Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 maja 1997 r. (...), wydanym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego Małgorzaty i Romana A. w J. przy ul. W. 20, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (...) z dnia 24 listopada 1992 r. oraz nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich.
W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w toku czynności wyjaśniających przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 1997 r. stwierdzono, że Małgorzata i Roman A. prowadzą roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki tj. zbliżono budynek do granicy działki sąsiedniej, stanowiącej własność Haliny T. na odległość 3,55 m. W zbliżonej do granicy ścierania wykonano pięć otworów okiennych.
Wojewoda S. postanowieniem z dnia 3 lipca 1997 r. (...) - po rozpatrzeniu zażalenia Małgorzaty i Romana A. - utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji.
Decyzją z dnia 14 lipca 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nakazał Małgorzacie i Romanowi A. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem: przedłożyć dokumentację inwentaryzacyjną - powykonawczą obiektu z uwzględnieniem odstępstw od pozwolenia na budowę (...) z dnia 24 listopada 1992 r. dokonanych w czasie realizacji obiektu, wraz z projektem robót koniecznych do zakończenia budowy obejmującym doprowadzenie do zgodności z przepisami pięć otworów okiennych, w tym jedno zespolone z drzwiami balkonowymi, usytuowanych w ścianie południowej budynku zbliżonej na odległość 3.55 m do granicy działki sąsiedniej będącej własnością Haliny T.; przedłożoną inwentaryzację należy uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw ppoż.
Jednocześnie organ zakreślił termin 2 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji na wykonanie nałożonych obowiązków i zastrzegł, iż w przypadku niewykonania obowiązków w oznaczonym terminie organ może nakazać w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Kolejną decyzją z dnia 24 grudnia 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, Kierownik Urzędu Rejonowego w S. nakazał "Małgorzacie i Romanowi A. inwestorom budynku mieszkalnego budowanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę na działce położonej w J. przy ul. W. 20, gmina M. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz, pozwoleniem na budowę (...) z dnia 24 listopada 1992 r. oraz uzyskać pozwolenie na ich wznowienie: Dokonać likwidacji pięciu otworów okiennych i jednego drzwiowego /balkonowego/ usytuowanych w ścianie południowej 3.55 m od granicy działki sąsiedniej będącej własnością Haliny T. Powyższe czynności należy wykonać w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji". W uzasadnieniu decyzji podano, iż inwestorzy złożyli w dniu 24 listopada 1997 r. dokumentację inwentaryzacyjną powykonawczą obiektu uwzględniającą odstępstwa od pozwolenia na budowę, uzgodnioną z rzeczoznawcą do spraw ppoż. - zgodnie z decyzją organu z dnia 14 lipca 1997 r. Jednocześnie stwierdzono, iż zdaniem organu w świetle obowiązujących przepisów usytuowanie bez zgody sąsiada otworów okiennych i drzwiowych w ścianie znajdującej się 3.55 m od granicy działki sąsiedniej narusza par. 12, ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji decyzji. Wskazano także, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w przypadku niewykonania przedmiotowej decyzji w ustalonym terminie organ może nakazać w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
W odwołaniu od powyższej decyzji Małgorzata i Roman A. podnieśli, iż granica między nieruchomością stanowiącą ich własność a działką będącą własnością Haliny T. jest od kilkunastu lat granicą sporną. Inwestorzy stwierdzili, iż budynek mieszkalny jest wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, przy czym być może nastąpiło pewne zbliżenie do granicy na skutek obsuwania ziemi. Małgorzata i Roman A. zaznaczyli, iż budowę budynku rozpoczęli przed 5 laty; podczas trwania prac budowlanych Jan T. /mąż Haliny T./ dokonał razem z Władysławem W. /ojciec inwestorów/ oględzin obiektu w stanie surowym i nie kwestionował usytuowania budynku. Halina T. zakwestionowała budynek, kiedy został już wybudowany /stan zamknięty/ i jest częściowo użytkowany. Inwestorzy podkreślili, iż wykonali obowiązki nałożone decyzją organu z dnia 14 lipca 1997 r. i przedłożyli w dniu 24 listopada 1997 r. dokumentację inwentaryzacyjno-powykonawczą, która została uzgodniona z rzeczoznawcą do spraw ppoż. - dokumentacja nie zawiera żadnych uwag.
Zdaniem inwestorów kolejna decyzja organu I instancji jest niezrozumiała i krzywdząca. Inwestorzy zarzucili, iż organ naraził ich na dodatkowe koszty, zobowiązując do złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, która nie miała wpływu na podjęcie kolejnej decyzji. Zdaniem małżonków A. decyzja nakazująca likwidację otworów okiennych i drzwiowych jest obecnie niewykonalna a ponadto organ mógł wydać taką decyzję przed zobowiązaniem inwestorów do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-powykonawczej a nie po wykonaniu tego obowiązku.
Wojewoda S. decyzją z dnia 5 marca 1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na par. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Małgorzata i Roman A. ponowili argumenty i zarzuty zawarte we wcześniejszym odwołaniu.
Wojewoda S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 listopada 2001 r. Małgorzata i Roman A. podtrzymali zarzut, iż w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych budynek był ukończony łącznie z oknami. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub, 2/ w sposób mający powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub 3/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń /art. 50 ust. 2/ stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. - postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Z dniem 24 grudnia 1997 r. art. 50 ust. 4 uzyskał nowe brzmienie i stanowi, iż postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 /na mocy art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz.U. nr 111 poz. 726/.
W niniejszej sprawie organ administracji publicznej wstrzymując prowadzenie robót budowlanych uznał, iż inwestorzy Małgorzata i Roman A. prowadzą roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 24 listopada 1992 r. - obiekt zbliżono do granicy działki Haliny T. na odległość 3,55 m; w zbliżonej do granicy ścianie wykonano pięć otworów okiennych. W tym miejscu podkreślić należy, iż według załącznika do decyzji z dnia 24 listopada 1992 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę /projekt budowlany/ w ścianie budynku od strony działki Haliny T. zaprojektowano sześć otworów okiennych /w tym jedno zespolone z drzwiami balkonowymi/ oraz jeden otwór okienny od strony granicy działki nad zewnętrznymi schodami - w części cofniętej od granicy. Tak, więc odstępstwo w tej sprawie nie polega na wykonaniu samowolnie otworów okiennych.
Pozostaje, zatem do rozpatrzenia kwestia odległości budynku mieszkalnego od granicy, która to odległość według załącznika do pozwolenia na budowę /plan realizacyjny zagospodarowania terenu działki/ wynosi 4 m.
Organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że faktycznie budynek zrealizowano w odległości 3,55 m od granicy działki. Jednocześnie organy zdają się pomijać zarzuty inwestorów, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 1997 roku. Po pierwsze, inwestorzy podnieśli, iż granica między ich działką a działką będącą własnością Haliny T. jest przedmiotem sporu sąsiedzkiego. Po drugie Małgorzata i Roman A. zarzucili, iż w dacie zgłoszenia zastrzeżeń przez Halinę T. budynek mieszkalny był już wybudowany /stan zamknięty/ i częściowo użytkowany. Okoliczności te niewątpliwie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagały, zatem podjęcia stosownych czynności wyjaśniających /art. 7 i art. 77 Kpa/. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się, co do zarzutów inwestorów.
Organ II instancji nie ustosunkował się także do kolejnego zarzutu inwestorów, jakim jest wykonanie w terminie zakreślonym przez organ I instancji obowiązków nałożonych decyzją z dnia 14 lipca 1997 r. /wydaną także na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/. Zdaniem inwestorów przedłożona dokumentacja nie zawiera żadnych uwag /została uzgodniona z rzeczoznawcą do spraw ppoż./ i w tej sytuacji wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakaz likwidacji pięciu otworów okiennych i jednego drzwiowego/ jest niezrozumiałe.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., rozgraniczenie gruntów pozostaje poza sferą regulacji przepisów Prawa budowlanego lecz to nie oznacza, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie Prawa budowlanego, /por. IV SA 1108/96 - nie publ./. Wyjaśnienie sprawy przebiegu granicy między działkami może mieć wpływ na ocenę, czy naruszony został interes Haliny T., czy też zachowana została wymagana odległość budynku od granicy. Organ winien ustalić, czy toczy się lub toczyło postępowanie o rozgraniczenie gruntów a także wyjaśnić kwestię wytyczenia budynku w terenie, uregulowane m.in. w par. 10, par. 12 i par. 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie /Dz.U. nr 25 poz. 133/ oraz w art. 43 Prawa budowlanego.
W myśl art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. W niniejszej sprawie protokół oględzin z dnia 11 kwietnia 1997 r. odwołuje się ogólnie do ogrodzenia działki zaś protokół z dnia 12 czerwca 1997 r. podaje: "Usytuowanie spornego budynku mieszkalnego według szkicu" - protokół ten nie zawiera szkicu i nie podaje wyników jak też sposobu wykonania pomiarów. W aktach administracyjnych brak jest też jakichkolwiek danych dotyczących dziennika budowy.
Skarżący Małgorzata i Roman A. twierdzą, iż obiekt budowlany został prawidłowo wytyczony w terenie /pięć lat przed zgłoszeniem zastrzeżeń przez Halinę T./ i dodatkowo "skontrolowany" w stanie surowym przez Jana T. Skarżący już w zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót wskazali, że obiekt znajduje się w stanie zamkniętym. Przypomnieć należy, iż zdaniem organów obu instancji istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę polega na zbliżeniu budynku do granicy działki. A zatem odległość budynku od granicy prawnej /a nie granicy faktycznej/ stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy tak na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 jak i art. 51 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy winien też wypowiedzieć się, co do twierdzenia skarżących, iż w dacie zgłoszenia uwag przez Halinę T. budynek był już wybudowany. Okoliczności te pozostały poza oceną organów obu instancji. Ustaleń faktycznych brak jest zarówno w uzasadnieniach decyzji jak i protokołach oględzin. Z akt administracyjnych nie wynika, jakie roboty zostały wykonane a jaki zakres robót pozostał do wykonania. Nawet z pisma Haliny T. z dnia 4 marca 1997 r., na skutek, którego wszczęto postępowanie, zdaje się wynikać zakończenie budowy /"A. Roman wybudował dom mieszkalny"/.
Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w odniesieniu do robót będących w toku. W świetle treści art. 50 Prawa budowlanego i nawiązania w art. 51 ust. 1 tej ustawy do tegoż art. 50 przyjąć należy, że również przepisy art. 51 ust. 1 odnoszą się do robót budowlanych w toku. Niewątpliwe jest, bowiem, że na podstawie art. 50 Prawa budowlanego nie można wstrzymywać wykonywania robót, których wykonanie zostało już przez inwestora zakończone.
Gdyby natomiast przyjąć, iż w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji roboty budowlane były w toku to wówczas organy winny zwrócić uwagę na przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. A mianowicie, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 10 maja 1997 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 14 lub 19 maja 1997 r. /data nieczytelna/. W tej sytuacji decyzja organu I instancji z dnia 24 grudnia 1997 r. /utrzymała w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 5 marca 1998 r./ została wydana po upływie terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Po wstrzymaniu robót budowlanych organ winien zadecydować o dalszych losach obiektu budowlanego w formie decyzji, ale tylko w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezwzględny wymóg zachowania tego terminu wynika z treści art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 tejże ustawy.
W myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję;
1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo, 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwolenia wznowienie robót budowlanych /art. 51 ust. 1a/. W razie zaś niewykonania tych obowiązków organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części /art. 51 ust. 2/.
W niniejszej sprawie organ I instancji wydał dwie decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym obowiązki wynikające z pierwszej z nich /z dnia 14 lipca 1997 r./ zdaniem skarżących inwestorzy wykonali w terminie zakreślonym przez organ. Osobną kwestią jest to, czy decyzja ta czyniła zadość art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2000 r. - II SA/Lu 1623/98 /nie publ./ wypowiedział pogląd, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania kolejnej decyzji na mocy tego przepisu i to z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 50 ust.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela ten pogląd.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.