Uzasadnienie
II SA/Łd 725/04
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek I. i S. małżonków M. z kwietnia 2004 r., w sprawie legalności budowy drewnianej altany na działce położonej w S. przy ul. A 52, należącej do P. i Ł. W. W uzasadnieniu stwierdził, że konstrukcję przedmiotowej altany tworzą drewniane słupki, do których przybite są deski tworzące ściany. Ściany boczne i ściana od strony działki małżonków M. są pełne, a od strony inwestorów wykonana jest ażurowa konstrukcja z listew oraz wejście. Obiekt nakryty jest drewnianym dachem kopertowym przygotowanym do pokrycia gontem bitumicznym i ma podłogę wykonaną z desek. Altana usytuowana jest w odległości 30 cm od granicy z działką A. i M. M. i 34 cm od granicy z działką I. i S. małżonków M. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Dz.U.
Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wybudowanie altany nie wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia na budowę, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa takiego obiektu podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi.
W toku postępowania ustalono, że inwestor w dniu 5 grudniu 2003 r. zgłosił w Urzędzie Miasta S. zamiar postawienia altany, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, a zatem postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności budowy tego obiektu stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć.
Jednocześnie odnosząc się do uwag i zastrzeżeń formułowanych przez strony Inspektor stwierdził, że organ nadzoru budowlanego badał jedynie legalność budowy altany w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Do kompetencji tego organu nie należała ocena prawidłowości nie uznania S. M. za stronę postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ani ocena prawidłowości złożenia i przyjęcia zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany.
W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie M. stwierdzili, że budowa przedmiotowej altany narusza szereg przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ architektoniczno-budowlany powinien wnieść sprzeciw wobec otrzymanego zgłoszenia, gdyż: obrys dachu altany wchodzi w granice działek sąsiednich, do zgłoszenia inwestor nie załączył pełnej dokumentacji wymaganej przy tego typu obiektach, sąsiedzi inwestorów nie zostali powiadomieni o planowanej inwestycji, która miała oddziaływać na ich działki (okna budynku mieszkalnego odwołujących się, położonego 4 metry od granicy działki, wychodzą bezpośrednio na wybudowaną altanę). Organ architektoniczno-budowlany nie dopełnił też obowiązku przekazania inspektorowi nadzoru budowlanego kopii zgłoszenia o budowie altany przez co organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości zwrócenia uwagi na niekompletność dokumentów załączonych do zgłoszenia i nie nakazał wniesienia sprzeciwu. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja jest według odwołujących się nieważna.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając ustalenia i wnioski PINB. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena zgodności zgłoszenia zamiaru budowy obiektu z przepisami cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych... należy do właściwości organu przyjmującego zgłoszenie, czyli do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestionowanie prawidłowości przyjętego zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego możliwe byłoby wyłącznie po wykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości, że nabyte przez inwestora prawo powoduje stan rażącego naruszenia prawa, czyli okoliczność mającą odniesienie do przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Według organu odwoławczego okoliczności takie, biorąc pod uwagę treść zarzutów odwołania, nie wystąpiły zwłaszcza, że § 12 w/w rozporządzenia powołany w odwołaniu dotyczy sytuowania na działce budynków, a altana nie może być traktowana jako budynek, co wynika z treści art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W związku z takimi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, a zatem postępowanie w sprawie legalności budowy altany jest bezprzedmiotowe, co świadczy o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję małżonkowie M. powtórzyli zarzuty sformułowane w odwołaniu. Stwierdzili, że postępowanie organu nadzoru budowlanego sprowadzające się jedynie do sprawdzenia, czy inwestor zgłosił zamiar budowy altany i czy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, nie wyczerpuje wszystkich obowiązków z zakresu kontroli legalności budowy. Ich zdaniem organy nadzoru budowlanego powinny sprawdzić, czy przedmiotowa budowa nie narusza obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury i czy prawidłowe było postępowanie organu architektoniczno- budowlanego w zakresie przyjęcia zgłoszenia, nieżądania jego uzupełnienia i niewniesienia sprzeciwu. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia przez inwestora prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z altany stwierdził, że ocena w tym zakresie jest przedwczesna, bowiem budowa nie została jeszcze zakończona, a inwestor zobowiązał się do prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu altany.
Sąd zważył, co następuje
Zasadniczym spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia zakresu kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do obiektów, których budowa nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organy obu instancji rozpatrujące sprawę na wniosek skarżących, którzy zakwestionowali legalność budowy przedmiotowej altany oraz wskazywali na naruszenie przez inwestora szeregu przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, stanęły na stanowisku, że w ich kompetencji jest jedynie sprawdzenie, czy inwestor dokonał wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, o ile jest to obiekt wymagający zgłoszenia oraz, czy uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu. Pozytywne ustalenie obu tych okoliczności pozwoliło organom uznać budowę za legalną, a w konsekwencji umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie sprawdzenia legalności budowy.
Z takim stanowiskiem nie można do końca się zgodzić. W ustawie Prawo budowlane-w art. 28-zapisano zasadę, że rozpoczęcie budowy jest uzależnione od wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże przewidziano też, że budowa różnych, wyraźnie wymienionych obiektów lub wykonywanie określonych robót budowlanych nie wymaga zezwolenia, ale konieczne jest dokonanie przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi - art. 30 i art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego, a także określono rodzaje obiektów i prac budowlanych, które nie wymagają ani uzyskania zezwolenia, ani dokonania zgłoszenia - art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego zgłoszenia dokonuje się organowi architektoniczno-budowlanemu przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót, załączając do zgłoszenia wskazane w przepisach dokumenty. Organ architektoniczno-budowlany ocenia zgłoszone zamierzenie pod kątem zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, zwłaszcza z dziedziny prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia niezgodności ma obowiązek wnieść sprzeciw stosownie do art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.
Brak sprzeciwu w ciągu 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia uprawnia inwestora do rozpoczęcia zamierzonych robót, jednak automatycznie nie oznacza, że działania inwestora są zgodne z prawem, i że badanie legalności budowy przez organy nadzoru budowlanego powinno do tego się ograniczyć.
Zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego określone zostały w art. 83 § 1 Prawa budowlanego, a zatem są to m.in. zadania określone w art. 49b, art. 50 i 51. Stosownie do treści art. 84 i 84a Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowanie przepisów prawa budowlanego oraz kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kontrolując stosowanie prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień.
Biorąc pod uwagę ustawowo określony zakres zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego należy stanąć na stanowisku, że w toku postępowania administracyjnego wywołanego żądaniem skontrolowania legalności budowy i przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy wznoszeniu obiektu wymagającego jedynie dokonania zgłoszenia, organ nadzoru nie może tylko ograniczyć się do sprawdzenia, czy inwestor zgłosił zamiar budowy i czy właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Jest to tym bardziej uzasadnione, że skarżący nie byli, bo nie mogli, uczestnikami postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym, a zatem nie mogli wcześniej przedstawić swego stanowiska, co do zgodności budowy z przepisami budowlanymi.
Gdyby w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego okazało się, że obiekt jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu, organ nadzoru powinien postąpić w sposób określony w art. 49b Prawa budowlanego. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Natomiast w innych przypadkach sposób postępowania organu nadzoru został określony w art. 50 tej ustawy. Tryb ten winien być stosowany m.in. w razie stwierdzenia, że roboty budowlane są wykonywane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.
1. Tryb ten powinien znaleźć zastosowanie, gdy inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia i organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, ale organ nadzoru dojdzie do wniosku, że działanie organu architektoniczno-budowlanego nie było prawidłowe. Nie można bowiem zapominać, że jednym z podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego jest kontrola działania organów architektoniczno-budowlanych, a ostatecznym efektem kontroli ma być doprowadzenie budowanego obiektu do zgodności z wymogami prawa budowlanego.
Wobec powyższego organy nadzoru powinny sprawdzić i ustalić, czy postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestora zostało przeprowadzone prawidłowo, czy ze względu na rodzaj zamierzonego obiektu do zgłoszenia zostały załączone wszystkie konieczne dokumenty, a także, czy rzeczywiście nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Takich ustaleń i ocen brak jest w sprawie ze względu na zajęte przez organy nadzoru stanowisko, co do zakresu kontroli przez nie sprawowanej.
Organy powinny też ustalić jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest przedmiotowa altana. Jeżeli nie jest ona budynkiem i nie jest obiektem małej architektury, to jest budowlą. Należy zatem mieć na uwadze, że stosownie do treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy budowie budynków, ale także budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Wobec tego organy nadzoru powinny ocenić, czy przedmiotowa altana jest budowlą spełniającą funkcję budynku, a jeżeli tak, to czy spełnia wymogi określone w rozporządzeniu. Takich ustaleń i ocen organy nie dokonały.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 k.p.a., a w konsekwencji bez dostatecznego uzasadnienia umorzył postępowania. Działanie takie nie powinno spotkać się z akceptacją organu odwoławczego.
Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylić decyzje organów obu instancji, a na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.