Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności wymiany urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na maszcie antenowym stacji bazowej telefonii komórkowej [...], do czasu zakończenia postępowania z wniosku B. O. i A. O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., którą Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, iż w toku postępowania w sprawie legalności wymiany urządzeń telekomunikacyjnych ustalono, że maszt wybudowany został na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. Co ważne, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z września 2008 roku. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru budowlanego, ponieważ postępowanie to pozostaje w ścisłym związku z obiektem, w sprawie którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a ewentualne wyeliminowanie pozwolenia na budowę będzie skutkować wszczęciem odpowiedniej procedury przez organy nadzoru budowlanego, rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma zasadnicze znaczenie dla prowadzonego postępowania w sprawie legalności obiektu i w pełni uzasadnia jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zarzucając naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieudowodnienie, że przedmiot sprawy objęty decyzją o pozwoleniu na budowę oraz na użytkowanie są tożsame przedmiotem zaskarżonego postanowienia albowiem tylko w takim przypadku prowadzenie jakiegokolwiek postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest niedopuszczalne; brak precyzyjnego wskazania jakie skutki prawne wywołuje samo wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na trwałość decyzji i to w sytuacji, w której stan faktyczny uległ zmianie.
Nadto zrzucono naruszenie art. 231 § 1 kodeksu karnego poprzez działanie na szkodę Skarbu Państwa albowiem organ nie wskazuje, że proces legalizacyjny po dokonanej rozbudowie i po ewentualnym uchyleniu pozwolenia na budowę będzie prowadzony z art. 51 prawa budowlanego, co pozwoli inwestorowi uniknąć kary legalizacyjnej oraz umożliwi użytkowanie obiektu niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Przywołując w uzasadnieniu dotychczas ustalony stan faktyczny i wyjaśniając przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ podkreślił, iż podstawowym warunkiem zastosowania tej normy jest wykazanie, iż postępowanie stanowiące zagadnienie wstępne jest w toku. Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne na wniosek B. O. i A. O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z września 2008 r. Jednakże organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do sposobu zakończenia postępowania przez Wojewodę [...].
W ocenie organu odwoławczego należało wystąpić do Wojewody celem pozyskania informacji, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę został rozpatrzony. Bez wyjaśnienia tej kwestii organ nie może zająć stanowiska, czy przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały spełnione. Brak analizy w powyższym zakresie, czyni zaskarżone postanowienie wadliwym i przesądza o konieczności jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wobec powyższego dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, przed właściwym ustaleniem stanu faktycznego, byłoby działaniem przedwczesnym i nieuprawnionym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka [...] zarzucając naruszenie przepisów: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia mimo, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części, bowiem zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do zawieszenia z urzędu postępowania.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona stwierdziła, iż w jej ocenie nic nie stoi na przeszkodzie, aby to organ II instancji zwrócił się do Wojewody [...] o wyjaśnienie, czy postępowanie nadzwyczajne zostało zakończone, bądź jest w toku. Zdaniem strony uchylenie postanowienia organu I instancji tylko z tego powodu, iż organ nie dokonał takiego zapytania stoi w sprzeczności z ekonomiką postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostały omówione okoliczności, które przyjęto za podstawę podjętego rozstrzygnięcia a zawarta w skardze argumentacja nie przedstawia treści mogących mieć wpływ na zmianę zaskarżonego aktu.
W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania – [...] Stowarzyszenie [...]"[...]" – przyłączył się do skargi, lecz z przyczyn innych niż w niej wskazane. Przywołując fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych wywiedziono, iż sąd rozpoznając niniejszą sprawę winien pochylić się nad literalnym brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym art. 138 § 2 k.p.a., który zdaniem organizacji nie miał zastosowania z uwagi, iż przedmiotem sprawy jest tylko i wyłącznie wykonywanie robót budowlanych po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a ewentualne stwierdzenie nieważności będzie odnosiło się do części wybudowanej legalnie. Zdaniem strony dodatkowym argumentem jest to, że oba postępowania prowadzi się w oparciu o inne przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Zdaniem sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r., który uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę wywiedzioną przez organ odwoławczy, iż brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) uniemożliwia rzetelną ocenę zasadności zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z przywołanym przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznego trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Przez "zagadnienie wstępne" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek między postępowaniami, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien być realny, faktyczny, bezpośredni i winien być wykazany przez organ uznający jego wystąpienie (vide: wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1925/10; z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 107/12; z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95; postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II GZ 249/08 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie, jak słusznie podniósł to organ odwoławczy, zabrakło. W szczególności organ I instancji nie rozważył należycie przesłanek zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w omówionym wyżej zakresie. Poza akcentowaną przez organ II instancji okolicznością niewyjaśnienia czy postępowanie nieważnościowe przed organem architektonicznym nadal jest w toku, brak jest również wskazania, na czym polega zależność prowadzonego postepowania w przedmiotowej sprawie, a przede wszystkim jego rozstrzygnięcia od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego, w szczególności w kontekście zakresu obu postępowań, a tym samym istoty i wpływu zagadnienia wstępnego dla końcowego załatwienia sprawy.
W ocenie sądu istotne jest również, iż ustalony stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zagadnienie wstępne, na które wskazuje organ nadzoru budowalnego I instancji, a od którego uzależnia wynik przedmiotowego postępowania, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, orzekając o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności wymiany urządzeń telekomunikacjach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał na okoliczność podjęcia przez Wojewodę [...] zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., którą Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie działki nr 17/2 gm. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na tę okoliczność nie zweryfikował jednak czy postępowanie, na które wskazuje – z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – nie zakończyło się, uwzględniając już sam fakt, iż postanowienie Wojewody [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w tym zakresie wydane zostało w dniu [...] listopada 2015 r. Nie jest zatem wykluczone, zakładając zachowanie przez Wojewodę [...] zasad dotyczących szybkości postępowania i przestrzeganie terminów załatwienia sprawy, iż w dacie wydania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., po ponad pół roku, wniosek o stwierdzenie nieważności był przedmiotem rozpoznania przez właściwy organ.
Zdaniem sądu, podzielić należy wywód organu II instancji, iż organ stopnia powiatowego zaniechał przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego dla wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli co do zasadności i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest możliwe ustalenie wystąpienia przesłanek z tej normy jasno wynikających, tym samym podzielenie oceny organu I instancji byłoby co najmniej przedwczesne, a niewątpliwie nie poparte ustaleniami faktycznymi niezbędnymi w tego rodzaju sprawie. W tych okolicznościach sprawy zasadnie organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu, wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., gdyż niewyjaśnione zostały istotne i zasadnicze dla rozstrzygnięcia kwestie. W tej sytuacji podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. naraziłoby ten organ na zarzut naruszenia art. 15 w związku z art. 138 k.p.a.
Zdaniem składu orzekającego brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych uniemożliwia ocenę czy w sprawie niniejszej występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku uczestnika postępowania – [...] Stowarzyszenia [...][...] – na podstawie analizy aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób jednoznacznie wypowiedzieć się w tej kwestii.
Zwrócić należy również uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 363/10, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.
dc