Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 753/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 753/20

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy Bedlno nr XVII/163/2017 z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bedlno (dalej: Regulamin).

Prokurator zarzucił uchwale, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2019 r., poz. 2010 z późn. zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach] w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz 118 i 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) [dalej: Zasady techniki prawodawczej] poprzez:

1. I. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania jej w odpowiednim stanie czystościowo-porządkowym poprzez usuwanie na bieżąco zebranych odpadów;
2. II. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych;
3. III. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku mycia pojazdów samochodowych na szczelnym i utwardzonym podłożu oraz nieodprowadzania powstałych ścieków do gleby;
4. IV. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 pkt 1 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku naprawy samochodów w sposób niepowodujący zanieczyszczenia środowiska;
5. V. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 2 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli do rozmieszczenia pojemników/worków na odpady w miejscach łatwo dostępnych dla użytkowników nieruchomości;
6. VI. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, poprzez ich bieżące czyszczenie, konserwację oraz naprawę;
7. VII. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wylewania się zawartości na powierzchnię;
8. VIII. niewłaściwe wykonanie w § 30 ust. 2 Regulaminu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. przepisów § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 1, § 11 ust. 2, § 13, § 24, § 30 ust. 2 tego aktu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazanie w § 2 Regulaminu, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania jej w odpowiednim stanie czystościowo-porządkowym poprzez usuwanie na bieżąco zebranych odpadów stanowi wyjście poza przyznane ustawą radzie gminy kompetencję, albowiem obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości.

W Regulaminie w sposób niedozwolony wskazano w § 3, iż właściciel nieruchomości winien usuwać błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego w "sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych". Zdaniem Prokuratora w ramach delegacji ustawowej określone w art. 4 ust 2 pkt 1 lit c powoływanej ustawy nie mieści się uprawnienie rady gminy do dookreślenia sposobu oraz czasu w jaki należy dokonać wskazanych czynności zmierzających do usunięcia błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń. Kompetencja ustawowa przyznaje radzie gminy tylko i wyłącznie możliwość wskazania w uchwale, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia wskazanych powyżej zanieczyszczeń.

Tym samym rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Ponadto, w ocenie Prokuratora, Rada Gminy dokonując wskazania w § 4, iż mycie pojazdów samochodowych winno odbywać się na szczelnym i utwardzonym podłożu narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Tym samym użyte sformułowania nie są precyzyjne, czytelne, a w konsekwencji umożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego. Użyte w akcie prawa miejscowego przez lokalnego prawodawcę wskazane powyżej sformułowania stoją w sprzeczności z § 6 Zasad techniki prawodawczej, który nakłada na ustawodawcę obowiązek posługiwania się pojęciami prawnie określonymi oraz precyzyjnymi. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Ponadto Rada Gminy dokonując wskazania w § 4, iż ścieków nie wolno odprowadzać do gleby, zaś w § 5 pkt 1 wskazując na konieczność uniknięcia zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego przy dokonywaniu napraw samochodu, wkroczyła w istocie w materię ustawową. Kwestia ewentualnego odprowadzania ścieków jest regulowana przepisami rangi ustawowej, a mianowicie przepisami ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która ustanawia w art. 9 zakaz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która określa zakazy wprowadzania ścieków do wód i do ziemi - art. 29, 30 i następne. Regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zawiera również ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Ponadto Rada Gminy dokonując wskazania w § 11 ust. 2, iż pojemniki/worki na odpady komunalne mają zostać rozmieszczone "w miejscach łatwo dostępnych", dopuszcza się naruszenia wymogu precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami, a to - jak wskazywano powyżej – w powiązaniu z konstytucyjnymi wymogami w zakresie poprawnej legislacji, określonymi w art. 7 i 94 Konstytucji RP świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez lokalnego prawodawcę.

Dalej Prokurator podniósł, iż Rada gminy nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, ale także technicznym. Co więcej w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy, ustawodawca wskazał tylko, iż właściciel jest zobowiązany do utrzymania posiadanych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bez uszczegóławiania tejże kwestii (nie zezwalając na to w jakikolwiek sposób gminie).

W § 24 Regulaminu w sposób niedopuszczalny określono termin dla pozbycia się ciekłych nieczystości z nieruchomości, poprzez wskazanie, iż ma się to odbywać z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia i wylewania się zawartości na powierzchnię. Nieprawidłowość ta wynika z faktu, iż Rada gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Określenie "z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie przepełnienia i wylewania się ścieków" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga bowiem precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych tak, aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Tylko w takiej sytuacji delegacja ustawowa jest spełniona.

Zdaniem Prokuratora błędnie określono terminy deratyzacji w rozdziale 7 § 30 ust. 2 Regulaminu, ponieważ jako przewidywany czas wykonania wskazanej czynności podano, iż należy ją przeprowadzić w terminie od 15 marca do 15 maja oraz od 15 października do 15 listopada każdego roku. Podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia terminów deratyzacji i obszarów nią objętych. O ile przepis regulaminu wskazuje obszar na jakim ma zostać przeprowadzona deratyzacja, o tyle zamiast wymaganego terminu jej wykonania, wskazano określone przedziały czasowe, co stanowi o niewłaściwym wykonaniu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. Postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. A więc termin deratyzacji winien wynikać jasno z regulaminu, bo w przeciwnym wypadku nie wiadomo do czyjego uznania pozostawiono jego sprecyzowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bedlno wniosła o oddalenie skargi.

Stosownie do § 3 uchwały Nr XIV/134/20 Rady Gminy Bedlno z 28 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bedlno nastąpiła utrata mocy obowiązującej uchwały Nr XVII/163/2017 Rady Gminy Bedlno z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bedlno, stanowiąca przedmiot wniesionej skargi. Oznacza to, iż zakwestionowane przepisy wyżej wymienionej uchwały zostały uchylone. Uchwała Nr XIV/134/20 Rady Gminy Bedlno z 28 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bedlno weszła w życie 22 czerwca 2020 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Następnie należy podnieść, że Sąd nie przychylił się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, tj. wniosku o oddalenie skargi ze względu na uchylenie zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd podziela bowiem wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zgodnie bowiem z poglądami doktryny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. m.in. np. wyrok NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; jak również W. Kisiel [w:] P. Chmielnickiego (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe, ani też oddalić skargi tylko z tego powodu.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sąd orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2010 z późn. zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]. Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie budzi wątpliwości, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 powoływanej ustawy. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy.

Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że:

1. I. W ocenie skarżącego wskazanie w § 2 Regulaminu, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania jej w odpowiednim stanie czystościowo-porządkowym poprzez usuwanie na bieżąco zebranych odpadów stanowi wyjście poza przyznane ustawą radzie gminy kompetencje, albowiem obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości.

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny. Zakwestionowany § 2 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową, bowiem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do nałożenia obowiązku dbania o czystość i porządek na terenie nieruchomości także poprzez utrzymanie jej należytego stanu sanitarno-higienicznego. Dopiero dodanie art. 4 ust. 2 pkt 2a) nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) pozwoliło na określenie w regulaminie, że miejsca gromadzenia odpadów mają być utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, jednak nadal norma kompetencyjna ogranicza się do "miejsca gromadzenia odpadów", a nie całej nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednak, że właściciele nieruchomości mogą pozostać bierni w pozostałym zakresie, bowiem ustawa w art. 5 i 6 nakłada na nich wyraźnie obowiązki odnoszące się właśnie do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

II. Niezasadnie natomiast, w ocenie Sądu, Prokurator zakwestionował Regulamin w § 3, który stanowi, iż "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu zacytowany przepis w części "w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów" nie wykracza poza granice przepisu kompetencyjnego. Mianowicie lokalny prawodawca wskazał cel jaki ma być osiągnięty przez właściciela nieruchomości, a więc uprzątnięcie zanieczyszczeń w taki sposób, który umożliwia swobodne poruszanie się (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., IV SA/Po 98/20).

Również § 3 Regulaminu w zakresie "z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych" kładzie bardziej nacisk na osiągnięcie celu założonego w analizowanej ustawie (tj. utrzymanie porządku i czystości), aniżeli czas wykonania czynności porządkowych.

III. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy dokonując wskazania w § 4 Regulaminu, iż mycie pojazdów samochodowych winno odbywać się na szczelnym i utwardzonym podłożu narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Tym samym użyte sformułowania nie są precyzyjne, czytelne, a w konsekwencji umożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego.

Skład orzekający nie przychyla się do zarzutu Prokuratora i wyjaśnia, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d analizowanej ustawy stanowi podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Oczywiście organ gminy nie jest upoważniony wyłącznie do wskazania ogólnych wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, gdyż takie uregulowanie naruszałoby wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego. W kwestionowanym postanowieniu Regulaminu wskazano, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie, kiedy prowadzone jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, o utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie są odprowadzane do gleby." W ocenie Sądu lokalny prawodawcy jasno wskazał przesłankę dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami: cel, do którego ma zmierzać adresat normy to uniemożliwić odprowadzanie ścieków do gleby. Określenie, które zakwestionował Prokurator jest tu dopełnieniem treści normy i całemu zdaniu nie można odmówić czytelności.

Odwołać się tu można także do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 14 listopada 2017 r., II OSK 433/16 jasno stwierdził, że "W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do przekroczenia ustawowej kompetencji wynikającej z omawianego przepisu najczęściej dochodzi w przypadku wyprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów poza myjniami lub ograniczenia możliwości mycia do konkretnych części pojazdu" (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15, z 26 czerwca 2017 r., II OSK 2866/15 oraz z 26 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 21 listopada 2019 r., II SA/Ke 786/19.

1. IV. Również nietrafnie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 pkt 1 Regulaminu przez ustanowienie obowiązku naprawy samochodów w sposób niepowodujący zanieczyszczenia środowiska. Zakwestionowane postanowienie regulaminu brzmi: "§ 5. Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości przy spełnieniu następujących wymagań: 1) naprawa pojazdów nie będzie powodowała zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego;
2. 2) powstające w wyniku napraw odpady będą gromadzone w urządzeniach do tego przeznaczonych."

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Sz 994/08). Jak z kolei stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Powtarzając również za Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnić warto, że zakwestionowane postanowienie Regulaminu zawiera normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15).

V. Chybiony okazał się także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 2 Regulaminu przez zobowiązanie właścicieli do rozmieszczenia pojemników/worków na odpady w miejscach łatwo dostępnych dla użytkowników nieruchomości.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy upoważnia radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W kwestionowanym postanowieniu regulaminu – w ocenie składu orzekającego – wykonano właściwie normę kompetencyjną i nie doszło do jej przekroczenia. Lokalny prawodawca nie uchwalił postanowienia, które w sposób nieuzasadniony prowadziłoby do ingerencji w prawo własności nieruchomości, co mogłoby się wydarzyć, np. w razie nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił tego zarzutu Prokuratora.

VI. Zasadnie natomiast Prokurator zakwestionował § 13 Regulaminu, który brzmi: "Pojemniki należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez ich bieżące czyszczenie, konserwację oraz naprawę" Powyższe postanowienie regulaminu stanowi li tylko powtórzenie przepisu rangi ustawowej, bez wymaganej w ustawie konkretyzacji, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 analizowanej ustawy wymaga od lokalnego prawodawcy ustanowienia zasad utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Brak uszczegółowienia obowiązku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi zatem naruszenie normy kompetencyjnej.

VII. Nie można podzielić zarzutu skargi, wedle którego w kwestionowanej uchwale doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego przez nałożenie w § 24 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wylewania się zawartości na powierzchnię. Warto zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnia lokalnego prawodawcę do uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym zawarte w § 24 Regulaminu unormowanie jest rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku. Obowiązek ten, zgodnie z ww. postanowieniem uchwały aktualizuje się w zależności od rzeczywistych potrzeb. Doświadczenie życiowe wskazuje, że zbiorniki mają różną wielkość. Jest to uzależnione od wielkości nieruchomości i ilości zamieszkujących ją osób, co rzutuje na częstotliwość ich opróżniania. To z kolei regulują umowy zawarte z podmiotami świadczącymi usługi asenizacyjne. W tej sytuacji ustalenie jednej częstotliwości odbioru nieczystości dla wszystkich nieruchomości może okazać się co najmniej utrudnione - dla nieruchomości o niewielkich zbiornikach niewystarczające, a dla zaopatrzonych w większe zbiorniki zbyt częste. Stąd w ocenie sądu odwołanie się do częstotliwości, które mogą być określone w indywidualnie zawartych umowach, w zależności od potrzeb determinowanych wielkością zbiornika, znajduje uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, czy wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 285/20). Powołany przepis nie stanowi zatem wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej.

VIII. Zdaniem Prokuratora doszło do niewłaściwego wykonania w § 30 ust. 2 uchwały obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. Nie można się zgodzić z tym poglądem. Zakwestionowane postanowienie regulaminu wskazuje, że deratyzację należy przeprowadzić w następujących terminach: od dnia 15 marca do dnia 15 maja oraz od dnia 15 października do dnia 15 listopada każdego roku kalendarzowego.

Przepis art. 4 ust. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Nie określa zatem, że termin musi być określony z góry i kalendarzowo. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia terminów deratyzacji. Określenie terminu jakiejś czynności może nastąpić również poprzez określenie czasookresu jej realizacji. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "termin" oznacza "czas przeznaczony na wykonanie jakiegoś zadania".

Wobec tego terminy są wskazane prawidłowo. Ponadto określenie jednej konkretnej daty deratyzacji dla wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie całej gminy byłoby nieracjonalne i niemożliwe do realizacji. Stanowisko takie zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 114/20, w którym stwierdza: "Przepis art. 4 ust. 8 u.c.p.g., zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Nie mówi zatem, że termin musi być określony z góry i kalendarzowo. Pojęcie terminu w tym kontekście trudno bezpośrednio odnosić do instytucji terminu prawa cywilnego. Zrozumiałe jest i nie wymaga to rozbudowanej argumentacji, że wszystkie zagrożenia sanitarne związane z gryzoniami lub innymi szkodnikami, których dotyczy deratyzacja nie są możliwe do przewidzenia. Wymaganie ścisłego podawania terminów (daty) deratyzacji zakłada zatem możliwość przewidzenia zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Z tych względów stawianie takiego wymogu opierając się na argumentacji ściśle formalnie prowadzi do absurdalnych konsekwencji, czyli braku podstawy prawnej do przeprowadzenia deratyzacji w sytuacji wyjątkowej, a nie objętej planowanymi i ustalonymi z góry terminami deratyzacji. Rozwiązanie przyjęte w regulaminie zasługuje na akceptację, bowiem w sposób wyważony realizuje obowiązek ustawowy poprzez określenie planowych terminów deratyzacji, jednocześnie dopuszczając wyjątek w sytuacjach zagrożenia sanitarnego.

Sąd pragnie także odnieść się, mimo niepodniesienia w skardze stosownego zarzutu, do treści § 4 uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bedlno, zgodnie z którym to przepisem "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.".

W ocenie sądu takie sformułowanie kwestionowanego przepisu w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 września 2017 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Czy akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wszedł w życie 28 września 2017 r. (termin 14 dni do ogłoszenia), czy 1 stycznia 2018 r. jak wynika z końcowej części kwestionowanego przepisu.

Przypomnieć należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu).

Rada Gminy Bedlno w § 4 zaskarżonego aktu wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 września 2017 r. pod pozycją 3883, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią kwestionowanego przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 28 września 2017 r. Natomiast zgodnie z drugą częścią § 4 uchwała obowiązuje od dnia 1 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu treść § 4 zaskarżonej uchwały jest zatem wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście w życie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19).

Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność analizowanego § 4 kontrolowanej uchwały, Sąd stwierdził jego nieważność we wskazanej części. Po wyeliminowaniu zakwestionowanego fragmentu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, weszła w życie - stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu - po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności, stwierdził na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania,,z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r." oraz bazując na tej samej podstawie prawnej uwzględnił skargę Prokuratora w części i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów § 2 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

dc