. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Prezydent Miasta Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał organ pierwszej instancji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowiodła, iż działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze gdzie dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z opuszczonymi pozostałościami (ruiny) po zabudowie zagrodowej. W analizowanym obszarze nie występuje (poza wnioskowaną do legalizacji samowolą budowlaną) zabudowa usługowa.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.
Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Niewątpliwie uczestnik postępowania występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy jest potrzebna na cele legalizacji samowoli budowlanej. Okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy miałaby być związana z postępowaniem legalizacyjnym znalazła swoje odzwierciedlenie także w treści decyzji organu pierwszej instancji. Jednak okoliczność ta nie znalazła swojego potwierdzenia w postanowieniu organu nadzoru budowlanego zobowiązującym do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlany decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
W ocenie składu orzekającego, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo w odniesieniu do budynku już wzniesionego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno w nadzorcze budowlanym o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.
W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 roku, sygn. II OSK 1890/12; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 marca 2019 roku, sygn. IV SA/Po 652/18 i z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. IV SA/Po 460/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy skoro dotyczy obiektu budowlanego już zrealizowanego, to ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko jako element postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie naprawczym lub w trybie legalizacji. Innymi słowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji zrealizowanej lub będącej w toku dopuszczalne jest wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego.
W takiej sytuacji to do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2014 roku, sygn. II OSK 1890/12 oraz z dnia 4 lipca 2017 roku, sygn. II OSK 2162/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 roku, sygn. IV SA/Po 471/19; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostawać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Brak jest wobec tego podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Oznacza to w konsekwencji, że Kolegium dokonało prawidłowej oceny, co do bezprzedmiotowości postępowania poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że kontestowana w niej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla skarżącej korzystna, bowiem Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji jednocześnie umorzyło postępowanie przed tym organem. Ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już obiektu jest uzależnione od postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.
Rekapitulując Sąd uznał działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.
MR
- - ---------------------- 1