Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 262 § 1 i 2 oraz art. 263 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w zw. z art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186), nakazał J. i U. K. wpłacenie na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w terminie 14 dni od daty doręczenia ww. postanowienia, kwoty 19.680,00 zł, tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. tj. przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 45 (dz. nr. 354/1, obręb [...]).
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli U. K. i J. K., reprezentowani przez adw. J. P. z substytucji adw. J. P. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 262 § 1 i 2 oraz art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje tylko na niektóre postanowienia. W myśl przepisu art. 141 § 1 K.p.a. jeżeli przepisy K.p.a. bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Powyższe ograniczenie nie wyłącza jednak możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem z przepisu art. 142 K.p.a. wynika, że postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Organ poniósł, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują, aby rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 262 K.p.a. należało do kategorii aktów administracyjnych o charakterze zaskarżalnym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową. Wobec powyższego w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym zażalenie U. K. i J. K. uznano za niedopuszczalne.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli U. K. i J. K., reprezentowani przez adw. J. P. z substytucji adw. J. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1) naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 262 § 1 i 2 oraz art. 264 K.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, w sytuacji gdy na postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie;
- 2) naruszenie art. 262 § 1 i 2 w zw. z art. 263 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, tj. decyzja Państwa K. o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy ekspertyza skutkuje tym, iż wydanie ekspertyzy stało się bezprzedmiotowe;
- 3) naruszenie art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organ został poinformowany o zamiarze dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, a mimo tego na strony został nałożony nakaz wpłaty zaliczki na poczet obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej obiektu będącego przedmiotem rozbiórki w innym postępowaniu
- 4) naruszenie art. 6, 7, 77, 80 i 107 K.p.a..
Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał J. K. i U. K. przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ze szczególnym uwzględnieniem kominów, fundamentów, ścian zewnętrznych, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł., przy ul. A 45. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jako uzasadnienie swojej decyzji organ podał, że po analizie całego zebranego materiału, powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, których nie jest w stanie wyeliminować własną wiedzą techniczną.
W związku z powyższym organ uznał, że konieczne jest nałożenie obowiązku przygotowania odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienia pomimo wniesionego środka zaskarżenia, zostało utrzymane w mocy przez organ wyższego rzędu. Wobec powyższego U. i J. K., zwrócili się do specjalistów o wydanie ekspertyzy. Zarówno pierwszy specjalista jaki i kolejni jednoznacznie wskazali na bezcelowość wykonania ekspertyzy z uwagi na brak dostatecznych danych, w których posiadaniu jest inwestor na nieruchomości sąsiedniej. Oba pisma zostały przedłożone do organu wraz z opiniami.
Nadto, składając ostatnie pismo, strona poinformowała organ, iż dokona rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. A 45 w Ł. Stosowny wniosek został złożony do organu w dniu 4 października 2019 r. Następnie nakazano Państwu K. dokonanie wpłaty kwoty prawie 20 000 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...]. Zdaniem skarżących organ w sposób błędny wyłożył i zastosował art 134 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 262 § 1 i 2 oraz art. 264 K.p.a., bowiem jak wynika wprost z przepisu art. 264 § 2 K.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.
W związku z tym za nieprawidłowe należy uznać stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...]. Podkreślono ponadto, że całkowicie bezprzedmiotowe stało się żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz nakładanie nakazu wpłacenia zaliczki na poczet jej wykonania, której zresztą wysokość wzbudza uzasadnione wątpliwości. Strona podkreśliła, że biorąc pod uwagę, iż postępowanie rozbiórkowe obiektu budowlanego jest w toku, całkowicie bezprzedmiotowe stało się wykonanie ekspertyzy technicznej budynku, który ma zostać rozebrany, a co za tym idzie, nakazanie dokonanie zapłaty zaliczki na jej poczet pod groźbą postępowania egzekucyjnego. Strona stwierdziła, że wykonywanie jakiejkolwiek ekspertyzy technicznej uznać należy za naruszające wszelkie zasady słuszności i celowości.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z unormowań tych wynika, że sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, a przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu stosowania norm prawa w określonej sytuacji faktycznej. Przy uwzględnieniu przepisu art. 134 p.p.s.a. zakreślającego granice orzekania (brak związania granicami skargi), sąd administracyjny winien poddać więc ocenie czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został zebrany i oceniony prawidłowo, a także czy do ustalonego w taki sposób stanu faktycznego organy dokonały poprawnej subsumcji przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, że naruszenia w tym zakresie nie wystąpiły, sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Nadto sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie organu administracji publicznej, wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a., w przedmiocie żądania od strony postępowania złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej, przysługuje zażalenie.
Warto zatem przypomnieć, że stosownie do art. 262 § 1 i § 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.
Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne dotyczy stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł., przy ul. A 45. Organy administracji uznały, że zaistniały podstawy do zlecenia na koszt skarżących wykonania niezbędnej opinii.
Podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowiło unormowanie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne.
Powołana norma wynikająca z treści art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. obliguje organ II instancji do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanej normie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.
Powołane przepisy nakładają zatem na organ II instancji obowiązek badania w pierwszej kolejności dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, od którego ustawodawca nie przewidział prawa do jego zaskarżenia.
Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Prawo do wniesienia zażalenia wynika bowiem z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że żaden z przepisów K.p.a. nie stanowi, aby na postanowienie w przedmiocie żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a., przysługiwało zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia. Takie stanowisko uznać należy za ugruntowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09, LEX nr 74496, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., II SA/Bk 485/12, Lex nr 1248686).
Ustosunkowując się w dalszej kolejności do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 264 § 2 K.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Powołany przepis, na który powołuje się strona skarżąca, odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Postanowienie w tym przedmiocie, jako rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, należy wyraźnie odróżnić od postanowienia będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 K.p.a., stanowi bowiem tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego.
Skoro zatem na postanowienie w sprawie zaliczki (art. 262 § 2 K.p.a.) zażalenie nie przysługuje, nie jest to bowiem postanowienie w sprawie kosztów postępowania z art. 264 § 2 K.p.a., to organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i w konsekwencji słusznie ocenił złożone zażalenie jako niedopuszczalne.
Uzupełniając powyższe uwagi wyjaśnić należy, iż organ nadzoru budowlanego, po zakończeniu postępowania – jednocześnie z wydaniem decyzji – będzie mógł ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie to strona będzie mogła kwestionować w drodze zażalenia stosownie do art. 264 § 2 K.p.a..
Sąd nie mógł z kolei odnieść się do pozostały zarzutów skargi, bowiem zarzuty podnoszone w stosunku do postanowienia organu I instancji (zobowiązującego do wpłacenia zaliczki) mogą być ewentualnie rozważane po zakończeniu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/09, dostępny na www.orzeczenia.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Zaskarżone postanowienie jest ponadto postanowieniem o charakterze formalnym, a jego ocena zgodności z prawem ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/15, dostępne na www.orzeczenia.gov.pl).
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
E.S.