Uzasadnienie
II SA/Łd 722/02
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania C. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i S. Świątkom pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. 134 w miejscowości S.; wydaną uprzednio w wyniku uchylenia decyzji tegoż Starosty z dnia [...] Nr [...] -w drodze decyzji z dnia [...] Nr [...]- ze względu na sporządzenie projektu zagospodarowania przedmiotowej działki na mapie niespełniającej wymogów określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133) oraz niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązku polegającego na uzgodnieniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na fakt, iż projektowany obiekt znajduje się częściowo w strefie obserwacji i ochrony archeologicznej.
W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Ł. podniósł, iż inwestor po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosowne do postanowień art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego z 1994 r. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył: projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy obiekt usytuowany został zaś bezpośrednio przy granicy działki i usytuowanych również przy tej granicy budynkach gospodarczych na działce skarżącego oraz w odległości 5 m od budynku mieszkalnego, przy czym zarówno ściana tylna, jak ściana szczytowa projektowanego budynku zwrócona w kierunku budynku mieszkalnego zaprojektowane zostały jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż usytuowanie to spełnia wymagania określone w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to dopuszcza usytuowanie budynku ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.
W oparciu o powyższe ustalenia oraz stwierdziwszy, iż projektowany obiekt spełnia stawiane w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...]z dnia [...].
W skardze na powyższą decyzję C. N. podniósł, iż nie zgadza się na budowę budynków gospodarczych, które usytuowane są na jego posesji od strony południowej ok. 0,5 m, a od strony północnej ok. 4,0 m wskazując jednocześnie, iż stan prawny granic między posesjami nie jest uregulowany, mimo, iż S. Ś. otrzymał w 1997 roku decyzję o nakazie rozgraniczenia działki. Brak wyrażenia swej zgody na budowę wspomnianych budynków uzasadnił także faktem niezachowania określonych przepisami Prawa budowlanego odległości między budynkami i wskazując, iż odległość od jego granicy wynosić winna 3,0 m w podsumowaniu stwierdził, iż wydane w jego sprawie decyzje naruszają wymogi zawarte w art. 41 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 28 i art. art. 6-11 k.p.a. Z tych też względów wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu, iż przedmiotowy obiekt usytuowany został z naruszeniem stanu posiadania skarżącego (ok. 0,5 m od strony południowej i ok. 4,0 m od strony północnej) stwierdził, iż projekt zagospodarowania działki sporządzony został na kopii aktualnej mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sposób określony w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał ponadto, iż nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie brak prawnego uregulowania przebiegu granicy, gdyż nałożony art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązek geodezyjnego wytyczenia obiektów w terenie służy, jak to określa § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie, przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów, zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczonych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem decyzji następuje zaś wówczas, gdy Sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji przede wszystkim stwierdza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to zatem, iż każda sprawa administracyjna, w której skutecznie wniesione zostało odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, najpierw w pierwszej, a następnie w drugiej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, a dwukrotne rozpoznanie oznacza dla organów I i II instancji, obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Stąd też w przypadku wniesienia odwołania organ II instancji po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podejmuje jedno z rozstrzygnięć zawartych w katalogu uprawnień decyzyjnych, określonych w art. 138 § 1 k.p.a. A mianowicie: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, iż obowiązkiem organu odwoławczego podejmującego rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji było uprzednie wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, umożliwiające w dalszej konsekwencji ocenę spełnienia przez przedkładany projekt budowlany wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z treści powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ budowlany sprawdza:
1/ zgodność projektu zagospodarowania działki z:
- a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
- b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Tymczasem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nasuwa szereg zastrzeżeń, przesądzając tym samym o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ odwoławczy całkowitym milczeniem pominął kwestię oceny spełnienia przez przedłożoną przez inwestorów mapę, na której sporządzono projekt zagospodarowania ww. działki, wymogów określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133). Mimo, iż we wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia [...] wyraźnie akcentując brak spełnienia przez ową mapę tychże wymogów, nakazywał organowi I instancji wzięcie pod uwagę tej okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W dalszej kolejności zwraca uwagę fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żadnej mierze nie ustosunkowuje się do zarzutów odwołania dotyczących zachowania odległości między budynkami skarżącego oraz zaprojektowanym budynkiem gospodarczym, kwestie te czyni jedynie przedmiotem odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza zaś jedynie lapidarnie, iż usytuowanie budynku spełnia wymogi określone w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wskazując przy tym, jakie przesłanki wziął pod uwagę przy ocenie określonej w powołanym wyżej rozporządzeniu prawidłowości usytuowania spornego obiektu. W tym kontekście zważyć także należy, iż organ odwoławczy, i analogicznie organ I instancji, nie wyjaśnił kwestii związanych z obowiązkiem wybudowania przez inwestora ściany oddzielenia przeciwpożarowego o stosownych parametrach.
Jak wynika bowiem z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej(...), jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej (...). Paragraf 270 ust. 2 stanowi zaś, iż "budynek usytuowany przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 – odporności ogniowej 60 min". Zgodnie zaś z § 233 ściany i stropy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych i odpowiadać wymaganiom określonym w tabeli załączonej do tegoż przepisu.
Ponadto wyjaśnienia wymaga także kwestia wykonania przez inwestora obowiązku polegającego na rozbiórce budynków gospodarczych, usytuowanych w miejscu planowanej inwestycji, stosownie do pozwolenie nr [...] z dnia [...]. Wszakże w świetle postanowień art. 35 ust. 5 ustawy –Prawo budowlane z 1994 r., przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stanowi sytuacja znajdowania się na terenie objętym projektem zagospodarowania działki obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Wreszcie wskazać przyjdzie, iż przyjęty przez organ sposób oznaczenia decyzji poprzez nadanie jej numeru "Nr [...]", już po jej doręczeniu stronie nasuwa także szereg uwag krytycznych. Stronie bowiem organ doręczył decyzję oznaczoną jako "Nr [...]", od tejże decyzji strona złożyła odwołanie, a następnie skargę do Sądu. W aktach sprawy znajdują się natomiast zarówno decyzja doręczona stronie oznaczona numerem "Nr [...]" oraz decyzja o dopisanym, już po doręczeniu stronie, numerze: "Nr [...]". Dokonując sprostowania oznaczenia numeru decyzji w wyżej przedstawiony sposób organ całkowicie zignorował nałożony nań postanowieniami art. 110 k.p.a. obowiązek związania wydaną przez siebie decyzją od dnia jej doręczenia stronie, a także tryb rektyfikacji decyzji określony w art. 113 k.p.a.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w pkt. 1 i 3 wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - pkt 2 wyroku.