Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 726/22

Uzasadnienie

II SA/Łd 726/22

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 czerwca 2022 r. (znak SKO.4150.241.2022) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt wynika, że sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 10 czerwca 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryły budynków, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] 43A, na działce nr [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 lipca 2020 r. Następnie prawomocnym wyrokiem z 7 lipca 2021 r., II SA/Łd 654/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie wymienione wyżej decyzje organów.

Wówczas w uzasadnieniu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, czy analiza sporządzona w niniejszej sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę. Ponadto wskazano, iż przy dokonywaniu analizy parametrów obiektów konieczne jest wskazanie i przeanalizowanie wszystkich dostępnych obiektów, dopiero potem wyprowadzając z tego właściwe wnioski – jeżeli takowe odstępstwa zaistnieją – precyzyjnie wyjaśnienie dlaczego organ odstąpił od średnich wartości dla inwestycji, w stosunku do wyników uzyskanych w trakcie analizy urbanistycznej.

Ponadto wskazano na konieczność odniesienia się kompleksowo do podnoszonej przez skarżącą kwestii zagrożenia powodziowego, na bazie potwierdzonej dokumentacji tego zagadnienia dotyczącej. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania wniosek o ustalenie warunków zabudowy doznał modyfikacji, która nie była prawidłowo udokumentowana: za niewystarczające uznał sformułowanie tego żądania w dowolny sposób (np. telefonicznie). Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku ponownie prowadzonego postępowania decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w Ł. ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J.K., działający przez dwóch profesjonalnych pełnomocników: adw. J.P. oraz adw. M. W..

W odwołaniu sporządzonym przez adw. J.P. zaskarżonej decyzji zarzucono nieuwzględnienie postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi przyjętym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. oraz brak weryfikacji, czy na dzień wydawania skarżonej decyzji na przedmiotowym terenie nie występują formy ochrony przyrody. Ponadto strona wskazała, iż organ I instancji powołuje się w swojej decyzji na pismo Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ z 19 maja 2020 r., co do występowania na przedmiotowym terenie form ochrony przyrody, tj. na pismo sprzed 2 lat. Oczywistym jest, iż przez okres 2 lat sytuacja, co do której wypowiadał się WOŚiR UMŁ, mogła się zmienić i konieczne jest jej zaktualizowanie. Zdaniem pełnomocnika organ nie może zakładać, iż stanowisko z 2020 r. nie zmieniło się.

Natomiast w odwołaniu sporządzonym przez adw. M. W. zarzuca zaskarżonej decyzji:

1. 1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
3. b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, przez organ kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w dowolnym ustaleniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; w dowolnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w dowolnym ustaleniu parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji; oparcia rozstrzygnięcia na kopii mapy zasadniczej z 2020 r., która nie została zaktualizowana w przedmiotowym postępowaniu;
4. c) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżącej wszystkich elementów składowych decyzji w postaci jej załączników;
5. d) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej Decyzji do lakonicznego wymienienia przepisów prawa rzekomo zrealizowanych przez planowaną inwestycję, bez jednoczesnego wskazania treści owych przepisów oraz wykazania rzeczywistego spełniania przez planowaną inwestycję wymogów tam określonych, podczas gdy na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państw, zaś uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, natomiast wymienienie w uzasadnieniu decyzji jedynie numeracji przepisów rzekomo spełnianych przez planowaną inwestycję bez podania ich treści oraz odniesienia do konkretnego stanu faktycznego uniemożliwia obywatelom zrozumienie motywów decyzji i jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; zrozumienie motywów decyzji i jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
6. 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, a to:
7. a) art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
8. b) naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (dalej: Rozporządzenie) poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, która ma być styczna w dwóch punktach z granicą działki drogowej;
9. c) naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do skarżonej decyzji;
10. d) naruszenie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 poprzez nieuzasadnione odstępstwo przy określeniu każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego.

Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, ponowne postępowanie w przedmiotowej sprawie i wydana w jego wyniku decyzja z 20 kwietnia 2022r. uwzględnia zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lipca 2021 r., II SA/Łd 654/22.

Kolegium podniosło, że obecnie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości zakres spornego zamierzenia inwestycyjnego, które to zgodnie z pismem inwestora z 2 grudnia 2021 r. obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryły budynków; budowę dojazdu z drogi wewnętrznej ul. [...]; budowę (w tym przebudowę) urządzeń budowlanych, w tym: przyłączy i instalacji zewnętrznych na terenie własnej działki: wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej i gazu; układu komunikacji wewnętrznej, wraz z miejscami postojowymi; budowę ogrodzenia z miejscem gromadzenia odpadów stałych; budowę murków oporowych, skarp oraz elementów małej architektury, terenów zielonych wraz z zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu, na działce nr [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...].

Następnie Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego w sprawie wyznaczono w pasie 118,5 m, co odpowiada trzykrotności frontu terenu inwestycji (3x39,5 m= 18,5 m). Obszar ten poszerzono do pełnych granic ewidencyjnych działek, których fragmenty znalazły się w tak wyznaczonych granicach. Mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy, na której wskazano granice obszaru analizowanego, to mapa w skali 1:1000, przyjęta do zasobu geodezyjnego 13 lutego 2020 r. W świetle zarzutów o nieaktualności tejże mapy, Kolegium wyjaśniło, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. W przedmiotowej sprawie w okresie pomiędzy 13 lutego 2020 r. a datą wydania decyzji z 20 kwietnia 2022 r. na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym nie doszło do żadnych zmian zagospodarowania, co czyni aktualną mapę stanowiąca załącznik graficzny do analizy.

Na taką okoliczność nie wskazuje również odwołująca się strona, utożsamiając w istocie aktualność mapy z datą prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty w zakresie nieaktualności mapy stanowiącej załącznik do analizy, Kolegium uznało za niezasadne.

Następnie Kolegium podniosło, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym w bliźniaczej), co przesądza, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji.

W pkt II. 1 "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji sprecyzowano cechy planowanego budynku wielorodzinnego, zgodnie z Rozporządzeniem, tj:

1. 1. linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako nieprzekraczalną w granicy działki nr [...] z działką drogową [...].

Jak wskazuje analiza, teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do ul. [...], która częściowo jest drogą publiczną klasy gminnej, a częściowo - m.in. na działce drogowej nr [...] - jest drogą wewnętrzną. Zabudowa w obszarze analizy znajduje się w zróżnicowanych odległościach od granicy z działką drogową. Wzdłuż ul. [...], po stronie planowanej inwestycji, linię zabudowy wyznaczają 2 budynki przylegające do granicy z działką drogową (stacja transformatorowa na działce nr [...] oraz budynek garażu na działce nr [...]). Granica przedmiotowej nieruchomości z pasem drogowym ul. [...] zlokalizowana jest w odległości ok. 6-6,5 m od krawędzi jezdni. Zgodnie z wnioskiem projektowana zabudowa ma być styczna w dwóch punktach z granicą działki drogowej ul. [...]. Na podstawie § 4 ust. 4 wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz w nawiązaniu do minimalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi publicznej klasy gminnej (ustawa o drogach publicznych). Pozwoli to na zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze oraz umożliwi realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem.

W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołania, linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona została prawidłowo, zgodnie z zasadą, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wskazanie jako podstawy wyznaczenia § 4 ust. 4 Rozporządzenia pozostaje w związku z wyznaczeniem linii zabudowy jako nieprzekraczalnej).

1. 2. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - od 0,04 do 0,20.

Jak wykazała w tym przypadku analiza, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,04 do 0,49 (średnio wynosi 0,22). W przypadku terenów, na których usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wskaźnik powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 0,09 do 0,44 (średnio wynosi 0,19). Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,20, co jest mniejsze od średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Na podstawie § 5 ust. 2 wyznaczono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]: od 0,04 (minimalna wartość dla nieruchomości zabudowanych występujących w obszarze analizowanym) do 0,20 (ustalony maksymalny parametr zawiera się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym, jest mniejszy od średniej wartości tego parametru i zbliżony do średniej dla terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej - 0,19).

W ocenie Kolegium powyższe ustalenie nie narusza § 5 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza, na zasadzie wyjątku, od wyrażonej w ust. 1 zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tym wypadku analiza dawała takie podstawy. Kolegium zgodziło, iż tak ustalone wielkości - od minimalnej dla całej zabudowy do średniej dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną, gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji.

1. 3. szerokość elewacji frontowej dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 11 m do 19,5 m.

W przypadku tego parametru analiza wykazała, iż szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, iż szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 23 m (średnio wynosi 9,5 m, z tolerancją 20% wynosi od 7,6 m do 11,4 m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 5,5 m do 23 m (średnio wynosi 11 m, z tolerancją 20% wynosi od 8,8 m do 13,2 m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 13 m do 19,5 m (średnio 15,5 m, z tolerancją 20% wynosi od 12,4 m do 18,6 m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy (dwóch przylegających do siebie budynków) wynosi od 13,5 m do 27,5 m. Ustalony dla planowanej inwestycji przedział szerokości elewacji frontowej dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: od 11 m (średnia wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym) do 19,5 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym - wartość dla budynków na nieruchomości przy ul. [...] 37 i 39).

Jak wskazano w wynikach z analizy, ustalony przedział umożliwi budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o maksymalnej łącznej szerokości elewacji frontowej 19,5 m, co jest równe maksymalnej wartości z obszaru analizy. Co prawda, jest to wartość jednostkowa, lecz w ocenie organu dopuszczalna, biorąc pod uwagę szerokość działek, na których zlokalizowana jest istniejąca zabudowa bliźniacza oraz szerokość działki objętej wnioskiem - działka nr [...] jest znacznie szersza względem ww. działek (teren inwestycji ma 40,5 m szerokości, podczas gdy działki z zabudową bliźniaczą nie przekraczają 30 m), w związku z czym proporcje w omawianym zakresie, przy tak ustalonym przedziale szerokości, zostaną zachowane. Powyższe ustalenie nastąpiło zatem w oparciu § 6 ust. 2 rozporządzenia, a nie jak podano w wynikach analizy § 6 ust. 1 rozporządzenia. Trzeba bowiem wskazać, iż zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy. Wyznaczony w oparciu przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia przedział wynosiłby zatem od 7,6 m do 11,4 m (zastosowanie 20% tolerancji dla wielkości szerokości elewacji frontowej z całego obszaru analizy). W ocenie Kolegium wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Nie narusza ono bowiem dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia - znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, a ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.

1. 4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu ustalono dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wielkościach od 5 m do 8,5 m.

Zdaniem organu sporządzona analiza wykazała, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2 m do ok. 9,6 m (średnio 5 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 3 m do ok. 9,6 m (średnio wynosi 6,5 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 4,5 m do ok. 8,5 m (średnio wynosi 7 m). Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu dla planowanej zabudowy wynosi od 6 m do 9,6 m. Na podstawie § 7 ust. 4 ustalono wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego: od 5 m (średnia wartość dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym) do 8,5 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym - wartość dla budynków na nieruchomościach przy ul. [...] 26, 26A, 22, 33 i 35 oraz przy ul. [...] 32 i 34).

Jak wskazano w wynikach analizy, wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], przy której znajduje się teren objęty wnioskiem, są przeważnie większe od średniej wartości tego parametru w obszarze analizy - zarówno dla wszystkich budynków, jak i dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (wysokość elewacji frontowej powyżej 6,5 m osiągają budynki mieszkalne przy ul. [...] 30 i 41 oraz ul. [...] 33, 38 i 40), co oznacza, że ulicę [...] na odcinku w pobliżu terenu inwestycji, charakteryzuje wysoka zabudowa.

Ponadto, różnica między średnią, a maksymalną wartością dla budynków w zabudowie bliźniaczej jest nieznaczna i wynosi zaledwie 1,5 m. W związku z powyższym, umożliwienie budowy budynków o wysokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnej wartości tego parametru dla zabudowy bliźniaczej w obszarze analizy jest w dopuszczalne i nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium ustalenie omawianego parametru znajduje uzasadnienie w wynikach analizy, co daje podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu (zasada przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Kolegium dodało, iż tak jak w przypadku parametru szerokości elewacji frontowej, ustalone wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując jednocześnie zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.

5. geometrię dachu dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono następująco: dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej od 20°do 35°. Wysokość głównej kalenicy od 6,5 m do lim. Kierunek kalenicy głównej równoległy/prostopadły do północnej granicy działki nr [...] z działką nr 405/1.

Zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak wykazała analiza w obszarze analizy występują dachy: jednospadowe o kącie nachylenia połaci od 15° do 30°, dwuspadowe od 20° do 75°, wielospadowe od 1,5° do 45° oraz dachy płaskie do 10°. Przeważają dachy płaskie. Kalenice główne usytuowane są zarówno prostopadle, jak i równolegle w stosunku do frontów/bocznych granic działek. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 2,5 m do ok. 12,5 m. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 4,5 m do ok. 12,5 m. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 5 m do ok. 11 m. Większość budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej znajduje się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, wzdłuż ulic: [...], [...] i [...].

W świetle powyższego uprawnione jest zdaniem Kolegium stwierdzenie, iż ustalone dla planowanego zamierzenia parametry odpowiadają cechom zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji, co gwarantuje zachowanie istniejącego tam ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z przepisami § 4 - § 8 powołanego wyżej Rozporządzenia, określającymi sposób wyznaczania poszczególnych parametrów i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego dotyczy to również parametrów, których prawidłowość zakwestionował Sąd w wyroku z 7 lipca 2021 r., II SA/Łd 654/20, jak również kwestionowanych przez odwołującego się.

Bezspornie, w przypadku niektórych paramentów organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Dodatkowo Kolegium zaakcentowało, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe z warunków określonych przez ustawodawcę w treści w/w przepisu (art.61 ust.1 pkt 2-5). Teren inwestycji za pośrednictwem drogi wewnętrznej - ul. [...], posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczającego dla obsługi planowanego zamierzenia, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Ps (pastwiska), na mocy art.10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Reasumując organ odwoławczy wyjaśnił, że taka sytuacja zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, prawidłowo skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł J.K., ponownie reprezentowany przez wcześniej wspomnianych profesjonalnych pełnomocników.

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w/w decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ (i w konsekwencji również przez organ II instancji):
2. - art. 7, 8, 77 § 1 i 3, 11, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez: brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności bez zawarcia w decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji, przy posłużeniu się informacją z WOŚiR wydaną 19.05.2020 r. do innego postępowania, bez jej uaktualnienia dla celów niniejszego postępowania w zakresie w jakim organ ten stwierdził, jedynie z rzekomej wiedzy notoryjnej, iż na dzień 19.05.2020 r. w granicy terenu objętego wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody ani działki te nie wchodzą w skład takich form, a także poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności odstąpienie od należytego uzasadnienia zastosowania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w sposób inny niż w oparciu o średnie wartości istniejące na analizowanym obszarze i zastosowanie wartości w tzw. widełkach, które jako, że nie są wartościami średnimi wymagają odpowiedniego wyjaśnienia, poprzez zlekceważenie istniejącej różnicy między średnią, a maksymalną wartością dla budynków w zabudowie bliźniaczej, tj. 1,5 m i ustalenie na skutek tego maksymalnego parametru górnej krawędzi elewacji frontowej;
3. - § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszaru analizy z przekroczeniem obszaru minimalnego bez odpowiedniego uzasadnienia, co skutkuje wątpliwościami co do tego, o ile ten obszar został powiększony, czy na skutek powiększenia obszaru przedmiotem analizy stały się nieruchomości mające istotne znaczenie przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, czy powiększenie obszaru jest proporcjonalne;
4. - § 6 ust. 1 i 2 i § 8 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, odwołując się do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (minimum) oraz do parametrów zabudowy bliźniaczej (maksimum) pomijając parametry dla całej zabudowy, nie zważając także na tolerancję 20%, bez odpowiedniego uzasadnienia;
5. - § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż średni dla obszaru analizowanego bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji, bez wyjaśnienia, dlaczego z jednej strony organ przyjmuje wartość parametru dla całej zabudowy a z drugiej już kieruje 'się wartością dla zabudowy bliźniaczej;
6. - § 7 ust. 1,2,3,4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie od wskaźnika średniego górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego na analizowanym obszarze bez odpowiedniego uzasadnienia, posłużenie się różnymi wskaźnikami z jednej strony dla wszystkich budynków (przy minimum) a z drugiej dla zabudowy bliźniaczej (maksimum), poprzez zlekceważenie istniejącej różnicy między średnią, a maksymalną wartością dla budynków w zabudowie bliźniaczej, tj. 1,5 m i ustalenie na skutek tego maksymalnego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Naruszenia te doprowadziły do ustalenia parametrów planowanej zabudowy w takich wielkościach, które zaburzą ład przestrzelmy w danym obszarze;

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki a przede wszystkim stwierdzeniem, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - w sytuacji, gdy nie oznaczono takiej w żaden konkretny sposób ani w decyzji ani jej załączniku, tj. w wynikach analizy urbanistycznej, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
2. - § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszaru analizy z przekroczeniem obszaru minimalnego bez odpowiedniego uzasadnienia, co skutkuje wątpliwościami co do tego, o ile ten obszar został powiększony, czy na skutek powiększenia obszaru przedmiotem analizy stały się nieruchomości mające istotne znaczenie przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, czy powiększenie obszaru jest proporcjonalne;
3. - § 6 ust. 1 i 2 i § 8 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z odstąpieniem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, odwołując się do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (minimum) oraz do parametrów zabudowy bliźniaczej (maksimum) pomijając parametry dla całej zabudowy, nie zważając także na tolerancję 20%, bez odpowiedniego uzasadnienia.
4. - § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż średni dla obszaru analizowanego bez odpowiedniego uzasadnienia tej decyzji, bez wyjaśnienia, dlaczego z jednej strony organ przyjmuje wartość parametru dla całej zabudowy a z drugiej już kieruje się wartością dla zabudowy bliźniaczej;
5. - § 7 ust. 1,2,3,4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie od wskaźnika średniego górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego na analizowanym obszarze bez odpowiedniego uzasadnienia, posłużenie się różnymi wskaźnikami z jednej strony dla wszystkich budynków (przy minimum) a z drugiej dla zabudowy bliźniaczej (maksimum), poprzez zlekceważenie istniejącej różnicy między średnią, a maksymalną wartością dla budynków w zabudowie bliźniaczej, tj. 1,5 m i ustalenie na skutek tego maksymalnego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Następnie pismem z 9 sierpnia 2022 r. strona skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi o:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
3. b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, przez organ kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in.:
4. - w dowolnym ustaleniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,
5. - w dowolnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w dowolnym ustaleniu parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji;
6. - oparcia rozstrzygnięcia na kopii mapy zasadniczej z 2020 r., która nie została zaktualizowana w przedmiotowym postępowaniu;
7. c) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżącej wszystkich elementów składowych decyzji w postaci jej załączników;
8. d) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;
9. 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, a to:
10. a) art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji i powielenie tej konstatacji przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
11. b) naruszenie § 4 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, która ma być styczna w dwóch punktach z granicą działki drogowej;
12. c) naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do skarżonej decyzji;
13. d) naruszenie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez nieuzasadnione odstępstwo przy określeniu każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego oraz uczestników postępowania (z wyjątkiem P. Sp. z o.o. Sp. kom z siedzibą w Ł.) o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 29 grudnia 2022 roku.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryły budynków, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] 43A, na działce nr [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana taka decyzja regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury]. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, który uzależnia wydanie takiej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w tym: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Wykonanie takiej analizy, potocznie nazywanej analizą architektoniczno-urbanistyczną, czy urbanistyczną, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Wyniki analizy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności, mając na uwadze treść zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu, organy niewątpliwie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. W zakresie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentem podstawowym jak wskazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest sporządzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta przedstawia istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę i zagospodarowanie terenu pod kątem jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Osoba uprawniona do jej sporządzenia dokonuje opisu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania rzeczywiście występujących w obszarze analizowanym. Na podstawie tego sporządzane są wyniki analizy, które organ bierze pod uwagę ustalając w decyzji wymagania dla nowej zabudowy lub odmawiając takiego ustalenia.

O wadliwości ustaleń stanu faktycznego można zatem mówić dopiero wtedy, kiedy przyjęte w analizie dane są nieprawidłowe, niezgodne z rzeczywistym stanem w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Analiza wskazuje w sposób szczegółowy i wyczerpujący funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach wchodzących w obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przedstawia to tabela, w której przejrzyście przedstawiono ww. dane. Uczyniono to w sposób rzetelny. W części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2-5 tej ustawy. Z danych analizy przedstawionych w podsumowaniu tabeli wynika prawidłowe pod względem matematycznym wyliczenie średnich wartości danego parametru.

Zatem zarzut odnośnie do ustaleń faktycznych organu przyjętych w analizie polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego jest niezasadny, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Nie sposób także zakwestionować zastosowania przez rozstrzygające organy przepisów prawa materialnego. Organy dokładnie i w sposób bardzo rzetelny przeanalizowały wszystkie kolejne wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Prawidłowo przede wszystkim organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie. Właściwie ustalono, iż będzie to obszar obejmujący pas 118,5 m, co odpowiada trzykrotności frontu terenu inwestycji (3 x 39,5 m = 118,5 m). Wbrew zarzutom skargi obszar analizy nie został wyznaczony w zakresie większym niż minimalny. Zauważyć bowiem należy, iż jak najbardziej zasadnie do obszaru wliczono całe działki ewidencyjne, których fragment zawierał się w minimalnym, wyznaczonym promieniu obszaru analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wręcz przeciwnie w stosunku do tego co zdaje się sugerować strona skarżąca, mówi się o konieczności włączania do obszaru analizy całych działek. Za naruszenie reguł ustalania obszaru analizy uznaje się ewentualne pominięcie fragmentów działek, które "wychodzą" poza stricte wyliczony promień obszaru analizy. Pamiętać też należy, iż przepis stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ustawodawca wprost zatem dopuszcza przyjęcie obszaru większego niż minimalny. Reasumując, zasadnie zatem organ obszar analizy poszerzył do pełnych granic ewidencyjnych działek, których fragmenty znalazły się w tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się dalej do zarzutów dotyczących aktualności kopii mapy, na której organ wyznaczył obszar analizowany oraz na której sporządzono załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, iż kopia ta została wykonana z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000 (a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagana jest do ustalenia granic terenu, "obszaru analizowanego", a więc określonego fragmentu przestrzeni. Materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, jednak zauważyć należy, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz informacje dotyczące zabudowy uwidocznionej na mapie organ ustala również na podstawie innych dostępnych materiałów (chociażby w zakresie odnoszącym się do funkcji zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu).

Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zgodzić się jednakże należy, iż dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16, wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2021 r., VII SA/Wa 1892/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r., II SA/Go 124/17, wyrok WSA W Poznaniu z 16 stycznia 2007 r., II SA/Po 368/07). W realiach niniejszej sprawy natomiast mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy, na której wskazano granice obszaru analizowanego, to mapa w skali 1:1000, przyjęta do zasobu geodezyjnego 13 lutego 2020 r. Natomiast na przestrzeni czasu pomiędzy 13 lutego 2020 r. a datą wydania decyzji z 20 kwietnia 2022 r. na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym nie doszło do żadnych zmian zagospodarowania, co tym samym czyni aktualną mapę stanowiąca załącznik graficzny do analizy.

Na taką okoliczność nie wskazuje również odwołująca się strona, utożsamiając w istocie aktualność mapy z datą prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty w zakresie nieaktualności mapy stanowiącej załącznik do analizy, uznać należy za niezasadne.

Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie, objęto całą zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy wynika bezspornie, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym w bliźniaczej), co przesądza, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji.

Zdaniem Sądu, przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy nie zostały wyznaczone nieprawidłowo. Strona skarżąca domaga się precyzyjnego określenia tych parametrów, a w przypadku ustalania parametru na drodze dopuszczonego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyjątku wskazuje na konieczność uzasadnienia w decyzji, że przyjęta wartość wynika z przeprowadzonej analizy. Kolejne zarzuty skargi koncentrują się na podważeniu odejścia przez organ od średnich wartości dla obszaru analizowanego, w ocenie strony skarżącej bez odpowiedniego uzasadnienia.

Rozważając zatem kwestię ustalonej linii zabudowy wyjaśnić należy, iż w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 powoływanego rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

W niniejszej sprawie linię zabudowy ustalono o jako nieprzekraczalną w granicy działki nr [...] z działką drogową [...]. Jak wynika z analizy urbanistycznej, teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do ul. [...], która częściowo jest drogą publiczną klasy gminnej, a częściowo - m.in. na działce drogowej nr [...] - jest drogą wewnętrzną. Trafnie zauważyło przy tym Kolegium, że zabudowa w obszarze analizy znajduje się w zróżnicowanych odległościach od granicy z działką drogową. Wzdłuż ul. [...], po stronie planowanej inwestycji, linię zabudowy wyznaczają 2 budynki przylegające do granicy z działką drogową (stacja transformatorowa na działce nr [...] oraz budynek garażu na działce nr [...]). Granica przedmiotowej nieruchomości z pasem drogowym ul. [...] zlokalizowana jest w odległości ok. 6-6,5 m od krawędzi jezdni.

Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczono zatem nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz w nawiązaniu do minimalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi publicznej klasy gminnej, co jest zgodne także z regulacjami ustawy o drogach publicznych.

Zgodzić się należy, iż pozwoli to na zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze oraz umożliwi realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem.

Stwierdzić zatem należy, iż wbrew zarzutom skargi, linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona została prawidłowo, zgodnie z zasadą, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wskazanie jako podstawy wyznaczenia § 4 ust. 4 rozporządzenia pozostaje w związku z wyznaczeniem linii zabudowy jako nieprzekraczalnej). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż ten parametr został określony zgodnie z przepisami.

Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 0,04 do 0,49 (średnio wynosi 0,22). W przypadku terenów, na których usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wskaźnik powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 0,09 do 0,44 (średnio wynosi 0,19). Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,20, co jest mniejsze od średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Na podstawie § 5 ust. 2 organy wyznaczyły wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]: od 0,04 (wartość odpowiadająca minimalnej wartość dla nieruchomości zabudowanych występujących w obszarze analizowanym) do 0,20 (w tym przypadku maksymalny parametr zawiera się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym, jest jednak mniejszy od średniej wartości tego parametru i bardzo zbliżony do średniej dla terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej - 0,19).

Zgodzić się zatem należy z organami, że powyższe ustalenie nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza, na zasadzie wyjątku, od wyrażonej w ust. 1 zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tym wypadku analiza dawała takie podstawy. Zgodzić się też należy, iż tak ustalone wielkości - od minimalnej dla całej zabudowy do średniej dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną, gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji.

W ocenie Sądu w tym zabiegu mamy do czynienia z uwzględnieniem interesu strony aczkolwiek mógł on zostać ograniczony gdyby nie dało się tego pogodzić z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym. Takie zagrożenie jednak nie wystąpiło albowiem wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,20, co jest mniejsze od średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Wobec powyższego stwierdzenie, że ład przestrzenny na obszarze analizowanym nie zostanie naruszony jest zgodne z prawdą bowiem zabudowa o takiej intensywności występuje już w tym obszarze. Z analizy oraz zaskarżonej decyzji wynika zatem, że przedstawione zostało logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu powinno podlegać zabudowie o wskazanej średniej - od 0,04 (minimalna wartość dla nieruchomości zabudowanych występujących w obszarze analizowanym) do 0,20 (ustalony maksymalny parametr zawiera się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym, jest mniejszy od średniej wartości tego parametru i zbliżony do średniej dla terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej - 0,19).

Powyższe ustalenie odpowiada prawidłowościom występującym na obszarze analizowanym, a zatem inwestycja ta wpisuje się w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Analiza zawiera zatem prawidłowość architektoniczną w zagospodarowaniu, która pozwalała na uczynienie odstępstwa od wartości średniej.

W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu bezpodstawne są zarzuty, że organ naruszył § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nieuzasadniając w sposób precyzyjny odstępstwa od wartości średniej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1).

Z unormowania tego, wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 23 m (średnio wynosi 9,5 m, z tolerancją 20% wynosi od 7,6 m do 11,4 m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 5,5 m do 23 m (średnio wynosi 11 m, z tolerancją 20% wynosi od 8,8 m do 13,2 m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizy zawiera się natomiast w przedziale od 13m do 19,5m (średnio 15,5 m, z tolerancją 20% wynosi od 12,4 m do 18,6 m).

Wnioskowana szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy (dwóch przylegających do siebie budynków) wynosi od 13,5 m do 27,5 m.

Ustalony natomiast dla planowanej inwestycji przedział szerokości elewacji frontowej dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: od 11 m (średnia wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym) do 19,5 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym - wartość dla budynków na nieruchomości przy ul. [...] 37 i 39).

W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, bardzo trafnie skonstatowało Kolegium, co w całej rozciągłości akceptuje w odniesieniu do powyższego parametru i przyjmuje jako własne tutejszy Sąd. Słusznie bowiem wskazano w wynikach analizy, że ustalony przedział umożliwi budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o maksymalnej łącznej szerokości elewacji frontowej 19,5 m, co jest równe maksymalnej wartości z obszaru analizy. Co prawda, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, jest to wartość jednostkowa, lecz dopuszczalna, biorąc pod uwagę szerokość działek, na których zlokalizowana jest istniejąca zabudowa bliźniacza oraz szerokość działki objętej wnioskiem - działka nr [...] jest znacznie szersza względem ww. działek (teren inwestycji ma 40,5 m szerokości, podczas gdy działki z zabudową bliźniaczą nie przekraczają 30 m). Zgodzić się zatem należy, iż proporcje w omawianym zakresie, przy tak ustalonym przedziale szerokości, zostaną zachowane.

Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, iż zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy. Wyznaczony w oparciu przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia przedział wynosiłby zatem od 7,6 m do 11,4 m (zastosowanie 20% tolerancji dla wielkości szerokości elewacji frontowej z całego obszaru analizy). Zgodzić się zatem należy z Kolegium, że wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Nie narusza ono bowiem dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, a ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.

Odnosząc się dalej do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącego wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy.

Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z przeprowadzonej analizy wynikało, że na analizowanym terenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2 m do ok. 9,6 m (średnio 5 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 3 m do ok. 9,6 m (średnio wynosi 6,5 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 4,5 m do ok. 8,5 m (średnio 7 m). Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu dla planowanej zabudowy wynosi od 6 m do 9,6 m.

Na podstawie § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia organy ustaliły wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego: od 5 m (średnia wartość dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym) do 8,5 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym). Wskazały przy tym na konkretne budynki, dla których te wartości są właściwe - przy ul. [...] 26, 26A, 22, 33 i 35 oraz przy ul. [...] 32 i 34. Co istotne przy tym, a co jednoznacznie wykazano w wynikach analizy urbanistycznej, wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], przy której znajduje się teren objęty wnioskiem, są przeważnie większe od średniej wartości tego parametru w obszarze analizy - zarówno dla wszystkich budynków, jak i dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (wysokość elewacji frontowej powyżej 6,5 m osiągają budynki mieszkalne przy ul. [...] 30 i 41 oraz przy ul. [...] 33, 38 i 40).

Słusznie zatem skonstatował organ, że oznacza to, iż ulicę [...] na odcinku w pobliżu terenu inwestycji, charakteryzuje wysoka zabudowa. Ponadto, różnica między średnią, a maksymalną wartością dla budynków w zabudowie bliźniaczej jest nieznaczna i wynosi zaledwie 1,5 m. Trafnie zatem zauważył organ, że mając na uwadze umożliwienie budowy budynków o wysokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnej wartości tego parametru dla zabudowy bliźniaczej w obszarze analizy jest dopuszczalne i nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. Powyższe niewątpliwie znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Wbrew zatem zarzutom skargi uzasadnienie ustalenia wielkości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o wartości od 5 m (średnia wartość dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym) do 8,5 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej, występujących w obszarze analizowanym) nie narusza przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Odstąpienie od wartości średniej wedle ust. 4 tego paragrafu było możliwe o ile wynikało to z analizy. Analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, a ponadto zasadnie odwołuje się do wskazanych wartości dotyczących zabudowy mieszkaniowej, w szczególności bliźniaczej. Zatem analiza wskazywała konkretne uzasadnienie takiego, a nie innego sposobu określenia ww. parametru. Stwierdzenie, że określona wartość mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze analizowanym jest zarazem precyzyjne bowiem odnosi się do konkretnych wartości przedstawionych w analizie - patrz tabela. Ustalony zakres od 5 m do 8,5 m mieści się w wartościach tego wskaźnika dla obszaru analizowanego i nie sposób tego kwestionować. Słuszne jest stwierdzenie, że taka wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta.

W ocenie Sądu, taki pogląd jest uzasadniony skoro parametr ten nie będzie wykraczał poza wartości maksymalne (9,6 m), ani nie dopuści zabudowy zbyt niskiej wprowadzając dolny próg na poziomie średniej dla obszaru tj. 5 m.

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z przepisu tego wynika, że podstawą do określenia tego wskaźnika są ustalenia odnośnie geometrii dachów z obszaru objętego analizą. Analiza zaś wskazuje, że w obszarze analizy występują dachy: jednospadowe o kącie nachylenia połaci od 15° do 30°, dwuspadowe od 20° do 75°, wielospadowe od 1,5° do 45° oraz dachy płaskie do 10°. Przeważają dachy płaskie. Kalenice główne usytuowane są zarówno prostopadle, jak i równolegle w stosunku do frontów/bocznych granic działek. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 2,5 m do ok. 12,5 m. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 4,5 m do ok. 12,5 m. Wysokość w najwyższym punkcie kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym waha się w granicach od ok. 5 m do ok. 11 m. Co istotne, a na co zwrócono uwagę w analizie, większość budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej znajduje się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, wzdłuż ulic: [...], [...] i [...].

Zgodnie z powyższym, w ocenie Sądu, stosownie do ustaleń analizy urbanistycznej organ słusznie dopuścił kierunek kalenicy głównej jako równoległy/prostopadły do północnej granicy działki nr [...] z działką nr 405/1 bowiem na takie wskazują jej ustalenia odnośnie do obszaru analizowanego. Prawidłowo też ustalono dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 20 do 35 stopni i wysokości głównej kalenicy od 6,5 m do 11 m. Takie wartości wskazuje jednoznacznie przeprowadzona analiza, a zatem organ postąpił zgodnie z § 8 rozporządzenia bowiem geometrię dachu określił odnosząc się wprost do ustaleń analizy. Ustalenie takie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz stanowi kontynuację występującego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego oraz uwzględnia w wniosek inwestora. Trudno zatem twierdzić, że geometria dachów została ustalona wbrew geometrii występującej na obszarze analizowanym skoro podstawę tych ustaleń stanowiły badania tego wskaźnika w analizie urbanistycznej o czym jednoznacznie świadczą jej zapisy - patrz tabela.

Wskazanie wysokości kalenicy poprzez zastosowanie widełek, w ocenie Sądu też nie jest naruszeniem § 8 rozporządzenia bowiem przepis ten wskazuje, że należy określić wysokość kalenicy stosownie do dachów w obszarze analizowanym. Wobec zróżnicowania na obszarze analizowanym, które potwierdza analiza, możliwe było zastosowanie przedziału dozwolonej wysokości kalenicy od 6,5 m do 11 m. Pozostawienie inwestorowi możliwości usytuowania kalenicy według własnych potrzeb lecz we wskazanym przedziale wysokości należy odczytać jako możliwość dostosowania tego parametru, tak aby ład przestrzenny został zachowany, a inwestycja mogła być zrealizowana zgodnie z warunkami zabudowy i uwzględniając interes strony. Zastosowanie widełek gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy. Łatwiej zachować ład przestrzenny kiedy wartości nie są sztywno ustalone.

W związku z powyższym sąd uznał za całkowicie niezasadne zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 2 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09).

Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, to organ nie miał prawa odmówić ich ustalenia.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, także tych sformułowanych jedynie w treści samego uzasadnienia skargi Sąd również uznaje je za nieuzasadnione.

I tak w ocenie Sądu, dokonywanie oceny uciążliwości projektowanego zamierzenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma podstaw prawnych. Podnoszony zatem wpływ inwestycji na nieruchomość skarżącego (zakłócanie ciszy i prywatności, itp.) nie mieszą się w interesie prawnym, lecz stanowią interes faktyczny strony.

Nie można podzielić także zarzutów dotyczących wadliwego sposobu określenia ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji bowiem żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych, tak jak wskazuje się treści uzasadnienia skargi. Podkreślenia wymaga, że kwestia miejsc postojowych dla samochodów osobowych uregulowana jest w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), który to akt prawny znajdzie zastosowanie i konkretyzację na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06).

Co do zarzutu skargi odnoszącego się do braku rozpatrzenia w sposób wystarczający zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności bez zawarcia w decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji, przy posłużeniu się informacją z WOŚiR wydaną 19.05.2020 r. do innego postępowania, bez jej uaktualnienia dla celów niniejszego postępowania, zdaniem Sądu powyższy zarzut nie może znaleźć poparcia. Przede wszystkim podnieść należy, iż wskazane pismo WOŚR z 19 maja 2020 r. było tylko opinią, a nie uzgodnieniem. Nie powoływało się ponadto na żadne normy prawa, które mogłyby być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenie stronie skarżącej załączników do decyzji, w ocenie Sądu, co do zasady powyższe uznać należy za naruszenie procedury. Jednakże nie miało ono wpływu na końcowy wynik postępowania, gdyż uchybienie to nie ograniczyło w żaden sposób uprawnień skarżącego, który skorzystał z prawa odwołania oraz wniesienia skargi do Sądu oraz wyraził swoje zarzuty i uargumentował je (II OSK 1368/09; II SA/Bk 619/10). Nie mogło zatem skutkować li tylko z tego powodu uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09, wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2010 r., II SA/Po 399/10, wyrok WSA w Białymstoku z 11 stycznia 2011 r., SA/Bk 638/10). W przedmiotowej sprawie jak wskazują akta sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Słusznie podniosło także Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Zauważyć także należy, iż strona została zawiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym.

Nie został również naruszony powoływany w zarzutach skargi art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej. Skarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a Kolegium w jej uzasadnieniu szczegółowo odniosło się do wszelkich zarzutów odwołującego. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy.

Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 1462/15).

Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżący się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać zatem należy za bezzasadny. Organ wyjaśnił przy tym zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

IB