Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: SKO.4141.319.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania K.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błaszek z dnia 5 maja 2022 r., nr MOPS 8251-2272/796/22 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem R.M.
Organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności, wyjaśniając, że niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18. roku życia, czy też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Niepełnosprawność została orzeczona, kiedy R.M. ukończył 80 lat.
K.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r., wskazało w pierwszej kolejności, że fakt powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej po ukończeniu wieku określonego w analizowanym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R P w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Nie można zatem wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.
Kolegium wskazało jednocześnie, że konieczne stało się wyjaśnienie, czy niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej oraz czy zakres opieki obiektywnie wyklucza zarobkowanie, nawet w ograniczonym zakresie. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie była ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma na celu zrekompensowanie osobom wychowującym niepełnosprawne dzieci, bądź sprawującym opiekę nad innymi niepełnosprawnymi członkami rodziny, utraty możliwości uzyskania dochodu z racji konieczności podejmowania tej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie "na osobę" wymagającą opieki, lecz osobie, która rezygnuje z aktywności zawodowej w związku z koniecznością wykonywania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Kluczową przesłanką w nim wskazaną jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie pozostające w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Okoliczność, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis, zgodnie z którym ojciec skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem zostanie przez organ uznany za wykluczający rzeczywistą możliwość zatrudnienia. Nie zawsze bowiem osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia.
Następnie Kolegium stwierdziło, że K.P., jako córka R.M., należy do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z R.M. oraz z dorosłym synem D.B. Żona R.M. nie żyje. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z dnia 7 maja 2021 r. R.M. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu zaznaczono, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od kwietnia 2021 r.
Organ II instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności czynności wykonywanych w ramach opieki sprawowanej przez skarżącą przy ojcu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zakres i charakter tej opieki nie wyklucza jednoczesnego podjęcia pracy. Z akt sprawy wynika, że K.P. rano przygotowuje posiłek, podaje ojcu leki, kontroluje ciśnienie, pomaga w ubieraniu i czynnościach higienicznych. Po południu przygotowuje obiad i podaje leki, wychodzi z ojcem na spacer, czasami wyjeżdżają wspólnie do znajomych. Wieczorem czynności te obejmują higienę ciała, podanie kolacji i leków, założenie pampersa na noc. W znajdującym się w aktach sprawy zestawieniu wykonywanych czynności zaznaczono, że kąpiele odbywają się co 3 dni, strzyżenie co 2 tygodnie. Skarżąca zajmuje się także opłacaniem rachunków, załatwianiem spraw urzędowych, czytaniem książek i pism urzędowych, obsługą pieca CO.
R.M. wymagał o wiele bardziej intensywnego wsparcia w 2021 r., w okresie kiedy chorował na Covid-19 (wymiana pieluchomajtek, smarowanie kremami przeciw oparzeniom). Wówczas przez trzy miesiące nie mógł wstać z łóżka. Obecnie, w ocenie Kolegium, stan zdrowia ojca skarżącej nie wymaga takiego zaangażowania opiekuna, które całkowicie wykluczałoby aktywność zawodową skarżącej.
Kolegium nie zakwestionowało faktu, że skarżąca jest osobiście zaangażowana w opiekę nad ojcem, nie mniej jednak czynności podejmowane w ramach tej opieki nie wymagają, w ocenie organu, zajmowania się nim całodobowo. Tylko opieka świadczona stale i osobiście wyklucza możliwość podjęcia zarobkowania. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym sprzątanie, pranie, robienie zakupów, gotowanie, palenie w piecu, opłacanie rachunków, towarzyszenie w wizytach lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, nie należą do obowiązków nadzwyczajnych i wymagających rezygnacji z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowią bowiem czynności dnia codziennego wykonywane także przez osoby pracujące.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę;
- 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem, które składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.
W ocenie pełnomocnika skarżącej, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad ojcem, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Błaszek stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Wobec braku pomiędzy stronami sporu, dotyczącego interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), należy uznać że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 17 ust. 4 powołanej wyżej ustawy.
Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji stwierdził, że w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek, o którym stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie, że nie można ustalić konkretnej daty kiedy powstała niepełnosprawność R.M. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nie uwzględnia treści i skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, niemniej jednak za zasadną organ odwoławczy uznał odmowę przyznania skarżącej prawa świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy spełnione zostały dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostawania skarżącej oraz jej ojca w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
Brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaną opieką nad ojcem. Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem nie ma charakteru stałej lub długotrwałej, a wręcz jak przyjęło Kolegium jest ona sprawowana tylko przez część doby czyli sporadycznie, wobec czego skarżąca może tak zorganizować opiekę żeby podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie miało związek z koniecznością podjęcia opieki nad ojcem.
Wobec powyższego dla dokonania oceny legalności wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji wyjaśnić trzeba, że problematyka rozważanego świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).
Z przywołanego unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Co istotne przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2178/20 (Lex nr 3243328) wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki.
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy, istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Również w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/19 (Lex nr 3047268) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą sprawowana jest opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi również jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób.
Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.
Z kolei w wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie.
Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i wypracowane na ich tle rozumienie pojęcia "sprawowanie opieki", o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznaje jednak za błędne, bo niepoparte przekonywującymi dowodami przeciwnymi, stanowisko organu odwoławczego, że zakres i charakter wykonywanej opieki nie wyklucza jednoczesnego podjęcia pracy, co pozwala skarżącej podjąć zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasy pracy.
Przenosząc powyższe wywody na sprawę niniejszą, wskazać trzeba, że z zebranego w sprawie materiału aktowego wynika, że K.P. rano przygotowuje posiłek, podaje ojcu leki, kontroluje ciśnienie, pomaga w ubieraniu i czynnościach higienicznych. Po południu przygotowuje obiad i podaje leki, wychodzi z ojcem na spacer, czasami wyjeżdżają wspólnie do znajomych. Wieczorem czynności te obejmują higienę ciała, podanie kolacji i leków, założenie pampersa na noc. W znajdującym się w aktach sprawy zestawieniu wykonywanych czynności zaznaczono, że kąpiele odbywają się co 3 dni, strzyżenie co 2 tygodnie. Skarżąca zajmuje się także opłacaniem rachunków, załatwianiem spraw urzędowych, czytaniem książek i pism urzędowych, obsługą pieca CO. Te ustalenia organu, w jego ocenie były niewystarczające dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu jednak, brak w sprawie dalszych ustaleń organu w zakresie kluczowych elementów świadczących o zależności bądź niezależności ojca skarżącej od pomocy córki, tj. czy porusza się samodzielnie, czy samodzielnie korzysta z toalety w ciągu dnia, czy sam spożywa posiłki, czy ww. sytuacjach jest również zależny od innych osób. Nie wyjaśniono jednocześnie, czy może zostawać sam w domu i czy w tym czasie jest w stanie sobie poradzić samemu. Przeprowadzony wywiad środowiskowy nie wyjaśnił powyższych okoliczności. Wykluczono w nim tylko, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym i nie pobieranie płatności rolnych. Jednak nie wskazano zakresu czynności wykonywanych przy niepełnosprawnym oraz nie wyjaśniono czy jest samodzielny i w jakim zakresie. Podnieść również trzeba dodatkowo, iż z akt nie wynika czy skarżąca podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie, a także czy obecnie jest zdolna do jego podjęcia w przypadku, gdyby nie sprawowała opieki.
Organy nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia bądź innej działalności zarobkowej, ma rzeczywiście związek ze sprawowaniem opieki, a tym samym czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowania tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika także czy skarżąca może podjąć zatrudnienie, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, ponieważ umożliwiają jej to świadczone czynności opiekuńcze, z uwagi na to, że dokładnie nie wyjaśniono jakie są to czynności i ile zajmują czasu.
W ocenie Sądu, nie przesądzając wyników dalszego postępowania, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tyle błędna, co przedwczesna, gdyż niepoparta wszechstronnym ustaleniem i wyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności w zakresie samodzielności ojca skarżącej w czynnościach życia codziennego.
Z tego też względu zgromadzony materiał dowodowy jest na tyle niepełny, że zasadne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie do wyjaśnienia wszystkich powyższych kwestii.
Nie można też podzielić założenia organu drugiej instancji, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie jej wyłącznie w ramach czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 857) standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem.
Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2005 r. nr 6, poz.
46) jeżeli stwierdzone naruszenie sprawności organizmu powodujące całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym powoduje także niezdolność do samodzielnej egzystencji, orzeka się o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Natomiast według art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021, poz. 573) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Wobec powyższego nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca wykonuje zwykłe czynności dnia codziennego, które przy należytej organizacji dają jej możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a przy tym dyskwalifikują ją z możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec skarżącej jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Zasada swobodnej oceny dowodów zdefiniowana w art. 80 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W toku postępowania obowiązkiem organu administracyjnego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest ustalenie niewadliwego stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie jego subsumpcja pod właściwą normę prawa materialnego. Tymczasem zebrany w sprawie materiał aktowy świadczy o tym, że jest niekompletny a organ wyciągnął z niego wadliwe, a co najmniej przedwczesne wnioski przy braku dowodów przeciwnych.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Błaszek o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.
Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną w motywach wspomnianego wyroku wykładnię pojęcia "sprawowanie opieki", które stanowi w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z podstawowych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. i z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przy ocenie przesłanek z art. 17 u.ś.r. organ uwzględni nowy stan prawny, powstały po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W rezultacie organ wyda decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. is