Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 157/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie Nr 11/2022 z dnia 14 marca 2022 r., znak: PINB.5141.2.2021.JS, oraz nałożył na S. I., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku biurowym usytuowanym na terenie działki nr [...], obręb [...] miasto P., polegających na:
- a) wykonaniu schodów zewnętrznych, prowadzących na poziom piwnicy wewnątrz wykonanego muru oporowego wraz z wykonaniem otworu drzwiowego wykorzystując istniejące nadproże otworu okiennego (elewacja północno-zachodnia);
- b) zmianie kąta nachylenia połaci dachowych do poziomu między 10°, a 30°;
- c) wyprowadzeniu wylotów przewodów kominowych co najmniej 0,6 m ponad poziom kalenicy przy pochyleniu połaci 10°-12° lub 0,3 m przy pochyleniu połaci 12°-30° (zgodnie z Polską Normą PN-89/B-10425 w zw. z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r., poz. 1225);
- - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z opinią techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę opracowaną w marcu 2022 r. przez technika budowlanego D. W. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej nr [...] i konstrukcyjno-budowlanej nr [...] oraz zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla działki nr [...], obręb [...] miasto P., wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 29 czerwca 2005 r., Nr 212/XXVI/05 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. - w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu I instancji: 4 maja 2021 r.) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie wpłynęło podanie M. S. o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] mieszczącej się w P. przy ul. [...]. Właścicielem ww. działki jest S. I. i sąsiaduje ona z działką nr ewid. [...], która jest własnością wnioskującego. M. S. poinformował w swym podaniu, że na działce są prowadzone roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bez projektu, nadzoru kierownika budowy oraz, że budynek, w którym trwają prace remontowe znajduje się w odległości 2 m od granicy działki. Roboty o których mowa, rozpoczęły się w listopadzie 2020 r. i do tego czasu według M. S. wykonano następujące prace budowlane w przedmiotowym budynku: rozbiórka papy z ociepleniem oraz ogniomurami; budowa konstrukcji dachowej drewnianej; pokrycie dachu blachą; obmurowanie ścian szczytowych bloczkami typu ytong; zmiana konstrukcji dachu, na konstrukcję drewnianą; podniesienie dachu w kalenicy o około 1 m; wysunięcie połaci dachowych poza ściany o około 0,5 m, zmianę kąta dachu.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 15 lipca 2021 r. została przeprowadzona kontrola przez organ I instancji na działce nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...], podczas której stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] w P. jest zlokalizowany budynek o parametrach: szerokość 13,5 m, długość 15,32 m, wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy 7,60 m (pod podbitkę), wysokość od poziomu terenu do okapu 6,86 m (pod podbitkę), posiadający ściany o konstrukcji murowanej, ocieplane styropianem, z więźbą dachową drewnianą, dach jest pokryty blachą trapezową, budynek posiada stolarkę PCV i drewnianą. Budynek zlokalizowany jest w odległości 2,8 m od budynku na działce o nr ewid. [...]. Stan techniczny budynku w dniu kontroli nie budził zastrzeżeń, wówczas prowadzone były roboty budowlane, a w obiekcie znajdowały się materiały oraz sprzęt potrzebny do prac remontowych. Podczas kontroli S. I. oznajmił, że jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...] w P. od roku 2018. Obiekt został zrealizowany w 1960 r., obecnie nie jest użytkowany.
S. I. przedłożył podczas kontroli zgłoszenie o zamiarze wykonania robót niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 lutego 2020 r., wypis z rejestru budynków, książkę obiektu. Oświadczył, że dotychczas były prowadzone roboty zgodne ze zgłoszeniem, polegające na wymianie pokrycia dachu, ocieplenie budynku styropianem o grubości 15 cm, oraz roboty konserwacyjne, a także wymiana instalacji, gipsowanie i malowanie ścian, okładziny, podłóg. Obecny podczas kontroli M. S., oświadczył, że zapozna się z materiałem pokontrolnym i wtedy wniesie ewentualne uwagi.
W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że dniu 2 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku biurowego (podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego), z lokalizacją na działce nr ewid. [...], obręb [...] m. P. przy ul. [...] w P. A następnie w dniu 7 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie wydał postanowienie Nr 1/2022, znak: PIMB.5141.2.2021.JS, na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, na mocy którego wstrzymał właścicielowi: S. I., prowadzenie robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku biurowego (2-kodygnacyjnego, podpiwniczonego), o konstrukcji ścian tradycyjnej murowanej, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytego blachą trapezową, z maksymalnymi wymiarami zewnętrznymi 15,28 m x 13,42 m i wysokości w kalenicy (do podbitki) 7,60 m, zlokalizowanego na przedmiotowej działce nr ewid. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, oraz na podstawie którego zobowiązał S. I. do przedłożenia dokumentacji technicznej, obejmującej:
- a) inwentaryzację (budowlaną i geodezyjną) wykonanych robót wraz z opisem zastosowanych materiałów i technologii, w formie graficznej i opisowej;
- b) ocenę techniczną opracowaną na bazie dokumentów wymienionych w punkcie a, dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem konstrukcyjno-wytrzymałościowym i ogólnobudowlanym, zgodności wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawą Prawo ochrony środowiska, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania dokumentacji zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W przypadku stwierdzenia odstępstw w zakresie w/w przepisów lub innych nieprawidłowości, należy określić zakres i sposób realizacji robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego/sanitarno-higienicznych należy dokumentację techniczną uzgodnić z właściwym organem lub rzeczoznawcą, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu 9 marca 2022 r. S. I., przedłożył dokumentacje techniczną nałożoną postanowieniem Nr 1/2022 z dnia 7 lutego 2022 r. Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana budynku biurowego opracowana w marcu 2022 r. przez D. W., nr uprawnień budowlanych [...], wraz z oświadczeniem, że inwentaryzacja arch.-budowlana budynku biurowego, zlokalizowanego w obrębie [...], m. P., działka nr ewid. [...], sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej oraz jest kompletna ze względu na cel, któremu ma służyć. W dokumentacji znajduje się: mapa sytuacyjno-wysokościowa, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana wraz z projektami rzut piwnicy, rzut parteru, rzut piętra, rzut więźby dachowej, rzut połaci dachowej, widok ogólny budynek biurowy, opinia techniczna.
Ponadto organ II instancji dodał, że w takim stanie faktyczno-prawnym organ I instancji w dniu 14 marca 2022 r. wydał decyzję Nr 11/2022, którą na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na właściciela, S. I., obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku biurowym usytuowanym na terenie działki nr [...], obręb [...] miasto P., polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych, prowadzących na poziom piwnicy wewnątrz wykonanego muru oporowego wraz z wykonaniem otworu drzwiowego, wykorzystując istniejące nadproże otworu okiennego (elewacja północno-zachodnia) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z opinią techniczna dotyczącą prawidłowości wykonanych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę opracowaną w marcu 2022 r. przez technika budowlanego D.W., w terminie do 30 czerwca 2022 r.
W ocenie organu odwoławczego, ustalony zakres zrealizowanych prac budowlanych nie budzi wątpliwości i jak wynika z akt sprawy inwestor oprócz zgłoszonych do organu architektoniczno-budowlanego robót budowlanych polegających wyłącznie na wymianie pokrycia dachu na kontrolowanym obiekcie budowlanym, wykonał inne roboty budowlane, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym organ I instancji właściwie wdrożył procedurę naprawczą, gdyż wykonane roboty budowlane (z racji swojego charakteru) stanowią przebudowę, tak więc inwestor winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę.
Organ II instancji stwierdził, że inwestor przedłożył wymaganą ww. postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. nr 1/2022 dokumentację w terminie zakreślonym przez organ I instancji, która podlegała następnie ocenie przez ten organ. Zgodnie z przedłożoną opinią – jak wskazał organ odwoławczy - zakres prac niezbędnych do uzyskania stanu zgodnego z prawem polega na wykonaniu schodów zewnętrznych, prowadzących na poziom piwnicy wewnątrz wykonanego muru oporowego wraz z wykonaniem otworu drzwiowego wykorzystując istniejące nadproże otworu okiennego (elewacja północno-zachodnia).
Biorąc jednakże pod uwagę konieczność uzyskania stanu zgodnego także z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji zauważył, że wykonać należy także prace zmierzające do uzyskania kąta pochylenia połaci w zakresie 10°-30°, co pozwoli na uzyskanie zgodności z zapisami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 29 czerwca 2005 r., Nr 212/XXVI/05 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., a dokładnie z § 65 pkt 2d w zw. z § 65 pkt 3b, zgodnie z którym kąt pochylenia połaci dachowych winien wynosić od 10° do 30°.
W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że wykonując prace oznaczone w zaskarżonej decyzji, inwestor winien pamiętać, że zgodnie z Polską Normą PN-89/B-10425 w zw. z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku dachów płaskich, niezależnie od konstrukcji, o kącie nachylenia połaci nie większym niż 12° wyloty przewodów kominowych powinny być wyprowadzone co najmniej 0,6 m powyżej poziomu kalenicy lub 0,3 m przy pochyleniu połaci 12°-30°.
Odnosząc się do odwołania, kwestia oceny przedłożonej ekspertyzy została przedstawiona szczegółowo w uzasadnieniu ww. decyzji, natomiast w kwestii oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji wyjaśnił, iż wziął pod uwagę argumentację zawartą w odwołaniu, co znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.S., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwej i dokładnej oceny materiału dowodowego co skutkowało nieprawidłową oceną stanu faktycznego,
- 2. art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 - 31 i art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 50-51 p.b., a nie jak to powinno być w tym przypadku art. 48-49 p.b.,
- 3. § 65 pkt 2e w związku z § 65 pkt 3b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą NR 212/XXVI/05 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 25 czerwca 2005 r. poprzez nie zastosowanie się do zapisu o dachach wielopołaciowych.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kwestionuje kwalifikację spornych prac jako remontu. W jego ocenie, doszło do nadbudowy i rozbudowy. Zdaniem skarżącego, błędnie organy oceniły, że podwyższenie ścian szczytowych obiektu w kalenicy o około 1m i budowa nowej konstrukcji dachowej drewnianej wystającej poza obrys budynku, zmiany kąta dachu oraz budowa muru oporowego, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Skarżący wyjaśnił przy tym, że powoduje to bowiem dodanie obiektowi nowej części, w wyniku której dochodzi nie tylko do jego podwyższenia, ale i automatycznie do zwiększenia jego kubatury, wysokości, szerokości i długości oraz parametrów technicznych. Uzyskana zmiana parametrów nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego, gdyż pierwotny stan obiektu ulega zmianie (powstał obiekt o innych parametrach niż przed pracami budowlanymi).
Skarżący podniósł, że organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonego konsekwentnie zarzutu nadbudowy budynku, a fakt ten ma istotne znaczenie dla sprawy, ewentualne bowiem jego potwierdzenie wykluczałoby uznanie robót także za przebudowę, a tym samym również usunięta zostałaby możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.
Skarżący zwrócił uwagę, że w zapisach miejscowego planu istnieje zapis o dachach wielopołaciowych, a obecnie dach wykonany przez inwestora jest dachem dwuspadowym, a nie wielopołaciowym. Kąt dachu mieści się w zakresie wskazanym w pkt. d) 10-30 stopni co przeczy opinii Technika Budowlanego D. W., który nie chcąc wykazać w swojej opinii podniesienia dachu o około 1m wskazał, iż kąt dachu nie zmienił się. Jest to nieprawdą co pokazują dobitnie zdjęcia w materiale dowodowym, które pokazują budynek przed rozbudową, w trakcie i po rozbudowie.
Ponadto w ocenie skarżącego, rozbudowa budynku o schody zewnętrzne w obudowie z nowo wybudowanego muru oporowego zmieniły też współczynnik powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnik powierzchni zabudowy. Przed rozbudową w tym miejscu był to teren zielony.
W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. S. I. wskazał, że zakres robót wykonanych przy stropodachu polegał na: rozbiórce pokrycia z papy, rusztu drewnianego z odeskowaniem (zmurszałych) i usunięciu zawilgoconego docieplenia z żużlu piecowego z warstwą 25 cm przy orynnowaniu dachu oraz z warstwą 110 cm przy kalenicy dachu. Kąt nachylenia dachu jak i wysokość budynku nie uległy zmianie po wykonaniu konstrukcji na stropie z murłaty 16cm x 16cm i krokwi 16 cm (z wycięciem krokwi 7 cm do mocowania na murłacie przy orynnowaniu). W kalenicy krokwie wsparte są na połaci kalenicowej 16cm x 16cm, która jest na wysokości 110 cm od stropu betonowego. Strop ocieplono wełną mineralną grubości 30 cm. Tak więc kąt nachylenia dachu nie uległ zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 18 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z oświadczeniem uczestnika postępowania o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 18 listopada 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 3 listopada 2022 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca S. I., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej u.p.b., wykonanie określonych robót budowlanych przy budynku biurowym usytuowanym na terenie działki nr [...], obręb [...] miasto P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z przedłożoną opinią techniczną opracowaną w marcu 2022 r. Wspomniany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Mając na uwadze powyższą regulację należy wskazać, iż organ wydał w dniu 7 lutego 2022 r. postanowienie nr 1/2022, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b., którym m.in. wstrzymał prowadzenie robót budowlanym przy ww. budynku.
Kwestią sporną w sprawie jest kwalifikacja części przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej przy ww. budynku biurowym jako przebudowa i w konsekwencji przyjęty w sprawie tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 u.p.b. Zdaniem skarżącego, wykonane roboty budowlane stanowią nadbudowę i rozbudowę budynku, a zatem w sprawie – w ocenie skarżącego – zastosowanie znajduje art. 48 u.p.b. Skarżący konsekwentnie twierdzi, iż wysokość budynku została podniesiona, co należy zakwalifikować jako nadbudowę, a ponadto zostały dobudowane schody zewnętrzne wraz z murem oporowym, co jego zdaniem stanowi rozbudowę.
Dodatkowo skarżący podniósł, iż powstały dwuspadowy dach jest sprzeczny z zapisami § 65 pkt 2e w związku z § 65 pkt 3b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą nr 212/XXVI/05 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 25 czerwca 2005 r., dotyczącymi dachów wielospadowych (wielopołaciowych).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionej przez skarżącego kwestii dachu wielopołaciowego, należy wyjaśnić, iż dach dwuspadowy jest również dachem wielospadowym. Dach wielospadowy oznacza bowiem dach, który posiada więcej niż jeden kierunek spadku.
Mając na uwadze podnoszoną przez skarżącego okoliczność dobudowy do przedmiotowego budynku biurowego schodów zewnętrznych i muru oporowego, którym ma służyć tymże schodom, należy stwierdzić, że trafnie wskazuje organ, iż schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu budowlanego. Nie są wliczane do powierzchni zabudowy i nie stanowią również odrębnego obiektu budowlanego.
Kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie jest natomiast wysuwana przez skarżącego okoliczność nadbudowy ww. budynku biurowego. Jak wskazuje skarżący w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych doszło do zmiany wysokości budynku o 1 m, co ma znaczenie dla kwalifikacji prawnej, tj. ustalenia czy w sprawie znajduje zastosowanie - w stosunku do tychże robót budowlanych - tryb przewidziany w art. 50-51 u.p.b. czy też art. 48 u.p.b.
Stosownie bowiem do art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w tym przepisie ma zatem zastosowanie do robót budowlanych polegających na "budowie" obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak NSA w wyroku z 18 V 2018 r., II GSK 1318/16 - publ.
CBOSA). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15, Lex nr 2273223).
Natomiast na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Przepis ten dotyczy robót budowlanych nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., w tym do remontu oraz przebudowy, przy czym w realiach niniejszej sprawy zasadne jest wskazanie, że stosownie do art. 3 pkt 7a przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 u.p.b.).
Aby zatem można było wskazać, czy w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia stosownych obowiązków wynikających art. 51 ust. 1 u.p.b., czy też do zastosowania trybu z art. 48 u.p.b., w pierwszej kolejności konieczne jest dokładne ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane, czy doszło do zmiany wysokości lub kubatury budynku.
Zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych przy ww. budynku biurowym był przedmiotem ustaleń organu I instancji, który stwierdził, że inwestor dokonał m.in. przebudowy dachu, w tym nadmurowania przegród zewnętrznych i wykonania drewnianej konstrukcji dachu wysuniętej poza obrys budynku wraz z przykryciem z blachy trapezowej konstrukcji, w wyniku której podniesiono kalenicę, zmieniając kąt nachylenia połaci dachowej. W kontekście tak przedstawionego zakresu robót budowlanych organ winien zatem wyjaśnić, czy uzasadnione są zarzuty skarżącego w zakresie nadbudowy budynku o 1 metr. Wątpliwości co do dokonania nadbudowy nie rozwiewa przedłożona przez inwestora Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana budynku biurowego, sporządzona w marcu 2022 r. przez D. W. Jak trafnie zauważył organ II instancji powyższa dokumentacja, jako dowód w sprawie, powinna zostać poddana ocenie przez organ prowadzący sprawę.
Wbrew jednak twierdzeniom organu odwoławczego, nie została ona poddana ocenie i weryfikacji na etapie postępowania przed organem I instancji. Po jej otrzymaniu organ nie sprawdził czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Nie przeprowadził żadnych oględzin w terenie, pomimo że były potrzebne nie tylko w celu weryfikacji przedłożonej dokumentacji, ale również sprawdzenia czy inwestor zastosował się do nakazu wstrzymania robót nałożonego postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. nr 1/2022. Z akt sprawy zatem nie wynika, aby organ dokonał oceny ww. dokumentu, co świadczy o naruszeniu, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Ponadto po złożeniu powyższej dokumentacji organ nie zawiadomił stron postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do tego dowodu w sprawie. Zgodnie z ww. przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zauważyć należy, że stosownie do art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli (o ile nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2) strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co odnośnie przedmiotowej dokumentacji nie miało miejsca.
Organy nie dokonały zatem analizy przedłożonej dokumentacji i nie odniosły się do stwierdzeń w niej zawartych. Należy przy tym podkreślić, że autor przedłożonej Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku biurowego wskazuje, że kubatura obiektu wynosi 1647,59 m³, a wysokość wynosi 8,38 m. Tymczasem z ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2021 r. wynika, iż kubatura budynku wynosi 1418,8 m ³ (dane z książki obiektu), a wysokość budynku wynosi od poziomu terenu do kalenicy 7,60 (pod podbitką) i wysokość od poziomu terenu do okapu - 6,86 (pod podbitką).
Ponadto ww. dokumentacji autor nie wspomina o podniesieniu kalenicy i o zmianie kąta nachylenia dachu, a takich ustaleń dokonał przecież organ I instancji. Nie można również pominąć fotografii znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że kąt nachylenia dachu zmienił się po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych. Rozbieżności te nie zostały wyjaśnione przez organy prowadzące postępowanie, a dotyczą one okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych.
Dokonując niejako korekty rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy słusznie zauważył, iż należy w sprawie wziąć pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w aktach sprawy brak jest uchwały, na którą powołał się organ II instancji, tj. uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 29 czerwca 2005 r. nr 212/XXVI/05 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pajęczna. W aktach organu II instancji znajduje się jedynie jedna strona nosząca numer 35, której treść nie pozwala na ustalenie, czy stanowi ona wyciąg z ww. uchwały.
W ocenie zatem Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wymaga uzupełnienia w zakresie dowodowym. Organ winien dokonać wyjaśnień i ustalić zakres i rodzaj wykonanych robot budowlanych i czy doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, w tym charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość.
Konieczne zatem okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ po dokonaniu pełnych ustaleń w sprawie winien dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, mając na uwadze art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8 u.p.b. i w konsekwencji dokonać ustaleń odnośnie zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 lub art. 48 u.p.b.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.
ES