Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej daty, z jaką dokonuje się zmiany wysokości przyznanego J. K. zasiłku stałego w ten sposób, że zasiłek stały wysokości 185 zł miesięcznie przysługuje J. K. począwszy od 1 kwietnia 2015 r.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] przyznającą J. K. zasiłek stały od 1sierpnia 2011 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 444 zł miesięcznie oraz ubezpieczenie zdrowotne w czasie pobierania świadczenia, wraz z decyzjami zmieniającymi, w ten sposób, że począwszy od 1 marca 2015 r. zasiłek stały przysługuje w wysokości 185 zł miesięcznie. Jednocześnie organ orzekł o nadaniu decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności.
W jej uzasadnieniu organ powołał przepisy art. 6 pkt 14, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163) – dalej w skrócie "u.p.s." Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] przyznano J. K. zasiłek stały od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 444 zł miesięcznie wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia. Wysokość zasiłku była zmieniana kolejnymi decyzjami, a decyzją z dnia [...] J. K. został pozbawiony rzeczonego świadczenia w okresie od 1 marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.
Według organu I instancji zmiana, o jakiej mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s., nastąpiła w tej sprawie od 1 marca 2015 r., bowiem I. C. od tej daty prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J.K.. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 czerwca 2015 r. stwierdzono, iż J. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z I. C. w mieszkaniu o powierzchni około 18 m2 (pokój z kuchnią), choć twierdzi, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wspomniane osoby korzystają wspólnie z kuchni, łazienki, pokoju oraz z wyposażenia mieszkania (lodówki, kuchenki, mebli, sprzętów gospodarstwa domowego, sprzętów RTV itd.). W lokalu znajduje się jedno miejsce do spania; widywani są wspólnie i postrzegani przez sąsiadów jako rodzina. Relacje między sobą określają jako dobre i nie zgłaszają konfliktów. J. K. do końca stycznia 2015 r. pobierał dodatek mieszkaniowy, obecnie nie złożył wniosku tłumacząc to zmniejszeniem wysokości zasiłku stałego. I. C. oświadczyła, iż w okresie, kiedy J. K. nie pobierał zasiłku stałego, utrzymywali się wspólnie z jej zasiłku stałego i pielęgnacyjnego.
Organ ustalił nadto, że J. K. jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 września 2015 r., zaś I. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie oraz zasiłek stały w kwocie 389 zł miesięcznie. Według oświadczenia J. K. opiekuje się on schorowaną I. C.. I. C. wskazała natomiast, że pomaga w opłatach mieszkaniowych za lokal, który zajmuje syn, gdyż on nie pracuje (opłaty wynoszą około 260 zł).
W świetle zebranego materiału organ ocenił, iż J. K. z I. C. stanowią rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem pracownika socjalnego w żaden sposób nie da się wyodrębnić osobnych gospodarstw domowych, skoro mieszkanie i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. Trudno więc sobie wyobrazić, że nie korzystają z tego samego wyposażenia mieszkania, gdyż kłóciłoby się to z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki; wspólnie zaspakajają potrzeby życiowe związane z prowadzeniem domu i zaspokajaniem potrzeb rodziny. Dalej organ podniósł, że dochód rodziny do ustalenia zasiłku stałego J. K. stanowi zasiłek pielęgnacyjny I. C. w kwocie 153 zł, zasiłek stały I. C. w kwocie 389 zł. Łączny dochód wynosi 542 zł, co na osobę stanowi 271 zł, zatem wysokość zasiłku stałego od 1 marca 2015 r. wynosi 185 zł.
W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, że I. C. przebywa u niego od kupna mieszkania, tj. od marca 2014 r., co mogą potwierdzić mieszkańcy kamienicy oraz mieszkańcy przy ulicy A 16, gdzie posiada ona lokal. Mieszkając u niego miała przeprowadzane wywiady przez pracownika socjalnego albo u siebie w domu. Otrzymywała i nadal otrzymuje zasiłek dla osoby samotnie gospodarującej. Odwołujący wskazał, że przez ponad 3 lata mieszkał u I. C. w lokalu o podobnym metrażu, gdzie również było 1 łóżko, 1 lodówka, 1 pokój i wówczas MOPR nie kwestionował odrębnych gospodarstw domowych. Poinformował, iż od 2008 r., kiedy to poznał I. C., uzgodnili, że dysponują własnymi finansami i nie planują wspólnych inwestycji. Podniósł, iż pomaga I. C. w sposób "fizyczny", lecz nie ma mowy o współpracy finansowej, wspólnym wydatkowaniu pieniędzy.
Odwołujący sam pokrywa swoje wydatki, a I. C. swoje. Jego zdaniem zaskarżona decyzja zagraża jego egzystencji i może doprowadzić do egzekucji komorniczej w związku z niespłaceniem bonifikaty za sprzedaż mieszkania w R..
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty, z jaką dokonuje się zmiany wysokości przyznanego J. K. zasiłku stałego, w ten sposób, że zasiłek stały w wysokości 185 zł miesięcznie przysługuje J. K. począwszy od 1 kwietnia 2015 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 5, art. 6 pkt 14 u.p.s. i stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.
Następnie Kolegium podniosło, że z posiadanych przezeń informacji z urzędu (dowód: decyzja [...] z dnia [...]) wynika, iż przyczyną pozbawienia J. K. prawa do zasiłku stałego w okresie od 1 marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. była zmiana sytuacji dochodowej skarżącego spowodowana uzyskaniem dochodu ze sprzedaży mieszkania położonego w R. za kwotę 100.000 zł nabytego w drodze spadku po zmarłym Z. K. w ½ części przez J. K. (syna zmarłego) i L. K. (wnuczkę zmarłego) - co potwierdza akt notarialny z dnia 13 lutego 2014 r. Repertorium A Nr [...]. Za przypadającą stronie kwotę 50.000 zł w marcu 2014 r. zakupił on mieszkanie w P. za kwotę 38.000 zł, w którym od tego czasu zamieszkuje. Wedle ustaleń zawartych w aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego dnia 9 czerwca 2014 r. na potrzeby postępowania prowadzonego w tej sprawie, J. K. mieszkał sam, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe.
W odwołaniu poinformował, iż I. C. przebywa u niego od marca 2014 r. Jednakże fakt wspólnego zamieszkiwania został potwierdzony przez pracownika socjalnego dopiero w marcu 2015 r. w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wniosku strony o udzielnie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Jednocześnie Kolegium dodało, że organ I instancji w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. wskazał, że w okresie od marca 2014 r. do lutego 2015 r. I. C. w składanych oświadczeniach podawała, iż prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe w swoim mieszkaniu przy ulicy A. W tym okresie pracownik socjalny każdorazowo przeprowadzał wywiad środowiskowy z I. C. w jej mieszkaniu przy ul. A. Według Kolegium okolicznością udowodnioną w tej sprawie jest fakt wspólnego zamieszkiwania odwołującego z I. C. od marca 2015 r. Mimo tego, że I. C. posiada własne mieszkanie przy ul. A, to niewątpliwie jej zamieszkiwanie w lokalu skarżącego ma charakter stały, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia składane przez odwołującego i I. C. (dowód: oświadczenia z dnia 20 marca 2015 r., 1 czerwca 2015 r. i 20 czerwca 2015 r.) oraz ustalenia pracownika socjalnego (dowód: notatka służbowa z dnia 13 marca 2015 r.).
O wspólnym gospodarowaniu świadczy zaś to, że w istniejących warunkach lokalowych nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa odwołującego i I. C.. Strona wraz z I. C. wspólnie zamieszkują w jednopokojowym mieszkaniu, korzystając ze wspólnych urządzeń i pomagając sobie wzajemnie, czego oboje nie kwestionują. Odwołujący robi zakupy, pomaga w pracach domowych. Cięższe zakupy robi syn I. C. zamieszkujący w lokalu przy ul. A oraz zabiera pranie. I. C., którą odwołujący się opiekuje, ze względu na stan zdrowia wykonuje lekkie prace domowe, tj. wytarcie kurzu, drobne przepierki, zmywanie drobnych naczyń (oświadczenie z dnia 1 czerwca 2015 r.).
Tym samym niezależnie od składanych obecnie oświadczeń o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych nie można przyjąć, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nawet jeśli każda z tych osób ponosi we własnym zakresie niektóre wydatki bądź opłaty. Wspólne gospodarowanie to bowiem nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego.
W razie wspólnego zamieszkiwania o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami, krótkotrwały, a nie stały charakter wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiająca się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących.
W ocenie Kolegium w tej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiej niezależności odwołującego i I. C., która - pomimo wspólnego zamieszkiwania - uzasadniałaby przyjęcie, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe.
Dlatego słusznie organ I instancji uznał, że prowadzą to gospodarstwo wspólnie. Na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy nie ma wpływu potwierdzenie przez mieszkańców domu przy ul. B 13 w załączonym przez odwołującego wykazie, że nie są postrzegani jako rodzina. SKO dodało nadto, że w oświadczeniu złożonym dnia 20 marca 2015 r. odwołujący sam stwierdził, że ludzie postrzegają ich jako rodzinę, ponieważ żyją zgodnie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że fakt, iż w innych decyzjach wydanych w odrębnych sprawach organ dokonał odmiennych ustaleń w zakresie sytuacji życiowej odwołującego, nie może być uwzględniany w obecnym postępowaniu. Tym niemniej od marca 2015 r. organ I instancji przyznając pomoc społeczną w formach wskazanych w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. obejmował pomocą rodzinę, a nie osoby prowadzące odrębne gospodarstwo domowe. Decyzje te nie były przez stronę kwestionowane.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła tym samym obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji, to jest zmiana sytuacji osobistej, a przez to i dochodowej świadczeniobiorcy. W tej sytuacji dochód uzyskany przez I. C. w postaci zasiłku pielęgnacyjnego (153 zł) i zasiłku stałego (389 zł) należało podzielić na dwie osoby. Kwota dochodu przypadająca na osobę w rodzinie odwołującego w marcu 2015 r. stanowiła zatem 271 zł na osobę (542 zł: 2 osoby) i jest niższa od kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej wynoszącego 456 zł na osobę w rodzinie. Różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie wynosi 185 zł (456 zł - 271 zł) i stanowi wysokość zasiłku stałego przysługującego odwołującemu od miesiąca kwietnia 2015 r., czyli od miesiąca następnego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana.
Organ I instancji wypłaca odwołującemu zasiłek stały w kwocie 185 zł od miesiąca marca 2015 r., co czyni bezpodstawnym orzekanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6-9, art. 11, art. 15 k.p.a. oraz art. 6 pkt 10 i 14, art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa i przyznanie zmniejszonej kwoty zasiłku stałego. W motywach skargi oprócz argumentów z odwołania od decyzji organu I instancji stwierdził, że partycypowanie w kosztach utrzymania mieszkania, czy też brak oddzielnych liczników prądu nie przesądza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. skarżący poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.z dnia [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w części dotyczącej daty, z jaką dokonuje się zmiany wysokości przyznanego J. K. na mocy decyzji z dnia [...] zasiłku stałego na okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 444 zł miesięcznie w ten sposób, że zasiłek stały w wysokości 185 zł miesięcznie przysługuje skarżącemu począwszy od dnia 1 kwietnia 2015 r.
Zdaniem Kolegium zmiana decyzji organu I instancji z dnia [...] uzasadniona była zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, jaka nastąpiła w związku z zamieszkaniem skarżącego z I. C., co zostało potwierdzone przez pracownika socjalnego w marcu 2015 r. i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
W orzecznictwie sądowym, które zresztą tutejszy sąd w pełni akceptuje, prezentowane jest stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 772/13 - Lex nr 1404923, w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 477/14 - Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1287/12 – Lex nr 1287068, w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 260/14 – Lex nr 1490659, w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2711/13 – Lex nr 1467573, w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2100/14 – Lex nr 1661086).
Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 tegoż aktu, ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. np. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że zmiana decyzji organu I instancji z dnia [...] (zmienionej kolejnymi decyzjami organu I instancji z dnia [...] i [...]), przyznającej skarżącemu zasiłek stały w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. była niewątpliwie dopuszczalna z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze okres, na który został mu przyznany zasiłek stały. Bezspornie jednak organ I instancji orzekając w dniu [...] o zmianie wspomnianej decyzji naruszył art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dokonał zmiany decyzji od dnia 1 marca 2015 r. a więc z mocą wsteczną, czyniąc to za okres poprzedzający wydanie decyzji, który w dacie orzekania bezspornie już upłynął. Błąd organu I instancji został zasadniczo zaakceptowany i powielony przez Kolegium, które orzekając w dniu [...] uchyliło decyzję z dnia [...] wyłącznie w części dotyczącej daty, z jaką dokonuje się zmiany wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku stałego, czyniąc to nie od 1 marca 2015 r., lecz od 1 kwietnia 2015 r., a więc także z mocą wsteczną. Świadczenia pobrane przez skarżącego w tym okresie mogą być co najwyżej ewentualnie uznane za nienależnie pobrane i dochodzone w trybie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 16 ustawy.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i w tym zakresie ewentualne naprawienie błędów postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem w tej sprawie organ odwoławczy uchylił się od spoczywających nań w toku postępowania odwoławczego obowiązków, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skoro zaś, o czym była mowa na wstępie rozważań zmiana decyzji o charakterze konstytutywnym dopuszczalna jest na przyszłość (ex nunc), a w rozpoznawanej sprawie organ wydając kontrolowaną decyzję z mocą wsteczną naruszył wspomnianą zasadę, sąd zobligowany był usunąć ją z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobligowane będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia, a przede wszystkim fakt, że w sytuacji, gdy upłynął już okres, którego dotyczyć ma zmiana decyzji przyznającej świadczenie, brak jest podstaw do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zmiana decyzji może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.
Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
a.tp.