Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 824/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 824/20

P.D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z [...] r. (znak [...]), którą utrzymano w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi oraz trzema zjazdami z ulicy, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A, na terenie oznaczonym, jako działka o numerze ewidencyjnym 61/7, części działek numer 61/5 i 61/8 oraz fragmenty działek drogowych numer 61/6, 61/4 i 69/74, w obrębie numer [...].

Z akt sprawy wynika, że na podstawie art. 59 i art.61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. 1. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie wartości wskaźnika zabudowy wyrażonego jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr 61/2, na której będzie realizowana inwestycja w przedziale od 0,20 (średnia wielkość wskaźnika obliczonego dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na całym zlokalizowanym terenie) do jedynie 0,38 (wielkość wskaźnika obliczona dla zespołu zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy F), a nie do 0,45 (wielkość wskaźnika obliczona dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej na północ od koryta rzeki C) w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna prowadzi do wniosku, że zarówno średnia wielkość wskaźnika obliczonego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na północ od koryta rzeki C, w tym m.in. wskaźnika zabudowy w przypadku znajdującej się w obszarze analizy urbanistycznej działki 204/7 (budynek mieszkalny wielorodzinny ul. A 86 w Ł.) jest znacznie wyższa, tj. pozwalająca na przyjęcie wskaźnika nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonego we wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w wysokości 0,45;
2. 2. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale od 21 m (minimalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji) do jedynie 61 m (maksymalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji), w sytuacji gdy obszarze objętym analizą urbanistyczną szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy m.in. na działkach o numerach 202/8 oraz 204/7 (budynek mieszkalny wielorodzinny ul. A 86 w Ł.), położonych na północ od planowanej inwestycji odpowiednio po wschodniej i zachodniej stronie ulicy A znacząco przekracza szerokość 61 m dla pojedynczego budynku;
3. 3. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne wyznaczenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub attyk od 7 m (minimalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenie inwestycji) do jedynie 10 m (maksymalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji), w sytuacji gdy obszarze objętym analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub attyk zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie na północ od koryta rzeki C, w stosunku do których planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację zabudowy, w tym m.in. zlokalizowanego na działce o numerze 204/7 (budynek mieszkamy wielorodzinny ul. A 86 w Ł.), posiadającego w najwyższej części 6 kondygnacji, jest znacząco wyższa i wynosi do 20,5 m;
4. 4. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przeprowadzenie analizy obszaru analizowanego pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez pominięcie wbrew treści tego przepisu na potrzeby tej analizy istniejącej zabudowy po północnej stronie koryta rzeki C po wschodniej i zachodniej stronie ulicy A, w tym zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej chociażby na działce gruntu numer 204/7 zlokalizowanej przy ulicy A 86 w Ł., tj. lokalizacji znajdującej w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w oparciu o którą przyjęte zostały założenia projektowe oraz wskaźniki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo że w/w obszar też mieści się w obszarze objętym analizą zgodnie z treścią w/w przepisów;
5. 5. art. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, że z uwagi na obowiązek zachowania ładu przestrzennego nie jest wskazane kontynuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyższej niż trzy kondygnacje nadziemne na obszarze leżącym na południe od koryta rzeki C, w sytuacji gdy taka ocena nie tylko nie jest kategoryczna, ale nadto została dokonana przede wszystkim bez uwzględnienia różnic wysokości terenów sięgających nawet 3 m - 1 kondygnację oraz bez uwzględnienia potrzeb rozwojowych miasta Ł.;
6. 6. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego brak zastosowania w zakresie w jakim organ I instancji fizycznie nie załączył do decyzji części graficznej zawierającej warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, pomimo wskazywania na istnienie takiego załącznika graficznego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

Inwestor zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. 1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przeprowadzenie analizy obszaru analizowanego pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem wskaźników istniejących zabudowań od strony północnej planowanej inwestycji, w tym m.in. wskaźników zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej na działce gruntu numer 204/[...] zlokalizowanej przy ulicy A 86 w Ł., tj. lokalizacji znajdującej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, w oparciu o którą przyjęte zostały założenia projektowe oraz wskaźniki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;
2. 2. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, że "Natomiast obszar leżący po północnej stronie rzeki C ma inny charakter, na jego terenie przeważają funkcje: mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Biorąc pod uwagę konieczność zachowania ładu przestrzennego nie jest wskazane kontynuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyższej niż trzy kondygnacje nadziemne na obszarze leżącym na południe od koryta ww. rzeki", w sytuacji gdy:
3. a) organ I instancji nie przesądza w sposób kategoryczny braku możliwości realizacji wyższych inwestycji w miejscu planowanej inwestycji z uwagi na posłużenie się jedynie sformułowaniem "nie jest wskazane",
4. b) ocena w tym zakresie została dokonana w sposób dowolny bez uwzględnienia występujących różnic wysokościowych, gdzie rzędne wysokościowe terenu sięgają około 3 m w najwyższym punkcie,
5. c) ocena w tym zakresie została dokonana w sposób dowolny albowiem przeważająca na północ od koryta rzeki C funkcja zabudowy nie przesądza o wysokości czy powierzchni zabudowy na południowym terenie i to w sytuacji gdy jednocześnie na południowym terenie od koryta rzeki C też występują takie funkcje istniejącej zabudowy;
6. d) ocena w tym zakresie wprost prowadzi do ograniczania rozwoju miasta Ł.;
7. e) nie wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej;
8. 3. art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz całkowicie dowolne przyjęcie wskaźników dla planowanej inwestycji, w szczególności w oderwaniu od wskaźników istniejącej zabudowy od strony północnej działki o numerze ewidencyjnym 61/7, tj. po północnej stronie koryta rzeki C - zarówno po stronie wschodniej, jak i zachodniej ulicy A. Wspomnianą wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium zwróciło uwagę, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku 3 x 300 m = 900 m. Ustalono, że działki leżące na terenie osiedla "G" w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem, zlokalizowane wzdłuż ulic A, Ł i F są zabudowane obiektami mieszkalnymi, czyli w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Parametry dla wnioskowanego zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych zostały ustalone na podstawie wskaźników obliczonych dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na analizowanym terenie.

Z uwagi na znaczną szerokość frontu działki, wynoszącą 300 m, analizą urbanistyczną został objęty obszar w odległości wynoszącej 900 m od jej granic. Przy ustalaniu warunków zabudowy szczególnie uwzględniono tereny zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie działki 61/7 objętej wnioskiem. Są one zabudowane w przewadze obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej lub szeregowej. Największą intensywnością charakteryzują się tereny mieszkaniowe leżące przy ulicy F (oznaczone w tabeli będącej częścią analizy urbanistycznej jako kwartał nr 38). Wspomniana zabudowa znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr 61/7 objętej inwestycją w obrębie tego samego osiedla - "G", stanowiącego skończoną całość pod względem urbanistycznym i z uwagi na gabaryty obiektów może być podstawą dla ustalenia parametrów dla wnioskowanego zamierzenia.

Natomiast obszar położony po północnej stronie rzeki C ma inny charakter, na jego terenie przeważają funkcje: mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Organ stwierdził, że z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego nie jest wskazane kontynuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyższej niż trzy kondygnacje nadziemne na obszarze leżącym na południe od koryta ww. rzeki. W ocenie organu lokalizacja obiektów o takiej wysokości naruszałaby istotę opisanej wyżej zasady.

Dalej Kolegium podniosło, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy A poprzez projektowane zjazdy, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Projektowane jest przyłączenie do miejskich sieci wodociągowej i kanalizacyjnej: pisma G Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z 28.06.2018 r. oraz z 16.11.2018 r., przyłączenie do miejskiej sieci elektrycznej: oświadczenie H S.A. Oddział Ł. z 30.10.2018 r., przyłączenie do ciepła systemowego: pismo I S.A.

Zgodnie z informacją pochodzącą z ewidencji gruntów prowadzoną przez [...] Ośrodek Geodezji na terenie objętym wnioskiem nie występują grunty o klasyfikacji leśnej, natomiast znajdują się grunty o klasyfikacji rolnej - grunty orne i łąki trwałe oznaczone symbolami RlMa, RIVa i ŁIV oraz użytki oznaczone symbolami: Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i dr (drogi). Zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłany do uzgodnienia z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (PGW Wody Polskie Zarządem Zlewni w S.) i uzgodniony postanowieniem z 06.06.2019 r., zarządcą drogi (ZDiT w Ł.) i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5, Urzędem Lotnictwa Cywilnego w W. i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5.

Organ ponadto wskazał, że teren objęty wnioskiem (dz. nr 61/7) od strony północnej bezpośrednio sąsiaduje z ciekiem naturalnym - rzeką C. Inwestycja leży poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w związku z powyższym projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGW Wody Polskie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie, o której mowa w art. 5 ww. ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Kolegium stanęło na stanowisku, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ponadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii nieuwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium wyjaśniło, że na obszarze objętym analizą występują charakterystyczne kwartały zabudowy i ma to niebagatelne znaczenie dla kształtu przyszłych inwestycji. Nie można bowiem pominąć kwestii zabudowy w poszczególnych kwartałach tym bardziej, że jest ona nieco odmienna pod względem parametrów i ponadto zamknięta swoistymi granicami. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięciu" albo "przycięciu" tego obszaru mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo charakterystycznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy.

Kolegium wskazało, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W niniejszej sprawie organ ustalając parametry nowej zabudowy kierował się właśnie owymi kwartałami. Nawiązując do istniejących budynków i ich parametrów organ starał się nawiązać do układu urbanistycznego najbliższego sąsiedztwa w kwartale w którym znajduje się teren inwestycyjny. Zarówno w treści analizy urbanistycznej jak i jej załącznika graficznego czytelnie przedstawiono i dowiedziono zróżnicowany charakter zabudowy w całym obszarze analizowanym. Podkreślono też zabudowę charakterystyczną dla poszczególnych kwartałów. Kolegium wyraziło zdanie, że wzorcem, do którego należy nawiązywać, jest historyczny układ miasta z centralnym placem i otaczającą go kwartałową zabudową.

Zdaniem Kolegium, budowa zespołu bloków mieszkalnych wielokondygnacyjnych wielorodzinnych o powtarzalnych segmentach, wyróżniających się niezwykle prostą formą, o wysokości do 25 m i szerokości elewacji frontowej 116 m metrów, (z dojazdem do ul. M, na której ruch pojazdów jest przeogromny), w okolicy którą tworzy kwartał zabudowy jednorodzinnej jest absolutnym zaprzeczeniem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ładu urbanistycznego okolicy. Faktu tego nie zmienia powoływana przez odwołującego okoliczność, że po drugiej stronie koryta rzeki C znajduje się budynek wielorodzinny o parametrach zdecydowanie większych niż ustalone dla niniejszej inwestycji, który mógłby stanowić wzorzec. Organ posługiwał się w postępowaniu parametrami ukształtowanymi w badanych kwartałach. Ulica A 86 i nowy budynek znajduje się w innym kwartale niż teren inwestycyjny i jako taki nie będzie stanowił dominanty w ustalanych parametrach.

Organ ustalił, że szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na obszarze objętym analizą, obliczone w poszczególnych kwartałach zawierają się w przedziale od 5 m (w kwartale nr 92) do 83 m (w kwartale nr 3). Średnia wielkość omawianego wskaźnika, obliczona dla kwartałów znajdujących się na analizowanym obszarze, w których występuje zabudowa mieszkaniowa, wynosi ok. 18 m.

Wnioskodawca przewiduje, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku będzie wynosiła do 116 m. W decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale od 21 m (minimalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji) do 61 m (maksymalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji). Ustalona wartość mieści się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów mieszkalnych leżących na terenie objętym analiza, ze szczególnym uwzględnieniem budynków o tej funkcji zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek.

Wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na terenie objętym analizą obliczone w poszczególnych kwartałach zawierają się w przedziale od 4 m (w kwartałach nr 17, 23,24, 51, 77, 78, 81 i 86) do 36 m (w kwartale nr 49). Średnia wielkość omawianego wskaźnika obliczona dla kwartałów znajdujących się na analizowanym terenie wynosi 7 m. Wnioskodawca określił, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wnioskowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych będą wynosiły do 25 m. W decyzji określono wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub attyk od 7 m (minimalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji) do 10 m (maksymalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji).

Ustalone wartości mieszczą się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów mieszkalnych leżących na terenie objętym analizą, ze szczególnym uwzględnieniem budynków o tej funkcji zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek.

W kwestii wskaźnika zabudowy: zagospodarowanie terenu kwartałów zabudowy leżących na obszarze objętym analizą, wyrażone stosunkiem wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni tych kwartałów, zawiera się w przedziale od 0,01 (w kwartale zabudowy oznaczonym w analizie urbanistycznej nr 31) do 0,42 (w kwartale zabudowy oznaczonym w analizie urbanistycznej nr 92). Średnia wielkość omawianego wskaźnika obliczona dla kwartałów zabudowy znajdujących się na analizowanym terenie, wynosi 0,20. Zabudowa przy ul. F natomiast wskaźnik 0,38. Wnioskodawca przewiduje wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy obliczoną dla działki nr 61/7 równą 0,46. Przyjęto wartość wskaźnika zabudowy wyrażoną jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr 61/2, na której będzie realizowana inwestycja w przedziale od 0,20 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla zabudowy mieszkaniowej znajdujących się na całym analizowanym terenie) do 0,38 (wielkość wskaźnika obliczona dla zespołu zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy F). Ustalona wartość mieści się w przedziale wielkości tego wskaźnika obliczonym dla działek znajdujących się na analizowanym obszarze.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że elementami, które kształtują ład przestrzenny jest kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisy rozporządzenia przewidują ustalenie niektórych wymaganych wskaźników – wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, szerokości elewacji frontowej, wysokość jej górnej elewacji - w wielkości innej, niż średnie dla danego obszaru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4), jednakże prawodawca wprost wskazał, że odmienność ta za każdym razem musi wynikać z analizy.

Wobec tego uzasadnienie analizy i decyzji powinno za każdym razem wyjaśnić zastosowane odstępstwa od zasady ogólnej: organ I instancji ustalił parametry opierając się na wartościach średnich z obszaru analiz a także na wartościach stanowiących kontynuacje zabudowy sąsiedniej. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie takich wartości jest uzasadnionym działaniem organu I instancji. Organ ten na poparcie swojego stanowiska (odmiennego od wartości wskazanych przez inwestora) wskazał, iż dopuszczenie skrajnych wartości parametrów wynikających z analizy nie doprowadzi do zachowania nadrzędnej zasady dobrego sąsiedztwa. Dopuszczenie wartości wysokości budynku planowanego do 25 m nie przyczyni się do wykazania, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejące parametry zagospodarowania pobliskiego terenu i nie koliduje z zagospodarowaniem już istniejącym.

W kwestii zaś różnic wysokościowych terenów w obszarze analizowanym Kolegium wskazało, że po pierwsze metodologia ustalonych parametrów pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Po drugie zaś, zaskarżona decyzja stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, wyznacza ogólne kierunki i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo określi parametry techniczne inwestycji.

W swej skardze P.D. podniósł następujące zarzuty:

1. I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
2. 1. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego pod względem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez pominięcie przy określeniu parametrów planowanej inwestycji, zabudowy istniejącej po północnej stronie koryta rzeki C, w tym przede wszystkim zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej na działce numer 204/7 położonej przy ulicy A 86 w Ł., w sytuacji, gdy po pierwsze, nieruchomość ta mieści się w obszarze analizy urbanistycznej, a po drugie, stosownie do § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, organ może wyznaczyć wskaźniki dla nowej zabudowy właśnie w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej, która w niniejszej sprawie potwierdza, że w kwartale ulic: D - A - E - F (linia kolejowa), występuje zabudowa wielorodzinna - wielokondygnacyjna, na podstawie której można wyznaczyć parametry zabudowy dla działki 61/7;
3. 2. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale od 21 m (minimalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji) do jedynie 61 m (maksymalna szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji), w sytuacji, gdy w obszarze objętym analizą urbanistyczną szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy zlokalizowanej m.in. na działkach o numerach 202/8 oraz 204/7 (położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji po północnej stronie koryta rzeki C odpowiednio po wschodniej i zachodniej stronie ulicy A), znacząco przekracza szerokość 61 m dla pojedynczego budynku;
4. 3. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne wyznaczenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub attyk od 7 m (minimalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenie inwestycji) do jedynie 10 m (maksymalna wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ulicy F, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji), w sytuacji, gdy obszarze objętym analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub attyk jest znacząco wyższa i wynosi do 20.5 m, czego przykładem jest właśnie zabudowa zlokalizowana na działce o numerze 204/7 (budynek mieszkalny wielorodzinny ul. A 86 w Ł.), posiadającego w najwyższej części 6 kondygnacji, z którą korespondowałaby i do której nawiązywałaby zabudowa planowana do realizacji na działce 61/7;
5. 4. art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, że z uwagi na obowiązek zachowania ładu przestrzennego nie jest wskazane kontynuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyższej niż trzy kondygnacje nadziemne na obszarze leżącym na południe od koryta rzeki C, w sytuacji, gdy po pierwsze, organ w sposób dowolny określa obszar tzw. "kwartałów" w oparciu o które realizowane mają być założenia zasady ładu przestrzennego, skoro zabudowa jednorodzinna do której winna nawiązywać zdaniem organu zabudowa na działce 61/7, w ogóle nie występuje w obszarze mieszczącym się pomiędzy ul. Ł oraz korytem rzeki C, a po drugie, organ w ogóle nie bierze pod uwagę wskazywanych również przez wnioskodawcę różnic wysokości terenów w przedmiotowym obszarze, nie mówiąc już o uwzględnieniu potrzeb rozwojowych miasta Ł.
6. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
7. 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa;
8. 2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przeprowadzenie analizy obszaru analizowanego pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem wskaźników istniejących zabudowań od strony północnej planowanej inwestycji, w tym m.in. wskaźników zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej na działce numer 204/7 zlokalizowanej przy ulicy A 86 w Ł., tj. w obszarze wyznaczonym ulicami: A - Ł - M - F (linia kolejowa), w którym położona jest nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem;
9. 3. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, że "Budowa zespołu bloków mieszkalnych wielokondygnacyjnych o powtarzalnych segmentach, wyróżniających się niezwykle prostą formą, o wysokości do 25 m i szerokości frontowej 116 m (...) w okolicy którą tworzy kwartał zabudowy jednorodzinnej jest zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa i ładu urbanistycznego okolicy", w sytuacji gdy organ pomija, że obszar jednolitej zabudowy jednorodzinnej kończy się na ul. Ł, natomiast zabudowa w kwartale: ulica D - ulica A - ulica J – rzeka C - ma charakter wybitnie rozproszony i zróżnicowany, a co najważniejsze zabudowa jednorodzinna, nie występuje na obszarze położonym na północ od ulicy Ł oraz wschód od ul. A, a co więcej, na znajdującej się w jego granicach działce oznaczonej numerem 61/8 powstać ma dyskont sieci K, której to okoliczności organy w ogóle nie wzięty pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co z kolei w pełni uzasadnia wniosek, że ocena okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została dokonana w sposób całkowicie dowolny i wybiórczy.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty skarżący wniósł:

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
2. - dopuszczenie dowodu z dokumentów - wydruku ze strony internetowej inwestycji i nazwie L oraz wydruku z mapy Ł., załączonego do niniejszej skargi - na okoliczność - możliwości inwestycyjnych oraz zasad ładu przestrzennego stosowanych na obszarze miasta Ł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., II SA/Łd 985/19 odrzucił skargę P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) uznając, iż była ona spóźniona. Jednak NSA uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił postanowienie Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie].

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się przy tym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie będzie naruszać przyjętego ładu przestrzennego, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Pamiętać przy tym należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być rozumiane jako każdorazowe wyrażanie zgody na sposób i charakter zabudowy, jakiego oczekuje inwestor i dopasowywanie wyników analizy urbanistycznej do jego oczekiwań. Pamiętać bowiem należy, że właściwe rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że pełne uwzględnienie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego.

Powyższe założenia mają niewątpliwie wpływ na ocenę przesłanki jak i ocenę wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać przywoływaną już wcześniej zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem". Przepis ten należy jednak wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach innych niż minimalne określone w rozporządzeniu. W tym zakresie prawodawca wprost wskazuje, że tak w takiej sytuacji zwracać należy w szczególności uwagę na kwestię wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest zatem przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w innym promieniu niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru i właśnie zachowaniem ładu przestrzennego. Przykładowo, nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za jedynie prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości z § 3 rozporządzenia, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać innego, w pewnych sytuacjach właśnie zawężonego określenia granic obszaru analizowanego celem zapewnienia, wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniały podstawy do ograniczenia granic obszaru analizowanego, poniżej wyznaczonego przez ogólne zasady obszaru, a oparte na wskazanych powyżej przesłankach.

Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób uzasadniony wyznaczyły wokół działki nr 61/7, części działek o nr 61/5, i 61/8 oraz fragmentów działek drogowych nr 61/6, 61/4, 69/74 w obrębie geodezyjnym nr [...] obszar analizowany, ograniczając go w związku z zaistnieniem naturalnej granicy obszaru analizowanego za jaki uznano koryto rzeki C. Decydujące było tu uwzględnienie specyfiki planowanego przedsięwzięcia, w aspekcie jego lokalizacji, istniejącego otoczenia oraz uwarunkowań natury społecznej, gospodarczej i charakterystyki urbanistycznej otoczenia.

Z uwagi na znaczną szerokość frontu działki, wynoszącą 300 m, analizą urbanistyczną został objęty obszar w odległości wynoszącej 900 m od jej granic. Zauważyć dalej należy, iż przy ustalaniu warunków zabudowy w sposób szczególny uwzględniono tereny zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie działki 61/7 objętej wnioskiem. Są one zabudowane w przewadze obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej lub szeregowej. Największą intensywnością – jak trafnie zauważyły organy - charakteryzują się tereny mieszkaniowe leżące przy ulicy F (oznaczone w tabeli będącej częścią analizy urbanistycznej jako kwartał nr 38). Wspomniana zabudowa znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr 61/7 objętej inwestycją w obrębie tego samego osiedla - "G", stanowiącego skończoną całość pod względem urbanistycznym i z uwagi na gabaryty obiektów mogące być podstawą dla ustalenia parametrów dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Natomiast obszar leżący po północnej stronie rzeki C, która – co słusznie zauważyły organy - stanowi naturalną granicę kwartałów zabudowy i ma inny charakter. Na jego terenie przeważają funkcje: mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego nie jest wskazane kontynuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyższej niż trzy kondygnacje nadziemne na obszarze leżącym na południe od koryta ww. rzeki. Lokalizacja obiektów o takiej wysokości naruszałaby bowiem istotę opisanej wyżej zasady dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny.

Zatem nie można przychylić się do stanowiska strony skarżącej i inwestora dążących do uwzględnienia charakteru i parametrów zabudowy z północnego brzegu rzeki C. Organ prawidłowo, zasadnie dokonał powiązania określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa została szczegółowo uzasadniona, ze wskazaniem, że odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika gwarantować będzie zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Pamiętać bowiem należy, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Dlatego też wynik szczegółowej analizy winien uwzględniać, jak to czynni w niniejszej sprawie, ocenę skutków odmiennego ustalenia obszaru analizowanego, a nie tylko w prosty sposób uwzględniać interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).

W niniejszej sprawie można dostrzec cenną próbę organu w potrzebie osiągnięcia kompromisu wypośrodkowania parametrów dla nowej zabudowy celem zachowania łagodnego przejścia między różniącymi się obszarami: zabudową wielorodzinną na północ od rzeki C oraz rozproszoną zabudową jednorodzinną na południe od tej rzeki.

W ocenie Sądu, ustalenia dla nowej zabudowy ustalone jako odstępstwa od średnich wartości zostały wystarczająco umotywowane: wskazano w szczególności na konieczność zachowania ładu wewnątrz danego kwartału. Skarżący i inwestor nie przyjmują, że rzeka może być północną granicą tego kwartału, lecz taką granicą ma być dopiero ulica E. Dążą tym samym do nawiązania do zabudowy przy ul. A 86 (bezpośrednio nad rzeką od jej północnej strony). Takie podejście nie znajduje jednak odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Organ oparł swe rozstrzygnięcie o analizę urbanistyczną, z której wynika, że obszar na północ i na południu rzeki C znaczącą się różnią charakterem zabudowy oraz jej intensyfikacją (na północy zabudowa wyższa i większy współczynnik powierzchni zabudowy, zaś na południu zabudowa ma mniejsze gabaryty, jest rzadsza i bardziej rozproszona), stąd uzasadniony jest wniosek, że to rzeka C stanowi granicę kwartału (najbliższe otoczenie), z którym organ miał prawo powiązać nową zabudowę.

Trzeba też uwzględnić, iż w sprawie wystąpiła dość rzadka okoliczność, iż obszar analizy jest wyjątkowo obszerny (promień 900 m z uwagi na front działki nr 61/7 o długości 300 m), a co za tym idzie taka duża powierzchnia gruntu w obszarze zurbanizowanym musiała zawierać mocno zróżnicowany sposób zagospodarowania terenu. Tym bardziej więc rozsądnie, w ocenie Sądu, postąpił organ zawężając granice kwartału stanowiącego punkt odniesienia dla zaplanowanej inwestycji do najbliższego otoczenia. W tym zakresie należało pozostawić organowi swobodę decyzji w widełkach dopuszczonych analizowanym rozporządzeniem, inaczej organ musiałby dopuścić irracjonalnie przykładowo budowę wieżowca na osiedlu domków jednorodzinnych, gdyby w analizowanym przykładowo promieniu 900 m znajdowało się wiele budynków o takich parametrach, automatycznie zawyżając wskaźniki wysokości zabudowy.

W dalszej kolejności należy odnieść się odrębnie do zarzutów skargi. Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, iż koncentrują się one wokół kwestii pominięcia przy określaniu parametrów planowanej inwestycji, zabudowy istniejącej po północnej stronie rzeki C. Skarżący podnosi w związku z tym, że w obszarze analizowanym są obiekty które umożliwiłyby ustalenie parametrów w takiej wysokości o jaką wystąpił inwestor. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych skarżący podnosi z kolei, że naruszono zasady prawdy obiektywnej i przeprowadzono analizę obszaru pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem wskaźników istniejących zabudowań od strony północnej planowanej inwestycji, w tym m.in. wskaźników zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zlokalizowanej na działce gruntu numer 204/7 zlokalizowanej przy ulicy A 86 w Ł., tj. lokalizacji znajdującej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Sąd raz jeszcze pragnie podkreślić, że na obszarze objętym analizą występują charakterystyczne kwartały zabudowy, i ma to niebagatelne znaczenie dla kształtu przyszłych inwestycji. Nie można bowiem pominąć kwestii zabudowy w poszczególnych kwartałach, tym bardziej, że jest ona odmienna pod względem parametrów i ponadto zamknięta swoistymi granicami.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, jak istotne jest widzieć inwestycję jako urbanistyczną całość. Powyższe jest uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego (zob. w tym zakresie m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15). O takiej urbanistycznej całości można mówić nie zawsze utożsamiając ją z całym obszarem analizowanym. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i ewentualnym jego rozszerzeniu, czy zawężaniu w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo charakterystycznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15).

W każdym przypadku pamiętać jednak należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy także badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W tym też kontekście nieuzasadniony uznać należało zarzut dowolnego określenia kwartałów w oparciu, o które realizowane mają być założenia zasady ładu przestrzennego. W ocenie bowiem Sądu, organ ustalając parametry nowej zabudowy słusznie kierował się właśnie owymi kwartałami. Nawiązując do istniejących budynków i ich parametrów organ starał się - i jest to słuszne założenie - nawiązać do układu urbanistycznego najbliższego sąsiedztwa w kwartale w którym znajduje się teren inwestycyjny. Zarówno w treści analizy urbanistycznej jak i jej załącznika graficznego czytelnie przedstawiono i dowiedziono zróżnicowany charakter zabudowy w całym obszarze analizowanym. Podkreślono też budowę charakterystyczną dla poszczególnych kwartałów

Zgodzić się należy z organami, że budowa zespołu bloków mieszkalnych wielokondygnacyjnych, wielorodzinnych o powtarzalnych segmentach, wyróżniających się prostą formą, o wysokości do 25 m i szerokości elewacji frontowej 116 m metrów, w okolicy którą tworzy kwartał zabudowy jednorodzinnej stanowi zaprzeczenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ładu urbanistycznego okolicy. Faktu tego nie zmienia powoływana przez skarżącego okoliczność, że po drugiej stronie koryta rzeki C znajduje się budynek wielorodzinny o parametrach zdecydowanie większych niż ustalone dla niniejszej inwestycji, który mógłby stanowić wzorzec. Jak już bowiem wskazano w ramach niniejszego uzasadniania, organ posługiwał się w postępowaniu parametrami ukształtowanymi w badanych kwartałach.

Natomiast wskazywany budynek przy ul. A 86 znajduje się w innym kwartale niż teren inwestycyjny i jako taki nie mógł stanowić dominanty w ustalanych parametrach. Co przy tym istotne i co należy wyraźnie podkreślić nie zostały powyższe budynki pominięte w ustaleniach analizy urbanistycznej. Wręcz przeciwnie, jak wynika z tabeli wszystkie parametry budynków w obszarze badanym zostały wymienione.

Reasumując, z uwagi na wszystkie podniesione powyżej argumenty, w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa i konieczność zachowania ładu przestrzennego, celowym i zasadnym było ustalenie parametrów inwestycji w sposób, jaki dokonały tego organy, mając na uwadze dokonany podział obszaru analizowanego na kwartały zabudowy. Ewentualna próba ustalenia wyższych parametrów inwestycji, zgodnie z zarzutami skargi, w praktyce miałaby charakter wymuszonego dopasowania do interesu przyszłego inwestora i nie korelowałaby ze sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów oraz brakiem podstaw do uznania, że podwyższenie parametrów inwestycji mogłoby doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego na tym obszarze.

Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i jako takie podlegały one oddaleniu.

Jednocześnie na marginesie Sąd pragnie wskazać, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie dostrzegły pewnej wadliwości co do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, w ocenie Sądu, nie mogło jednakże wpłynąć na końcową ocenę co do zasadności samego rozstrzygnięcia. Otóż analizując spełnienie przesłanki, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danej inwestycji, organ I instancji pismem z 29 marca 2019 r. wezwał do uzupełnienia wniosku, gdyż ustalił, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji (pismo z 16 listopada 2018 r.) wskazał, że działka 61/7 nie ma możliwości podłączenia do miejskiej kanalizacji, gdyż w ulicy A nie ma sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na wezwanie inwestor zmienił swój wniosek wskazując, że podłączy się do kanalizacji w ulicy Ł poprzez działkę sąsiednią 61/8 (ten sam właściciel, tj. skarżący).

Dodatkowo 25 marca 2019 r. inwestor przysłał promesę H, ale organ nie zauważył, że odnosiła się ona do innej inwestycji (wynika to z adresata pisma i daty sprzed wniosku). Nie było zatem pewności, iż owa promesa odnosiła się do takiej samej inwestycji jak przedmiotowa, a więc mogła powstać wątpliwość czy rzeczywiście uzbrojenie terenu jest wystarczające dla spornej inwestycji w niniejszym postępowaniu, a więc czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd dostrzegając wskazaną nieścisłość zgodził się jednak, co też wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście, dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną.

Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest jednakże tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1050/19). W innym wyroku NSA stwierdził, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, w którym zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były spełnione, a skoro jednocześnie podmioty zapewniające dostawę mediów na teren inwestycji nie stwierdziły, że jest ono niemożliwe, to zasadne było stwierdzenie, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie uznały, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17). Z tych też względów, Sąd dostrzegając powyższe uchybienie, stwierdził, że nie może ono mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie uznał, tylko z tego powodu, za konieczne uchylanie zaskarżonych decyzji organów.

W odniesieniu do wniosku dowodowego zawartego w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód uzupełniając z przedłożonych wydruków. Podnieść należy, że na podstawie art. 106 § ustawy p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd administracyjny takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Skoro przed organem strona nie przedkładała takich dowodów, nie zgłaszała takich zarzutów, to nie można twierdzić, że braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy powinien uzupełniać sąd. Ponadto w analizowanym przypadku, należy wskazać, po pierwsze, że dowód wskazany we wniosku nie był przedłożony organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zatem nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a po drugie, przedłożony dowód nie dotyczy analizowanej inwestycji, nie dotyczy terenu co do którego organ ustalał obszar analizowany, a ponadto posiada charakter stricte poglądowy – obrazując zupełnie inną inwestycję, co do której nie można wprost przenosić jej ustaleń na grunt niniejszej sprawy. Z tych względów powyższy wniosek nie został uwzględniony.

W konsekwencji wszystkich podniesionych powyżej argumentów i uwarunkowań, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięć organów i uznał skargę za nieuzasadnioną.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

dc