Uzasadnienie
Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. powołując się na art. 60 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 – określanej dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. i R.D., A.B., G.G. oraz T.B. z dnia [...] lipca 2016r., zmienionego dnia [...] lipca 2016 r. ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o cztery balkony przynależne do lokali nr [...] zlokalizowanych przy ul. [...] na działce nr [...], wraz z robotami budowlanymi polegającymi na powiększeniu otworów okiennych w celu montażu drzwi balkonowych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.K., zarzucając jej naruszenie dyspozycji art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a także wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, która to wadliwość prowadzi do uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, a ponadto naruszenie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskami inwestorów, ze stanem faktycznym i poświadczającej nieprawdę. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza r [...] z dnia [...] września 2016 r.
W uzasadnieniu wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] nie została zawiadomiona w formie pisemnej o toczącym się postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Inwestycja dotyczy bowiem nieruchomości wspólnej. Wobec powyższego Wspólnota Mieszkaniowa powinna być o tej decyzji zawiadomiona. Zdaniem odwołującego się zatem doszło do wadliwego ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, co z kolei prowadziło do uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich.
Dalej odwołujący się wskazał, że we wniosku inwestorzy oznaczyli inwestycję jako "dobudowa dwóch balkonów z zadaszeniem do lokali mieszkalnych nr [...] przy ul. [...], na działce nr [...]". Podane zostały wymiary balkonów 270cm x 250cm. Z dopiskiem, że szerokość balkonów będzie taka sama jak balkonów na wyższych piętrach. Tymczasem informacja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym. Balkony już istniejące są szerokie na 100 cm, a długie na 270 cm. W tym zakresie odwołujący się wskazał na nieścisłości zapisu, a także nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy.
Odwołujący zwrócił również uwagę, że pierwotnie złożone zostały dwa wnioski - A.B. oraz W. i R.D.. W późniejszym czasie odrębnie zostały złożone wnioski G.G. i T.B.. Żaden z pierwotnych inwestorów nie zmienił zakresu inwestycji. Burmistrz samowolnie dokonał zmiany zakresu inwestycji i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o cztery balkony przynależne do lokali nr [...], zlokalizowanych przy ul. [...] na działce nr [...] wraz z robotami budowlanymi polegającymi na powiększeniu otworów okiennych w celu montażu drzwi balkonowych", do czego zdaniem odwołującego się nie był uprawniony.
Ponadto organ błędnie także określił wskazane balkony jako przynależności konkretnych lokali mieszkalnych, bowiem wszystko co zostanie dobudowane do budynku przy ul. [...] zgodnie z prawem wejdzie w skład nieruchomości wspólnej. Nieuprawnione jest na etapie decyzji o warunkach zabudowy wskazywanie, że cokolwiek przynależeć będzie do czterech lokali. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., koniecznym, ale i wystarczającym jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Tymczasem z decyzji Nr [...] nie wynika aby na jakiejkolwiek sąsiedniej działce znajdowały się balkony o wymiarach podanych w spornym wniosku inwestorów. Ponadto odwołujący wskazał, że w decyzji nr [...] w sposób wadliwy określono analizowany obszar. Działkę nr [...] uznaje się za działkę nr [...], co zdaniem odwołującego się jest podstawą do uchylania decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wskazując na treść art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 63 § 3 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie jednym wnioskiem z dnia [...] lipca 2016r. (prawidłowo data [...] lipca 2015r.) A.B., a także W.D. i R.D. zwrócili się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie dwóch balkonów z zadaszeniem do lokali mieszkalnych znajdujących się na parterze przy ul. [...], nr działki [...]. Z kolei w dniu 22 lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynęły pisma T.B. i G.G. o "dopisanie (dołączenie)" ich do powyższego wniosku na warunkach i w wymiarach jakie są wnioskowane przez A.B. i W. i R.D., z tym, że T.B. do lokalu mieszkalnego przy ul. [...], a G.G. lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Tymczasem przepisy powyższej u.p.z.p. nie przewidują instytucji dopisania się innego podmiotu jako inwestora do postępowania prowadzonego na wniosek innego inwestora.
Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się na wniosek inwestora, który winien spełniać wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa. Tym samym organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut odwołującego, że wydana decyzja jest sprzeczna z wnioskiem inwestorów, a organ I instancji samowolnie dokonał zmiany zakresu inwestycji. Brak jest również podstawy do opisanego wyżej postępowania organu w przepisach k.p.a. Ponadto organ zaznaczył, że A.B. oraz W. i R.D. należy traktować jako inwestorów dla inwestycji, której przedmiotem jest dobudowa dwóch balkonów z zadaszeniem do lokali mieszkalnych [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] na działce nr [...]. Opisana inwestycja jest zatem wspólną inwestycją inwestorów, a nie każdego z nich w odniesieniu do dobudowy balkonu do przynależnego im lokalu mieszkalnego.
Kolegium zwróciło również uwagę, iż wniosek wyżej wymienionych inwestorów nie spełnia wszystkich wymogów wymienionych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle bowiem art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. we wniosku należy zamieścić opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenia obiektów budowlanych. Przedstawienie tych danych musi mieć - oprócz formy opisowej - także część graficzną. W przedmiotowej sprawie brak jest graficznego opisu wnioskowanej inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy rysunek nie spełnia powyższych wymogów z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. Nie wiadomo również czy rysunek ten pochodzi od strony, bowiem nie został podpisany.
Ponadto na załączonej przy wniosku mapie nie została określona, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. ani granica terenu objętego wnioskiem ani też obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Z załączonej mapy nie wynika również z jakiego zasobu kartograficzno - geodezyjnego pochodzi. W takiej sytuacji organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosków (art. 64 § 2 k.p.a.), a w przypadku ich nieuzupełnienia pozostawić wniosek bez rozpoznania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m. in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej jako r.u.w.n.z.) wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia choćby jednego z warunków określonych przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 r.u.w.n.z wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Z kolei w myśl § 3 r.u.w.n.z. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, że szerokość frontu działki wynosi 41 m, dlatego też obszar analizowany wynosi 123 m z każdej strony (3 x 41 m). Jednakże organ I instancji wyznaczył minimalny obszar analizowany w odległości 50 m z każdej strony bez korekty uwzględniającej granice działek, nie stwierdzając potrzeby zwiększenia tego obszaru.
Kolegium uznało, że co do zasady teren analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, niemniej podkreśliło, że cel wyznaczenia obszaru analizowanego równomiernie i wokół działki objętej wnioskiem będzie odzwierciedlał stan zainwestowania terenów wokół działki inwestycyjnej i nie będzie wprowadzał żadnych manipulacji w tym zakresie. Inną kwestią jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w taki sposób aby tworzyły równą geometryczna, figurę. Jeśli bowiem wskutek wyznaczenia granic obszaru analizowanego okaże się, że działka jest ''przecięta", czyli nie mieści się w nim w całości, nie ma przeszkód aby do analizy włączyć ją w całości. W ten sposób ostatecznie granice tego obszaru będą miały nieregularny kształt. Owa nieregulamość jednak nie wynika z dowolnego przyłączania działek do terenu poddanego analizie, lecz jest wynikiem geometrycznego charakteru tych działań. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien zweryfikować obszar analizowany poprzez objęcie nim nieruchomości z uwzględnieniem granic działek.
Odnosząc się do przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że z zaskarżonej decyzji wynika, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o różnorodnym charakterze, w tym zabudowa wielorodzinna. W zaskarżonej decyzji wskazano działkę nr [...] gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa z balkonami, a dodatkowo w sąsiedztwie na działce [...] zlokalizowana jest podpiwniczona część z tarasem na poziomie planowanych balkonów w parterze budynku. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że zaistniały warunki pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, co pozwała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem zdaniem Kolegium w sytuacji, w której przedmiotem zainwestowania jest rozbudowa już istniejącego budynku, zasadne było przyjęcie przez organ I instancji, iż na terenie analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna.
Planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jednie spowoduje jej poszerzenie. W tym zakresie organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Po 1018/14, w którym wskazano, że jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy, a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów), nie może budzić wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2012 r. w sprawie II SA/Bd 720/12, baza NSA).
Odnosząc się do wymagań określonych w oparciu o przepisy r.u.w.n.z. Kolegium wskazało, że dokonując oceny planowanej inwestycji nie można nie brać pod uwagę specyfiki planowanych robót budowlanych, polegających na budowie balkonu. Balkon nie jest "obiektem kubaturowym", a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga się ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Balkon nie pełni funkcji autonomicznej a jego funkcjonowanie jest nierozerwalnie związane z innymi funkcjami zabudowy, w tym przypadku z funkcją mieszkalną. Dobudowanie balkonu nie jest nową zabudową. Analiza urbanistyczno - architektoniczna winna więc zmierzać do ustalenia, czy funkcja wnioskowana, tj. balkon jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie II SA/Po 1115/15).
W konsekwencji – zdaniem Kolegium - organ I instancji prawidłowo uznał, że wielkość nowej zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki w związku z realizacją balkonów w parterze budynków nie zmienia się (§ 5 r.u.w.n.z.), jak również nie zmienia się szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 6, § 7 i § 8 r.u.w.n.z.). Natomiast odnośnie linii zabudowy - elewacji frontowej (wejściowej) istniejącego budynku od strony drogi gminnej, Burmistrz wskazał, że nie zmienia się, a dla planowanej rozbudowy o balkony, wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy od zachodniej elewacji jako przedłużenie części budynku na działce nr [...]. Wskazanie to kwestionuje odwołujący podnosząc, że na działce nr [...] nie ma ani piwnicznej części budynku, ani części budynku, ani tarasu. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że do tego zarzutu organ I instancji winien odnieść się ponownie rozpatrując sprawę.
Dalej Kolegium poniosło, że organ I instancji nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego uzasadnienia wskazującego, w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem uzasadnienia, w zakresie czy także właściciele (lub użytkownicy wieczyści) innych sąsiednich nieruchomości nie powinni być uznani za strony przedmiotowego postępowania, na co wskazywał B.K. w odwołaniu. Tym samym ponownie rozpatrując przedmiotową sprawcę Burmistrz powinien odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu w powyższym zakresie.
Organ odwoławczy zauważył również, że doręczając decyzję stronom postępowania, w przypadku np. H. i A.R., czy I. i R.P., organ I instancji wysłał decyzję zaadresowaną do powyższych osób wspólnie, tj. przy uwzględnieniu wspólnego adresu zamieszkania. Korespondencję tę odbierała w każdej z tych par tylko jedna osoba. Podobnie organ postępował z innymi pismami wydanymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że takie doręczenie pisma - jednego egzemplarza decyzji we wspólnej przesyłce, zaadresowanej do dwóch osób - jest formą nieprzewidzianą w k.p.a
Skargę na powyższą decyzję wniósł B.K. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że skierowana ona została do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a mianowicie do B.M. "D" jako zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. W aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu na podstawie którego wyżej wymieniona osoba mogłaby występować jako strona w sprawie. Brak jest również uchwały w formie aktu notarialnego wynikającej z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, a nawet gdyby taka istniała, to nie dawała ona przymiotu strony wyżej wymienionej, czy też zastępowania kilkudziesięciu właścicieli lokali i współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2016 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku wielorodzinnego o cztery balkony przynależne do lokali nr [...], zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.
Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 60 ust. 1, 59 ust. 1, 61 i 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16).
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski (red.), K.p.a. Komentarz, C.H.
Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż istniały podstawy do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisane powyżej decyzji Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na wagę i zakres stwierdzonych uchybień, wykraczających poza granice dopuszczalnych uzupełnień przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż istotnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. W myśl tych przepisów wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Do wniosku wprawdzie została załączona mapa jednakże w postaci kserokopii fragmentu mapy w skali 1:1000 i nie wynika z niej czy jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz z jakiej daty ona pochodzi. Zważyć należy, iż mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być aktualna, tak aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja.
W szczególności istotny jest sposób zagospodarowania tych nieruchomości. Mapa nieautoryzowana, a mianowicie nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., podobnie jak komputerowa geomapa. Nie dają one bowiem gwarancji rzetelności danych zawartych w ich treści (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 389/07, A. Despot-Mładanowicz /w/ A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), U.p.z.p. Komentarz, WK 2016, t. 4 do art. 52). Na mapie stanowiącej załącznik powinien być również zaznaczony przez stronę cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji, jak to uczyniono w niniejszej sprawie i to w sposób niejednoznaczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt OSK 31/07, II.
Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 3 do art. 52). Ponadto stosowanie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. do wniosku nie załączono opisu wnioskowanej inwestycji w formie graficznej. W związku z tym istotnie zachodziła konieczność usunięcia braków wniosku w tym zakresie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto Burmistrz – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – dopuścił się niedopuszczalnej modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, którym to organ był związany. Treść wniosku zmienić mogli jedynie inwestorzy, którymi w tej konkretnej sprawie są: A.B. oraz W. i R.D.. Tylko im przysługiwało prawo modyfikacji wniosku. Tymczasem organ dokonał modyfikacji wniosku na podstawie podań osób trzecich (tj. T.B., i G.G.), które nie spełniały warunków formalnych określonych art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Takie działanie uznać należy za niedopuszczalne na gruncie przepisów k.p.a. Nie znajdują ono również żadnego uzasadnienia na gruncie przepisów u.p.z.p.
Uchybienia wytknięte przez organ odwoławczy dotyczące wyznaczenia granic obszaru analizy urbanistycznej, jakkolwiek co do zasady słuszne, to w istocie okolicznościach sprawy nie miały doniosłego znaczenia, gdyż w konsekwencji wyznaczenia granic obszaru analizowanego w wysokości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 r.u.w.n.z. organ znalazł obszar w odniesieniu do którego możliwe było ustalenie warunków zabudowy. Ponadto jak trafnie wskazuje się w powołanym przez organ orzecznictwie w przypadku rozbudowy obiektu budowlanego, w wyniku której nie dochodzi w istocie do zmiany przeznaczenia terenu poszukiwanie obiektów niezbędnych do ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy jest bezprzedmiotowe.
Ponadto organ I instancji nie dokonał również wystraczających ustaleń pozwalających zweryfikować prawidłowość odniesienia linii zabudowy do obiektów znajdujących się na działce nr [...] w kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, a mianowicie do B.M. jako zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], a tym samym, iż zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślić należy, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu.
W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu powyższego przepisu. Przesłanie zatem decyzji określonej osobie nie jest uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, M. Wierzbowski i A. Wiktorowska (red.), K.p.a. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913, R. Kędziora, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2008, s. 840).
Kontrolowane decyzje nie kształtowały sytuacji prawnej wyżej wymienionej osoby, nie określały jej praw ani też nie nakładały na nią żadnych obowiązków, a jedynie zostały jej doręczone. Co najwyżej istnieją wątpliwości, czy w sposób właściwy była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] przez jej zarządcę, czego organy nie zbadały. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających umocowanie B.M. do działania w imieniu powyższej wspólnoty. Podobnie organy zaniechały zawiadomienia o toczącym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Tego rodzaju okoliczność może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże skarżący nie mógł skutecznie tego zarzutu podnosić.
Uprawnionym bowiem do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Wynika to z treści art. 147 k.p.a., który stanowi, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08,, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10, H. Knysiak-Molczyk (red.), K.p.a. Komentarz, WK 2015, t. 13 do art. 145).
Co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11).
Niewątpliwie organy obu instancji w kontrolowanej sprawie zaniechały - wbrew dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - wnikliwego zbadania kręgu osób mających interes prawny, uzasadniający przypisanie im przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co winny czynić na każdym etapie postępowania. Jednakże mając na uwadze powyższe rozważenia, sąd nie był uprawniony do badania, które mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy poza tym postępowaniem znalazł się jakikolwiek podmiot, który posiadał przymiot strony, skoro nie wniósł on skargi do sądu. Tym nie mniej organy winny ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić powyższe uwagi, aby w przyszłości uniknąć możliwości zainicjowania postępowania wznowieniowego. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Ke 51/13, Lex nr 1312220).
Uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów u.p.z.p. mogą być zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami, na których będzie realizowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które oddziałuje dane zamierzenie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1697/12). O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166, z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). Przy czym jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku, gdy zamierzona inwestycja, będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy nieruchomości, w której istnieje wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu ustawy z dnia ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.
Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 – określanej dalej jako u.w.l.), względnie oddziałuje na tego rodzaju nieruchomość, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 u.w.l.- wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona, działając poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 u.w.l. W imieniu tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej działa zarząd (art. 20 ust. 1 u.w.l.), którego zadaniem jest kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.).
Zgodnie z art. 27 u.w.l. każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l. Powyższe oznacza, że każdy właściciel ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną, ale prawo to nie ogranicza jednocześnie uprawnień zarządu, określonych w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l., czyli m.in. uprawnień do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz. Poszczególni właściciele lokali nie mogą więc wkraczać w kompetencje zarządu, ale w zakresie, w jakim działa zarząd, mogą realizować uprawnienia kontrolne przysługujące im względem zarządu. Przy czym w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny, przejawiający się w tym, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową zamierzonej inwestycji.
Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13, z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1346/15, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/14, wyrok WSA w Krakowie dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1575/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 325/15). W kontekście powyższych uwag niewątpliwie organ odwoławczy winien był przed rozpoznaniem odwołania B.K., jako właściciela jednego z lokali znajdujących się, w [...], zbadać jego indywidualny interes prawny, czego jednak nie uczynił.
Sąd nie był jednak uprawniony do uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji i nakazania organowi uzupełnienia w tym zakresie postępowania. Mogłoby to bowiem doprowadzić do wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc rozstrzygnięcia niekorzystanego dla skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, rozpoznając sprawę, powinien każdorazowo brać pod uwagę treść powyższego przepisu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których sąd uchyla zaskarżoną decyzję i akt, w takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności.
Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie zatem każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX 2013, s. 431, J. Zimmerman, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, /w/, Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366, wyroki NSA: z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 980/12, z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 1512/12 i z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10).
Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z brakiem ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego po stronie odwołującego, a nie z oczywistym brakiem takiego interesu, a w konsekwencji nie zachodził przypadek nieważności, który pozwalałby na wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Przy czym podmioty uznane za strony postępowania administracyjnego mają interes prawny, aby kwestionować wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia organu administracji przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06).
Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego w stopniu, który uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.