Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2016r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z [...] stycznia 2016r., nr [...], w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2014r., nr [...]. Decyzją z [...].10.2014r. organ zmienił w trybie art. 154 k.p.a. własną ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2014r, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego budowę: zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (...) na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n., działka nr ewid. 474/5.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] października 2014r. decyzją nr [...] zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r, nr [...], udzielającą firmie [...] Z.S. pozwolenia na budowę ww. inwestycji w następujący sposób: 1. uchylił decyzję w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu;
- 2. zatwierdził zamienny projekt budowlany w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu.
W dniu 19 listopada 2015r. A.D. złożyła w organie I instancji wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww decyzja ostateczną z dnia [...].10.2014r.. W swoim wystąpieniu podniosła, iż jako współwłaścicielka sąsiadującej nieruchomości, położonej przy ul. [...], nie została uznana za stronę postępowania, mimo że istnieją ku temu przesłanki faktyczne i prawne. Wobec oświadczenia A.D., że w dniu 15 listopada 2016r. dowiedziała się o decyzji z [...] października 2014r. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., wznowił postępowanie, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], umorzył postępowanie objęte wnioskiem z 19 listopada 2015r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na okoliczności, które dowodzą niedotrzymania przez A. D. terminu wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W odwołaniu od decyzji A. D. podtrzymała, że nie wiedziała przed 15 listopada 2015r. o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2014r., Podniosła, że na początku 2015r. mając kontakt z inwestorem dowiedziała się o decyzji pozwolenia na budowę uzyskanej w kwietniu 2014r. kończącej postępowanie, w którym nie została uznana za stronę. Dopiero w trakcie prowadzonych prac zauważyła, że inwestycja jest prowadzona w braku poszanowania praw własności nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]. Wskazała, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów podnoszonych we wniosku z 19 listopada 2015r. tj.: - fałszowania mapy do celów projektowych, poprzez niewłaściwe określenie rzędnych terenu; - wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na nieruchomości; - niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, co zostało przedstawione w skardze z dnia 4 maja 2016r.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił zasady wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdził, że prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Ł. uzyskał w dniu 30 marca 2016 r. wyjaśnienie inwestora., że wnioskująca o wznowienie postępowania nie dochowała terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a. Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. wezwał zarówno A. D. jak i Z. S. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu I instancji w dniu 27 kwietnia 2016r. w celu złożenia wyjaśnień. W wyznaczonym terminie A. D. przybyła wraz ze swoim pasierbem B.D. jako świadkiem, natomiast Z. S. wraz z pełnomocnikiem procesowym J. W. - adwokatem oraz osobami: R. S. - generalnym wykonawcą robót i G. G. - kierownikiem budowy, których Z. S. zgłosił w organie w dniu 19 kwietnia 2016r. w charakterze świadków.
Oceniając zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy potwierdził zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji w niniejszej sprawie i fakt, że Pani A. D. w prowadzonym postępowaniu nie uprawdopodobniła wskazanej we wniosku daty 15 listopada 2015r. - kiedy dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2014r.
Wojewoda wskazał, że A. D. oraz B.D. zamieszkali na nieruchomości przy ul. [...] - w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, byli zainteresowani jej realizacją i obserwowali teren budowy z własnej działki, czego dowodem może być fakt, że B.D. w dniu 8 października 2014r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosek o interwencję w sprawie przedmiotowej budowy. Postanowienia w tej sprawie wydawane były zarówno przez PINB jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jedno z nich - postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...], zawiera informację o wydaniu przez zmieniającej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z 9 kwietnia 2014r. Postanowienie to, nadane na adres ul. [...] w Ł., B. D. odebrał w dniu 14 sierpnia 2015r., (o czym świadczy Prezydenta Miasta Ł. decyzji z [...] października 2014r. podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) tj. ponad trzy miesiące do czasu wniesienia wniosku przez A. D. Ponadto A. D., jak i B. D. odmówili udzielenia w obecności inwestora odpowiedzi na pytanie dotyczące spornej kwestii tj. kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o kwestionowanej decyzji.
Wobec powyższych wniosków, wywiedzionych w postępowaniu organu I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym, sprowadzających się do stwierdzenia, że oświadczenie A. D. zawarte w wystąpieniu z dnia 19 listopada 2015r. jest niewiarygodne i nie został dotrzymany przez wnioskującą termin wskazany w art. 148 § 2 K.p.a., podstawowy wymóg formalny Wojewoda stwierdził, że należało umorzyć postępowanie wszczęte postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...], jako bezprzedmiotowe.
Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A. D., zarzucają zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania w pierwszej instancji było dopuszczalne, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, a w szczególności postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;
- 2) naruszenie przez organ administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i zupełny materiału dowodowego i oparcie zaskarżanej decyzji jedynie o fakt braku złożenia wyjaśnień podczas drugiej wizyty skarżącej w siedzibie organu, pomijając całkowicie pierwotnie złożone oświadczenia skarżącej oraz wyjaśnienia złożone w toku pierwszego stawiennictwa w siedzibie organu, w sytuacji gdy prawidłowe i rzetelne zbadanie w sposób wyczerpujący i zupełny materiału dowodowego prowadzi do zgoła odmiennych ustaleń;
- 3) naruszenie przez organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania podstawowych zasad postępowania przed organami administracji publicznej – zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. w szczególności przez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy strona wzywana była do osobistego stawiennictwa w trybie art. 50 § 1 K.p.a., a nie w trybie art. 90 § 2 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 91 K.p.a. oraz zaniechanie pouczenia skarżącej o przysługującym jej prawie do ustanowienia pełnomocnika, a także zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia przyczyn uznania postępowania wznowionego za bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienia organów nadzoru budowlanego doręczane były bezpośrednio do rąk B. D., więc nie były nawet wysyłane na adres zamieszkania wspólny dla skarżącej i Pana D. Wynika z tego, iż tylko poinformowanie wprost skarżącej przez Pana D. o przedmiotowym postępowaniu mogło doprowadzić ją do uzyskania wiedzy niezbędnej do uznania, iż upływ terminu do wznowienia postępowania rozpoczął swój bieg. Organy zarówno l i II instancji na żadnym etapie postępowania nie udowodniły, ani nie przeprowadziły żadnego dowodu, mającego na celu wykazanie, iż taka informacja dotarła do skarżącej wcześniej. Z samej interwencji osoby trzeciej zamieszkującej tą samą nieruchomość, która samodzielnie odbierała swoją korespondencję nie można wywodzić stanowiska, iż skarżąca wiedziała lub powinna wiedzieć o toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego.
Pan D. nie miał przecież obowiązku informowania skarżącej o jakimkolwiek postępowaniu, a oświadczenie samej skarżącej w tej kwestii nie zostało zakwestionowane w toku postępowania. Faktu, że skarżąca musiała wiedzieć o zmianie uprzedniej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie potwierdzają także zeznania odebrane od Z. S., R. S. oraz G. G., na których oparły się organy wydające zaskarżone decyzje. Przedmiotowe zeznania na pewno nie potwierdziły faktu, na którym oparły swoją decyzję organy, a wskazywanie, że odmowa składania zeznań przez skarżącą i jej pasierba wskazuje na nieprawdę uprzedniego oświadczenia jest zbyt daleko idącą interpretacją organu administracji publicznej.
W związku z powyższym nie można było uznać, iż skarżąca nie wypełniła wymogu formalnego warunkującego możliwość wznowienia postępowania objętego wnioskiem z dnia 19 listopada 2015r. Stąd też uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, zdaniem skarżącej, nie zostało przez organ w żaden sposób udowodnione, a przez to odpadła przesłanka umorzenia przedmiotowego postępowania. Przedmiotowe postępowanie, wszczęte niezaskarżonym postanowieniem o jego wznowieniu winno toczyć się zgodnie z wnioskiem skarżącej, która dopełniła wszystkie wymagane formalnie przez przepisy prawa nakazy, dające jej uprawnienie do wznowienia tego postępowania.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa świadczonego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w ww. sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Skarżąca dniu 19 listopada 2015 roku wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2014 roku, powołując się na fakt, ze ni brała udziału w tym postępowaniu. Jest to przesłanka wznowienia, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku, nawet po wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia.
Kluczowe jest zatem ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2014 roku. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy i dokonaną ocenę zebranego materiału dowodowego należy uznać za dowolne, dokonane z naruszeniem zasad oceny dowodów, określonych w art. 79 k.p.a., 80 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania, zwartych w art. 7, 8 i 9 k.p.a.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że organ nie przesłał na pełnych akt dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę. W aktach znajduje się wyłącznie kopia decyzji zmieniającej i plany zagospodarowanie terenu z decyzji pierwotnej i zmienionej. Skoro jednak organy nie kwestionują, ze skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2014 roku jak i poprzedzającym je postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku, którą udzielono firmie [...] Z. S. pozwolenia na budowę, nie ma potrzeby weryfikacji tego faktu i ustalania, czy istnieje podstawa wznowienia postępowania.
Organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca twierdzi, że o decyzji dowiedziała się dopiero od pasierba w dniu 15 listopada 2016r. Organ zakwestionował to twierdzenie pomimo braku przekonujących dowodów, podważających prawdziwość tezy skarżącej. Nie sposób uznać, że oświadczenia inwestora i jego świadków mają większą wiarygodność od oświadczeń skarżącej i jej pasierba. Strony w postępowaniu należy traktować tak samo, ich oświadczenia mają tożsamy ciężar dowodowy. Trafnie te skarżąca kwestionuje sposób przeprowadzenia
Po drugie nie można założyć, że skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji z dnia [...] października 2014r. np. z tablicy informacyjnej, czy poprzez obserwację terenu budowy. W orzecznictwie jest ugruntowany pogląd, że tablica informacyjna może być źródłem wiedzy o wydanym pozwoleniu na budowę, ale jej wywieszenie przez inwestora nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o wydanej decyzji. Tę okoliczność również organ musi wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość.
Należy też pamiętać, ze wniosek o wznowienie dotyczy postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie postępowania w którym wydano pozwolenie na budowę. Zatem organ winien był wyjaśnić, czy i kiedy skarżąca dowiedziała się, że zmienił się zakres robót budowlanych w związku ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie bez znaczenia są wymogi dotyczące treści tablicy informacyjnej. Rozporządzenie w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia w § 13 ust. 1 pkt 2 określa, że na tablicy informacyjnej należy podać jedynie numer decyzji, a nie jej datę. Ujawniony na tablicy numer wcale nie musi sugerować, że pierwotna decyzja została zmieniona.
Natomiast organ nie ustalił w ogóle, czy data decyzji była umieszczona na tablicy informacyjnej. Skoro zaś inwestor nie miał takiego obowiązku, to w przypadku zmiany decyzji, podanie nr decyzji zmienianej wcale nie musi być oczywistą wskazówką, że było prowadzone postępowanie w sprawie zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Po trzecie wadliwe jest odwoływanie się organów do stanu wiedzy pasierba skarżącej o postępowaniu i decyzjach. Bez znaczenia dla istotnych w niniejszym postępowaniu faktów pozostaje okoliczność, iż zainicjował on w sprawie spornej budowy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Przede wszystkim z akt nie wynika, czy w tym postępowaniu skarżąca brała udział. Wniosek, że skarżąca była informowana przez pasierba B. D. o toczących się postępowaniach uznać należy za dowolny, pasierb nie miał obowiązku informowania skarżącej.
Rację ma też skarżąca, że organ naruszył przepisy postępowania w zakresie wezwania do osobistego stawiennictwa. Przede wszystkim wskazać należy, że osobiste stawiennictwo, o którym mowa w art. 50 i nast. K.p.a. ma na celu wyjaśnienia pewnych kwestii przed organem, których nie można wyjaśnić pisemnie. Nie służy ono jednak do konfrontowania stron o sprzecznych interesach. Jak słusznie wskazała skarżąca temu służy przeprowadzenie rozprawy, na której strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie.
Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Nie można również "pod osłoną" wezwania do osobistego stawiennictwa przeprowadzać czynności dowodowych, na które strona nie jest przygotowana. Zgodnie bowiem z art. 79 § 1 K.p.a." strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia". Z powyższych przepisów wynika, że organ winien uprzedzić stronę, że będzie przesłuchiwana i że mogą jej zadawać pytania inne strony. Jednakże możliwość przesłuchania strony nie uprawnia do konfrontowania stanowisk stron o sprzecznych interesach. Przesłuchanie ma jedynie na celu ustalenie pewnych okoliczności poprzez odpowiedzi na pytania, natomiast przesłuchujący nie może kwestionować tychże odpowiedzi prowadząc ze świadkiem dyskusje.
Ponadto przesłuchanie stron jest dowodem ostatnim, zgodnie z art. 86 K.p.a, winno wieńczyć postępowanie wyjaśniające, a nie je rozpoczynać. Natomiast w niniejszej sprawie dowód ten próbowano przeprowadzić w początkowym stadium postępowania, próbowano skonfrontować skarżącą z inwestorem, który na dodatek był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Reasumując - powyższe uwagi świadczą o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego materiału dowodowego z naruszeniem zasad postępowania określonych art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie we wskazanym zakresie i dokonają wyczerpującej i wnikliwej oceny zebranych dowodów, przed rozstrzygnięciem czy wiosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie.
Natomiast nietrafny jest zarzut skarżącej o braku możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji ustalenia przez organ już po wznowieniu, ze wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu (art. 149 § 1 k.p.a.). Jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje za prawidłowe rozstrzygniecie umorzenie postępowania w takich sytuacjach.
Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.768 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 205 p.p.s.a dc