Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim (dalej także: Rada Miejska, Rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 559 ze zm.) (dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) (dalej: u.o.z.) podjęła uchwałę nr XLIV/393/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Konstantynowa Łódzkiego na rok 2022 (dalej także: Program).
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego (dalej także: skarżący) zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:
- 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 4 Programu wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
- a. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- b. brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów;
- c. brak wskazania środków finansowych na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;
- d. brak wskazania konkretnej wysokości środków finansowych w pozostałym zakresie poprzez używanie określeń "kwoty do", które wskazują co najwyżej na maksymalną kwotę jaka zostanie przeznaczona na poszczególne zadania, a nie precyzyjnie wskazaną wysokość, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;
- 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
- 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Konstantynów Łódzki będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 10 ust. 1 Programu;
- 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych lekarzy weterynarii, którzy będą wykonywać zadania określone w § 12 ust. 1 Programu;
- 5. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 14 Programu, że usypianie ślepych miotów zwierząt, które posiadają właścicieli wykonywane będzie na koszt gminy, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania do zwierząt mających właścicieli;
- 6. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 15 pkt 2 Programu, że Gmina Konstantynów Łódzki będzie dofinansowywać właścicielom zwierząt 80% wartości zabiegu sterylizacji albo kastracji, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych 1 nie można rozszerzać finansowania do zwierząt mających właścicieli.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził, że w § 4 Programu Rada całkowicie pominęła niektóre z zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Zabrakło wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, na usypianie ślepych miotów oraz na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Ponadto skarżący wskazał, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale także sposób ich wydatkowania, który oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, pomijając zadania wskazane wyżej, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.
W ocenie skarżącego, nie wypełnia delegacji ustawowej określenie, że na poszczególne zadania przeznacza się "kwotę do" np. 10 000,00 zł jak w § 4 pkt 2 Programu. Wskazanie wysokości środków powinno być konkretne, jednoznaczne i nie pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości. Tymczasem określenia "kwota do" użyte wielokrotnie w § 4 Programu wskazują co najwyżej na maksymalną kwotę jaka zostanie przeznaczona na poszczególne zadania, a nie precyzyjnie wskazaną wysokość.
Kolejno Wojewoda stwierdził, że z brzmienia art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych Programu, który na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 10 Programu Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie w szczególności na podejmowaniu działań leczniczych, poddawaniu ich zabiegom sterylizacji i kastracji oraz w ramach posiadanych środków finansowych na zapewnieniu karmy czy też zleceniu odławiania w sytuacji, gdy wolno żyjący kot jest w złym stanie zdrowia lub uległ obrażeniom uniemożliwiającym swobodne i samodzielne funkcjonowanie.
W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami.
Zdaniem skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że gmina może podjąć współpracę z organizacjami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt w sposób jaki uczyniono to w § 10 ust. 1 Programu. Ze względu na to, że każdy program jest uchwalany na jeden rok, to musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W tym przypadku zaś mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji jest istotnym naruszeniem prawa.
Powyższe rozważania mają także zastosowanie do § 12 ust. 1 Programu, w którym nie wskazano konkretnych lekarzy weterynarii, którzy mają zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną. Rada powinna skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie lekarza weterynarii oraz organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu.
Zdaniem skarżącego § 14 Programu przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., bowiem zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów u.o.z. nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna.
W ocenie skarżącego z tożsamym przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. mamy do czynienia w § 15 pkt 2 Programu, w którym postanowiono, że Gmina Konstantynów Łódzki będzie dofinansowywać właścicielom zwierząt 80% wartości zabiegu sterylizacji albo kastracji. Ponownie, również zadanie ustawowe jakim jest obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt dotyczy wyłącznie zwierząt bezdomnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że argumentacja zawarta w skardze stanowi nadinterpretację przepisów ustawowych. W ocenie Rady przepisy przyjętego Programu wypełniają delegację ustawową z art. 11a u.o.z.
W § 4 Programu w sposób precyzyjny i wyraźny określono wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację celów Programu oraz sposób ich wydatkowania. Wskazano konkretną kwotę zaplanowaną w budżecie gminy na finasowanie działań objętych Programem i sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele. Użycie określenia "kwoty do" nie stanowi w ocenie Rady naruszenia przepisów. Może się zdarzyć, że koszty prowadzenia np. akcji dofinansowania do sterylizacji/kastracji zwierząt będą w rzeczywistości niższe niż te zakładane przez Radę ze względu na mniejsze zapotrzebowanie. Określenie takie oznacza, że konkretnie wskazana kwota została zabezpieczona w budżecie gminy na realizację poszczególnego zadania.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie niewypełnienia delegacji ustawowej z § 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., Rada wskazała, że w § 12 Programu wskazano konkretny podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Do wypełnienia normy wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 nie jest konieczne imienne wskazanie lekarzy weterynarii, a wystarczające jest wskazanie konkretnego podmiotu, w tym przypadku Kliniki Weterynaryjnej, w której zwierzęta powypadkowe mają zapewnianą całodobową opiekę. W czasie obowiązywania uchwały skład personelu Kliniki Weterynaryjnej może ulec zmianie. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazywanie konkretnych lekarzy weterynarii, którzy będą wykonywać zadania związane z opieką nad zwierzętami powypadkowymi jest zatem nieuzasadnione.
Za chybiony zdaniem Rady należy uznać także zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej w § 14 i § 15 ust. 2 Programu. Całkowite lub częściowe finansowanie przez gminę zabiegów usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli nie przekracza delegacji ustawowej, gdyż są to działania prewencyjne podejmowane na rzecz przeciwdziałania bezdomności zwierząt. Przepis art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z. posługuje się pojęciem ślepych miotów zwierząt, bez ograniczenia do zwierząt bezpańskich, właścicielskich, czy bezdomnych.
Ponadto ustawa o ochronie zwierząt nakazując gminom podejmowanie skutecznych działań prewencyjnych ukierunkowanych na ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt dopuszcza finansowanie kosztów realizacji programu przeciwdziałania bezdomności w stosunku do zwierząt mających właścicieli (lub innych opiekunów). Istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminę dobrowolnych zabiegów kastracji/sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli, co w perspektywie czasowej spowoduje zmniejszenie wydatków na zapobieganie bezdomności zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym, że Wojewoda Łódzki w skardze wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała nr XLIV/393/22 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Konstantynowa Łódzkiego na rok 2022 (dalej także: uchwała), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2022 roku pod pozycją 2539 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2022 r. poz. 2539) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 3 uchwały). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Konstantynowa Łódzkiego na rok 2022, stanowi załącznik do uchwały.
Jak stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Ponadto, stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
- 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
- 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
- 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z., w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu Programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego Programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).
Wymaga podkreślenia, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia Programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Sąd podkreśla, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreśla J. Bobrowicz "Artykuł 11a ust. 2 ustawy [z 1997 r.] o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem.
Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów" (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2012, nr 4, s. 23-45).
Należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają przepisy ustawowe. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dzieli stanowione przez gminę akty prawa miejscowego na akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez radę gminy może wynikać z ustaw szczególnych lub z ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie upoważnień ustawowych podejmowane są przez radę gminy przede wszystkim na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g..
Należy jednak podkreślić, że tylko istotne naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy skutkować będzie stwierdzeniem jej nieważności. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego jest dodatkowym i uzupełniającym środkiem nadzoru przysługującym wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym po upływie terminu na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 93).
Zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516, CBOSA. Por. także: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.
Odnośnie możliwości poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym "skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania.
Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków." (postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, LEX nr 1766632, CBOSA).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie są wskazane przez Wojewodę w skardze na uchwałę przepisy uchwały, którym to przepisom Wojewoda zarzuca istotne naruszenie prawa.
Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, CBOSA, por. także: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy.
Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, CBOSA).
Wojewoda w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie wskazanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd uznał go za zasadny. Słusznie podniósł skarżący, że w załączniku do uchwały nie zostały wskazane środki finansowe na: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, na usypianie ślepych miotów, na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a ponadto nie wskazano konkretnej wysokości środków finansowych w pozostałym zakresie poprzez używanie określeń "kwoty do", które wskazują co najwyżej na maksymalną kwotę jaka zostanie przeznaczona na poszczególne zadania, a nie precyzyjnie wskazaną wysokość. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., odnosząc się do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. [...] W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera".
Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości." (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804, CBOSA). Wbrew zatem przepisowi ustawy Rada w zaskarżonej uchwale nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2, 3 i 3a u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21, LEX nr 3353571, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi Sąd uznał go za zasadny. Skarżący słusznie podniósł, że Rada zaniechała precyzyjnego wskazania w § 10 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy. Sąd stwierdza, że Rada w zakresie dotyczącym opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem, wskazała, że "1. Gmina sprawuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ponosi koszty z tym związane ze środków budżetu gminy Konstantynów Łódzki. W tym celu gmina może podjąć współpracę z organizacjami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz opiekunami społecznymi wolno żyjących kotów, może również przyjmować darowizny i pozyskiwać środki zewnętrzne w celu realizacji opisanych zadań.
- 2. Współpraca z podmiotami, o których mowa w ust. 1 może odbywać się w oparciu o zawartą stosowną umowę lub pisemne potwierdzenie wydane przez przedstawiciela gminy.
- 3. Gmina prowadzi rejestr osób wykonujących pomocniczo działania związane z dokarmianiem kotów, stworzeniem im ochrony przed słońcem, zimnem i opadami, dostarczaniem do lecznicy weterynaryjnej i opieką po ewentualnych zabiegach.
- 4. Opieka gminy nad wolno żyjącymi kotami polega w szczególności na podejmowaniu działań leczniczych, poddawaniu ich zabiegom sterylizacji i kastracji oraz w ramach posiadanych środków finansowych na zapewnieniu karmy.5.W przypadku przekazywania podmiotom, o których mowa w ust. 1 karmy, środków technicznych i artykułów służących ochronie wolno żyjących kotów, gmina celem nadzoru i kontroli prowadzi ewidencję wydawanych artykułów.6.Koszty leczenia i zabiegów, w tym sterylizacji i kastracji w odniesieniu do kotów wolno żyjących ponosi gmina Konstantynów Łódzki.7. W sytuacji, gdy wolno żyjący kot jest w złym stanie zdrowia lub uległ obrażeniom uniemożliwiającym swobodne i samodzielne funkcjonowanie, gmina zleca odłowienie i przekazanie zwierzęcia podmiotowi, o którym mowa w § 7, celem zapewnienia kotu właściwej opieki i warunków bytowania.". Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA. Por. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten okazał się niezasadny. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz osób prawnych, z którymi Gmina realizować będzie zadania Programu polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom jest zbyt daleko idące. Treść art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi bowiem, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, wykonawcą Programu jest zatem organ wykonawczy gminy (burmistrz). Tak więc do burmistrza jako organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu.
Stąd nie ma podstaw do wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych oraz osób prawnych jako podmiotów realizujących zadania gminy skoro nie są one w żaden sposób podporządkowane gminie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nr 4 skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten okazał się niezasadny. Jak wynika z § 12 ust. 1 Programu "Wszystkie zwierzęta powypadkowe na terenie gminy Konstantynów Łódzki, do których odnosi się Program, mają zapewnioną całodobową opiekę weterynaryjną ze strony lekarzy weterynarii w Klinice Weterynaryjnej A przy ul. A w K.". Zdaniem Sądu powyższe stanowi wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.
Odnosząc się do zarzutu nr 5 skargi Sąd uznał go za zasadny. Skarżący słusznie podniósł, że Rada przekroczyła delegację ustawową, przyjmując w § 14 Programu, że usypianie ślepych miotów zwierząt, które posiadają właścicieli wykonywane będzie na koszt gminy. Sąd podkreśla, że program dotyczy zwierząt bezdomnych, co wynika z art. 11 u.o.z., stąd wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19, LEX nr 3071985, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten okazał się niezasadny. Skarżący błędnie podniósł, że Rada przekroczyła delegację ustawową, przyjmując w § 15 pkt 2 Programu, że Gmina Konstantynów Łódzki będzie dofinansowywać właścicielom zwierząt 80% wartości zabiegu sterylizacji albo kastracji. Sąd stwierdza, że program, zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z., może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zgodnie z powołanym przepisem art. 11a ust. 3a u.o.z. program może, ale nie musi obejmować planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. To od decyzji gminy zależy więc, czy w ogóle taki plan zostanie wdrożony. W związku z tym gmina dysponuje pewną swobodą w opracowaniu zasad, na jakich ww. zabiegi będą się odbywać (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Ke 270/18, LEX nr 2503217, CBOSA).
Reasumując, biorąc pod uwagę rangę i zakres stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie o ochronie zwierząt, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. ał