Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 906/19

Uzasadnienie

Dnia 20 grudnia 2018 r. Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, 1000, 1349 i 1432), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 i 1629), podjęła uchwałę

Nr III/13/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Tomaszów Mazowiecki. Załącznikiem do uchwały uczyniono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w części dotyczącej § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, § 15 ust. 7 i 8, § 17 ust. 1 i § 21 Załącznika do ww. uchwały, wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. - art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej jako u.z.z.w.o.ś.).

Skarżący podniósł, iż w dniu 22 stycznia 2019 r., w wyniku kontroli uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 20 grudnia 2018 r. Nr III/13/18, organ nadzoru przesłał do Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły postanowień Załącznika do ww. uchwały w zakresie:

1. - określenia, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 10 ust. 3 Regulaminu),
2. - wskazania, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo domówić przyłączenia odbiorcy do sieci (§ 11 ust. 1 Regulaminu),
3. - modyfikacji zapisów ustawowych (§15 ust. 8 Regulaminu),
4. - wskazania, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą Tomaszów Mazowiecki, Przedsiębiorstwem i jednostkami Straży Pożarnej (§ 17 ust. 1 Regulaminu),
5. - zapisu § 21 Regulaminu, zgodnie z którym, w sprawach nieobjętych Regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki nie ustosunkowała się do treści przesłanego przez organ nadzoru zawiadomienia i nie złożyła wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Dalej przytaczając treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Wojewoda podniósł, iż w ocenie skarżącego Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tomaszów Mazowiecki zawiera następujące zapisy naruszające przepisy art. 19 ust. 5 ustawy w sposób istotny:

1. 1. w § 10 ust. 3 Regulaminu określono, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zapisy te przekraczają upoważnienie ustawowe. Brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania obowiązku załączania przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Dokument taki (którym będzie zazwyczaj akt notarialny nabycia nieruchomości) zawiera bowiem szereg danych wrażliwych, o których wiedza jest dla przedsiębiorstwa całkowicie zbędna dla określenia warunków przyłączenia do sieci (np. pełne dane personalne zbywców, ich numery PESEL, adresy zamieszkania, numery dowodów osobistych, cena nabycia nieruchomości, fakt ustanowienia na niej hipoteki, stosunki majątkowe nabywców, dodatkowe zastrzeżenia umowne itp.). Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ocenie skarżącego, wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Za niedopuszczalne należy uznać, zdaniem Wojewody, także żądanie dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej - dokument tego typu nie jest bowiem wymagany przepisami Prawa budowlanego, a rada gminy nie ma legitymacji prawnej do władczego wkraczania w tą sferę stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Szczecinie z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 282/18).
2. 2. w § 11 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy wskazała, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Powyższy zapis, w ocenie skarżącego, pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).
3. 3. w § 15 ust. 7 Regulaminu wskazano, że w przypadku uwzględnienia reklamacji przedsiębiorstwo powiadamia odbiorcę o wyniku rozpatrzenia oraz o ewentualnej wysokości i formie wypłaty przyznanego odszkodowania. W § 15 ust. 8 ustalono, że zaliczenie odszkodowania na poczet przyszłych należności może nastąpić tylko na wniosek odbiorcy usługi. W ocenie skarżącego zapisy te przekraczają upoważnienie ustawowe, należą bowiem do materii, która może być przedmiotem zapisów umownych. Jak podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 98/18 określenie przez radę gminy uprawnień odbiorcy usług w przypadku nienależytego wykonywania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy).
4. 4. w § 17 ust. 1 Regulaminu stwierdza się, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą Tomaszów Mazowiecki, Przedsiębiorstwem i jednostkami Straży Pożarnej. W ocenie skarżącego zawieranie takiej umowy jest bezcelowe, skoro straż pożarna może korzystać ze wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej, ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru, a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 689/18: "Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest wszak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również zatem ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa (...)."
5. 5. w ocenie skarżącego, z istotnym naruszeniem prawa został wprowadzony także § 21 Regulaminu. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, w sprawach nieobjętych Regulaminem obowiązują przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 282/18: "Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06)."

W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż rada gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wyliczenie zamieszczone w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 19 ustawy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W ocenie Wojewody zaskarżone zapisy uchwały zostały zatem wydane z istotnym naruszeniem prawa, toteż wniosek o stwierdzenie ich nieważności jest uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr III/l3/18 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Tomaszów Mazowiecki w części dotyczącej § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, § 15 ust. 7 i 8, § 17 ust. 1 i § 21 Załącznika do ww. uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie podnosząc, że:

1. 1. w odniesieniu do kwestionowanego zapisu § 10 ust. 3 Rada Gminy nie wprowadziła żadnego, nie przewidzianego warunku utrudniającego komukolwiek ubieganie się o przyłączenie do sieci. Wymogi formalne wynikające z przepisu uchwały mają charakter minimalny. Bez nich w zasadzie nie jest możliwe podjęcie decyzji, czy i jakie warunki techniczne muszą być spełnione, żeby podłączenie w ogóle było możliwe. Wbrew twierdzeniom skargi dokumentem, który ma scharakteryzować nieruchomość będącą przedmiotem wniosku o podłączenie do sieci, nie musi być wcale akt notarialny czy inny dokument zawierający niepotrzebne Gminie dane osobowe podlegające ochronie. Nie jest przy tym wykluczona także anonimizacja zbędnych danych.

Organ podniósł, iż w kwestii przyłączenia do sieci istotną okolicznością jest nie tylko to, gdzie przebiega sieć, ale i warunki odbioru wody, tj. czy sieć jest w stanie przy istniejących parametrach technicznych zaopatrzyć w wodę np. określonego rodzaju działalność gospodarczą. Istotne jest położenie sieci względem punktu odbiorowego zarówno ze względu na istniejący np. pas drogowy, chodniki, zjazdy, ścieżkę rowerową, innego rodzaju sieci (gaz, energia elektryczna itd.). Nie są to zatem wymogi podyktowane zamiarem utrudnienia przyłączenia się do sieci, co wywnioskować można z treści skargi, ale wymogi podyktowane koniecznością pozyskania wiedzy niezbędnej do wydania warunków technicznych przyłączenia.

W ocenie organu chybiony, a w szczególności pozbawiony racjonalności jest zarzut, iż Gmina zamierzałaby badać stosunki własnościowe na nieruchomości. Chodzi jednak o takie sytuacje, w których istotnie mogą zaistnieć spory na tym tle. Niejednokrotnie właściciel nieruchomości nie jest zainteresowany przyłączeniem do sieci a wolę taką wyraża osoba nie mająca tytułu prawnego bądź dysponująca znacznie słabszym tytułem prawnym. Konflikty - częstokroć konflikty rodzinne - nie są wszak znane Gminie, a kwestie przyłączy są przez osoby skonfliktowane wykorzystywane we wzajemnych sporach.

1. 2. zarzut sformułowany pod adresem zapisu § 11 ust. 1 Regulaminu jest wewnętrznie sprzeczny. Oczywistym jest, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki przyłączenia do sieci i zobowiązane jest świadczyć te usługi, jeżeli nie ma przeciwwskazań natury technicznej. Zapis § 11 ust. 1 wskazuje po prostu, co czynić ma przedsiębiorstwo, gdy nie ma technicznych możliwości świadczenia usług. Nie każda sieć wodociągowa jest w stanie dostarczyć takich ilości wody, która jest niezbędna przy prowadzeniu niektórych rodzajów działalności. Jeżeli do sieci będzie się zamierzał podłączyć przedsiębiorca, którego zapotrzebowanie na wodę przekracza możliwości techniczne sieci to przedsiębiorstwo wodociągowe pozbawione zostaje regulacji, w oparciu o którą będzie mogło odmówić takiego przyłączenia.
2. 3. Gmina nie neguje zasadności skargi w zakresie § 15 ust.
3. 7. Regulamin istotnie wkracza w kwestie podlegające rozstrzygnięciu na gruncie umownym.

1. 4. przepis § 17 ust. 1 Regulaminu nie narusza w żaden sposób regulacji ustawowych. Zawarcie umowy, która regulowałaby sposób korzystania z hydrantów dla celów pożarowych w żaden sposób nie uchybia zapisowi art. 22 pkt 2 bądź też art. 19 ust. 5 pkt 9 (w treści skargi mylnie wskazanego jako art. 19 ust. 2 pkt 9) ustawy. Z oczywistych względów nie chodzi przecież o wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń związanych z korzystaniem dla celów pożarowych w czasie akcji gaśniczych lecz o możliwość chociażby w minimalnym zakresie uregulowania korzystania z hydrantów przez jednostki w dowolnym czasie i bez wiedzy przedsiębiorstwa wodociągowego. Jest to konieczne chociażby z tego powodu, iż przedsiębiorstwo częstokroć nie ma informacji, czy nagły spadek ciśnienia w sieci bądź znaczny ubytek wody wynika z awarii sieci, nielegalnym poborem wody czy np. potrzeb związanych z ochroną pożarową.
2. 5. Gmina kwestionuje tok rozumowania, który legł u podstaw zaskarżenia § 21 Regulaminu. W ocenie organu w żaden sposób nie można mówić o "wyższości" Regulaminu nad regulacjami rangi ustawowej bądź aktami wyższego rzędu wydanymi na podstawie ustawy. Jest zasadą niekwestionowaną, iż treść regulaminów gminnych, podobnie zresztą jak i innych aktów wydawanych przez rady gmin, nie może wykraczać poza delegację ustawową, nie może być z nią sprzeczna ani też powielać zapisów ustawowych. Treść regulaminu wynika ściśle z delegacji art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. W kwestii zaopatrzenia w wodę występuje jednak cały szereg zagadnień, które regulowane są wprost przez ustawę i nie obejmuje ich regulamin gminny. Regulacje ustawowe skierowane są zarówno do gmin, jak i do przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych i odbiorców usług. Pogląd, iż "uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa" ani nie wynika z treści § 21 Regulaminu, ani z obowiązującej systematyki aktów prawnych. Treść skargi niejako przypisuje Radzie Gminy intencję, której nie można dopatrzeć się analizując treść zakwestionowanego przepisu. Ma on charakter typowo informacyjny i w żaden sposób nie oddziaływuje na uprawnienia i obowiązki adresatów Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki Nr III/13/18 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Tomaszów Mazowiecki. Wniósł przy tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, § 15 ust. 7 i 8, § 17 ust. 1 i § 21 załącznika do ww. uchwały, z uwagi na istotne naruszenie szczegółowo wskazanych w skardze przepisów prawnych.

W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda wskazał na naruszenie art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. poprzez określenie w § 10 ust. 3 Regulaminu, że osoba ubiegając się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości oraz aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zdaniem Sądu nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Wskazana regulacja jest sprzeczna z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, który stanowi, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, ani innego dokumentu. Ustawodawca nie wprowadził bowiem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej.

Nie można także odmówić racji Wojewodzie, który wywiódł naruszenie art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. poprzez przyjęcie w § 11 ust. 1 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Rację ma zatem skarżący, iż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami.

Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości. Zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania, lecz tylko do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (przesłanki pozytywne). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 844/18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie zasługiwało również żądanie stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w § 15 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu. Wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ, nie negował zasadności skargi w tym zakresie.

Sąd podzielił także twierdzenie skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 17 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, iż zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą Tomaszów Mazowiecki, przedsiębiorstwem i jednostkami Straży Pożarnej. Z treści art. 22 pkt 2 u.z.zw.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Stąd brak jest podstawy prawnej do statuowania w § 17 ust. 1 Regulaminu, że zapewnienie dostaw wody pobieranej na cele przeciwpożarowe jest ustalana w umowie. Poza tym użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.o.ś., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.

Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt 220/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 158/19, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze odnoszący się do § 21 Regulaminu, zgodnie z którym "w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wskazane istotne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, § 15 ust. 7 i 8, § 17 ust. 1 i § 21 załącznika do ww. uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku (pkt 1) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).

dc