Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 901/19

Uzasadnienie

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej oraz instalacji wody na działce nr ewid. 55/8 w miejscowości S., obręb [...], Gmina L. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 29 kwietnia 2019 r. M. R. złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji.

Do wniosku skarżąca załączyła, m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z [...] organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości:

1. - w zakresie braku decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej części działki przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
2. - w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 1 lit. j uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] w Gminie L. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr [...], poz. [...]), zwanej m.p.z.p. Organ pierwszej instancji wskazał, że planowana lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest zgodna z przebiegiem linii wyznaczającej strefę ochronno-sanitarną od cmentarza, wskazaną w załączniku graficznym do m.p.z.p.

Organ pierwszej instancji wyznaczył termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości na 19 czerwca 2019 r. Jednocześnie pouczył inwestora, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu określonego w postanowieniu organ wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w wyznaczonym terminie inwestor wyjaśnił, że wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej złożył w Urzędzie w P. 29 kwietnia 2019 r., ale nie otrzymał decyzji pomimo uzupełnienia wszystkich braków formalnych związanych z uzyskaniem decyzji. Jednocześnie zobowiązał się złożyć decyzję zaraz po jej otrzymaniu. W ocenie inwestora, warunek minimalnej odległości, wynoszącej 50 m budynku mieszkalnego od cmentarza został spełniony, gdyż budynek zlokalizowany został w odległości 50,5 m od granicy z cmentarzem.

Decyzją z [...] Starosta [...] odmówił M. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej oraz instalacji wody na terenie działki o nr ewid. 55/8 w miejscowości S., obręb [...], Gmina L..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że braki występujące w złożonej dokumentacji projektowej, wyszczególnione w postanowieniu z [...] nie zostały przez skarżącą wystarczająco usunięte. Dokumentacja projektowa, w tym projekt zagospodarowania terenu, została zweryfikowana w zakresie zgodności z ustaleniami m.p.z.p., zarówno z częścią opisową, jak i z częścią graficzną, dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym [...], [...], [...] i [...] w Gminie L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] oraz z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. [...]). Planowana lokalizacja budynku jest niezgodna z przebiegiem linii wyznaczającej strefę ochronno-sanitarną od cmentarza, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła w szczególności:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę poprzez stwierdzenie niezgodności usytuowania projektowanego budynku o funkcji mieszkalnej z przebiegiem linii wyznaczającej strefę ochronno-sanitarną od cmentarza;
2. - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przyczyn braku decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej części działki inwestora przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co miało również wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji;
3. - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, głównie w zakresie przebiegu linii strefy ochronno-sanitarnej od cmentarza.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że w celu ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania na środowisko, wyznaczono w m.p.z.p. strefę sanitarno-ochronną od istniejącego cmentarza ewangelickiego zgodną z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z dnia 16 września 1959 r.). Działka, na której projektowana jest inwestycja, położona jest w obrębie geodezyjnym [...] na terenie oznaczonym symbolem 10MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenie podstawowe. Na projekcie zagospodarowania terenu linia wyznaczająca strefę ochronno-sanitarną została przeniesiona niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., w tym załącznikiem graficznym.

Inwestor we wskazanym terminie nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z prawem, więc Starosta [...] zobowiązany był na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiedź inwestora, mimo że złożona z zachowaniem terminu, nie pozostawiła wątpliwości, że inwestor nie zmieni lokalizacji budynku mieszkalnego. Ponowne złożenie wniosku o pozwolenie na budowę będzie możliwe po zweryfikowaniu lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego z wyznaczoną w m.p.z.p. Gminy L. strefą ochronno-sanitarną.

Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ogólnymi zawartymi w rozdziale 1 m.p.z.p. – ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, przeznaczenie terenów, ustalenie zasad ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, zabytków dóbr kultury współczesnej – stref obserwacji archeologicznych i stanowisk archeologicznych, ogólnych warunków zasad kształtowania zabudowy i sposobów zagospodarowania terenu, w tym zasad budowy infrastruktury technicznej, jak i ustaleń szczegółowych zawartych w rozdziale 2 dla terenu obrębu geodezyjnego – [...], oznaczonego symbolem 10MN. M.p.z.p. ustala dla wskazanej jednostki planistycznej jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z przeznaczeniem uzupełniającym w postaci usług.

Według organu drugiej instancji, z analizy projektu budowlanego wynika, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budynek mieszkalny, jednorodzinny, parterowy, z dachem dwuspadowym o spadku połaci równym 30° i wysokości wynoszącej 6,81 m w kalenicy. Powierzchnia zabudowy budynku wynosząca 8,06% powierzchni działki budowlanej oraz powierzchnia biologicznie czynna wynoszącą 72,49% spełnia wskaźniki m.p.z.p. dla tej jednostki. Usytuowanie obiektu mieści się w obszarze działki wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na załączniku graficznym – w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogę. Planowana inwestycja pod względem wymienionych wyżej parametrów i wskaźników łącznie z kolorystyką budynku jest zgodna z m.p.z.p.

W ocenie organu drugiej instancji, planowane usytuowanie budynku na działce spełnia wymagania określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono jednak wymaganej przez art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Wezwanie Starosty [...] w tym zakresie było prawidłowe, a inwestor zgodnie z pismem z 19 czerwca 2019 r. nie uzupełnił braku. W aktach sprawy takiego dokumentu nie stwierdzono. Organ drugiej instancji podniósł przy tym, że dla opisanej inwestycji [...] decyzja taka została wydana.

Jednocześnie wskazał na ciążący na inwestorze obowiązek uzupełnienia dokumentacji o wskazany dokument. Zaznaczył, że brak tej decyzji nie był kluczowym aspektem odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji stwierdził nadto, że przedstawiony projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) pod względem zakresu i formy projektu budowlanego – trwale oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu, z ponumerowanymi stronami wraz ze spisem zawartości projektu. Do dokumentacji załączone zostało wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. Osoby te złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W skardze na powyższą decyzję M. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. 1. błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się w ustaleniu, że nieruchomość znajduje się w obrębie pięćdziesięciometrowej strefy ochronnej zabytkowego cmentarza, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przyczyn braku decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej części działki inwestora przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że planowana lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niezgodna z przebiegiem linii wyznaczającej strefę ochronno-sanitarną od cmentarza, w sytuacji gdy planowana lokalizacja budynku jest zgodna z przebiegiem tej linii, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie.

Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W wyniku oceny legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał decyzji Starosty [...] z [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. Na decyzji tej widnieje własnoręczny podpis skarżącej, oświadczenie, że otrzymała decyzję wraz z trzema egzemplarzami projektu oraz data "15 lipca 2019 r.". Z akt sprawy wynika, że skarżąca w postępowaniu przed organem pierwszej instancji występowała wyłącznie osobiście.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

W przypadku wniesienia odwołania po terminie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W rozpoznawanej sprawie skarżącej skutecznie doręczono decyzję organu pierwszej instancji 15 lipca 2019 r. W tym dniu sama skarżąca odebrała w organie pierwszej instancji decyzję z [...] wraz z trzema egzemplarzami projektu, co potwierdziła na oryginale decyzji własnoręcznym podpisem i wpisaniem daty "15 lipca 2019 r."

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jak wynika z powołanego powyżej art. 42 k.p.a., organ pierwszej instancji miał zatem podstawy prawne, aby doręczyć skarżącej decyzję w lokalu administracji publicznej, co też uczynił 15 lipca 2019 r.

Tym samym od 15 lipca 2019 r. należało liczyć określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był więc 29 lipca 2019 r. (poniedziałek).

Tymczasem 30 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej nadał w urzędzie pocztowym "Łódź 36" przesyłkę zawierającą odwołanie również opatrzone datą "30 lipca 2019 r.". Do odwołania załączył pełnomocnictwo także z 30 lipca 2019 r.

W ocenie sądu, w tej sytuacji oczywistym jest, że odwołanie od decyzji z [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wniosła do organu administracji prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ wydał postanowienie o jego przywróceniu. W piśmie z 4 sierpnia 2020 r. organ drugiej instancji przyznał, że nie wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Dodać należy, że w treści odwołania, poza zarzutami względem decyzji organu pierwszej instancji, nie wskazano żadnych przesłanek uzasadniających uchybienie terminu do jego wniesienia.

Zdaniem sądu, w tym stanie rzeczy organ drugiej instancji zobowiązany był wydać w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; wyrok NSA z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; wyrok NSA z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32).

Rozpoznanie przez organ drugiej instancji sprawy merytorycznie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo wniesienia odwołania po terminie, stanowi rażące naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego, a zatem korzystającego z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Rażąco zatem narusza art. 16 k.p.a. (por. wyroki: NSA z 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98; NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99, z 22 marca 2001 r., SA/Rz 1561/99; WSA w Warszawie z 1 lipca 2009 r., VIII SA/Wa 85/09; WSA w Olsztynie z 29 marca 2011 r., II SA/Ol 118/11; WSA w Białymstoku z 28 września 2010 r., II SA/Bk 450/10; WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., II SA/Ke 375/08).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu, stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2402/10).

Wskazane uchybienie procesowe, jakiego dopuścił się Wojewoda [...], uniemożliwia sądowi dokonanie merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Ocena taka z uwagi na rodzaj uchybienia w postępowaniu przed sądem w tej sprawie nie jest obecnie możliwa.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę oraz wskazania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

B.A.