Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Sp. K. A. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku B Sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastruktura, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C, nr 69, na działkach o nr ewid. 156/3, 163/7, 163/6, 156/1, obręb [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi urbanistyczno – architektonicznymi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A Sp. K. A. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż analiza urbanistyczna przygotowana w toku postępowania została sporządzona w sposób prawidłowy, a nadto nie są uzasadnione zastrzeżenia strony odwołującej w zakresie uprawnień osoby wykonującej projekt decyzji, w tej sytuacji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Obszar analizowany w sprawie wyznaczony został w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (około 180m), a analizie podlegają wszystkie działki znajdujące się w obszarze, a nie jak tego chce strona, by obszar analizowany ograniczyć do kwartału ulic wokół terenu inwestycji. Organ wskazał, iż obszar objęty planami inwestycyjnymi to teren poprzemysłowy (po wyburzonej fabryce z pozostawioną zabytkową stróżówką), otoczony kamienicami mieszkalnymi.
Teren ten tworzy zwarte pierzeje ul. D i częściowo ul. C. Jest to obszar o niezakończonym procesie urbanizacji, bowiem istnieją na nim działki z budynkami w budowie, niezabudowane lub zabudowane budynkami gospodarczymi. Organ podał także, że przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy posiadającej określone cechy, które determinują planowane zamierzenie inwestycyjne (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Z ustaleń organu I instancji wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem objęta wnioskiem inwestycja (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego), spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa.
Jak następnie wskazał organ odwoławczy, ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek zawiera się w przedziale od 0,2 do 0,8 (średni wskaźnik wynosi 0,52). Szerokość elewacji frontowej uzależniona jest od funkcji zabudowy oraz od szerokości działek. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. D i ul. C przeważają szerokości elewacji frontowych budynków do pełnej szerokości frontów działek, a w ślad za tym dopuszczalna jest zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi (również w głębi działek). W zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki organ podniósł, iż wysokość budynków frontowych tworzących pierzeje ul. D oraz ul. C przeważnie mieści się w przedziale 16 – 19m. Organ wskazał, iż dla zachowania ładu przestrzennego należy kontynuować wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków pierzei po przeciwnej stronie projektowanej inwestycji do wysokości 17m.
W zakresie geometrii dachu organ wyjaśnił, że układ połaci dachowych w obszarze to w większość dachy jedno i dwuspadowe o spadkach głównych połaci od 10° do 30° (poza zabytkowymi obiektami) z kalenicami wzdłuż ulic. Wskazując na ustalenie linii zabudowy organ zawrócił uwagę, iż w obszarze analizowanym po przeciwnej stronie ul. D linia istniejącej zabudowy tworzy na długim odcinku zwartą pierzeję. Po stronie ul. D linia istniejącej zabudowy tworzy również zwartą pierzeję. Linia ta w obu przypadkach znajduje się w odległości 6m od krawędzi jezdni ul. D, która jest drogą gminną, co jest zgodne z obecnymi wymogami w tym względzie. Dla zabudowy od strony ul. C linia istniejącej zabudowy nie tworzy pierzei, występują uskoki. Przeważa jednak usytuowanie zabudowy po obu stronach ul. C w odległości 3,5m od jezdni, co nie jest zgodne z wymogami odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej, która wynosi 8m.
Najdalej odsunięte są obiekty zabytkowe (znajdujące się za zabytkowym ogrodzeniem przy ul. C nr 59a, 63, 65, 67). Te obiekty nie mogą jednak stanowić wyznacznika dla linii nowej zabudowy z uwagi na to, że są to obiekty pojedyncze, nie odwzorowujące cech zabudowy, dominującej w obszarze analizowanym. Teren inwestycji u zbiegu ulic D i C ma ścięty narożnik, który jest przeznaczony pod drogę (tzw. trójkąt widoczności).
Jak następnie wskazał organ odwoławczy, planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą. Inwestor zaproponował we wniosku obiekt od V do VII kondygnacji o łącznej wysokości dla frontu 17m, maksymalnie do 23m.. W tej sytuacji organ mając na względzie złożony wniosek oraz ustalenia sporządzonej analizy urbanistycznej wyjaśnił, że na podstawie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, ustalono obowiązującą linię zabudowy zgodnie z linią wzdłuż ul. D i ul. C (na przedłużeniu istniejącej pierzei przy tych ulicach, tj. w granicy terenu inwestycji z pasem drogi publicznej każdej z ulic) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy (narożnik ulic). Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia sprecyzowano wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie nie większym niż 0,8, a na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia określono szerokość elewacji frontowych budynku do pełnej szerokości frontów działki.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w oparciu o treść § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono, do 17m, z dopuszczeniem zabudowy w głębi działki do 19m. Na podstawie § 8 rozporządzenia określono geometrie dachów wskazując, że kąt nachylenia połaci dachu ma wynosić do 15°. Przyjęte w decyzji wielkości, w ocenie Kolegium, wyznaczono w sposób zgodny z prawem, bowiem wynikają one z wartości średnich lub dopuszczonych, występujących w obszarze analizowanym. Konkludując organ wskazał, iż dokonane ustalenia dowodzą, iż w sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, a planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich stronie odwołującej stanowi niewątpliwie uchybienie, ale pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ wskazał, że przepis ten wymaga by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis ten nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie odpowiednie uzbrojenie. Inwestor jest zobligowany do przedłożenia promesy. W sprawie inwestor dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokumenty potwierdzające możliwość uzbrojenia terenu w stosowne media.
W zakresie zarzutu niespójności wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu organ wyjaśnił, że wskaźnik ten został określony na poziomie maksymalnym do wartości 0,8. Niewątpliwie we wnioskach z analizy wskaźnik ten został błędnie określony jako 0,52, co w ocenie Kolegium nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Autor analizy podkreślił bowiem, że teren inwestycji znajduje się w śródmieściu, w intensywnie zagospodarowanym terenie, zatem wskazane jest dopuszczenie innego niż średni wskaźnik i wyznaczenie go na poziomie maksymalnym. Kolegium zauważyło, że wartościami zbliżonymi do wyznaczonego wskaźnika cechuje się zabudowa znajdująca się na nieruchomościach przy ul. D 31 (wskaźnik 0,78), ul. D 36 (0,81) i ul. D 24 (0,71), przy czym na dwóch ostatnich nieruchomościach występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy 0,52 mieści się w dopuszczonym maksymalnym wskaźniku.
Organ podkreślił, że za dopuszczeniem maksymalnego wskaźnika przemawia istniejąca na nieruchomości zabudowa, która niewątpliwie ogranicza swobodę w zagospodarowaniu terenu. Decyzja o warunkach zabudowy wprost nakazuje zachowanie budynku dawnej stróżówki, która jest wpisana do ewidencji zabytków.
W zakresie określenia szerokości elewacji frontowych do pełnej szerokości frontów terenu – od ul. D i ul. C organ wyjaśnił, iż cecha ta w formie określonej w decyzji wynika ze względów urbanistycznych, czyli z istniejącej zabudowy (w granicy z działkami sąsiednimi). Niewątpliwie niemożliwym będzie zachowanie tej cechy dla planowanej inwestycji od ul. C z uwagi na nakaz zachowania obiektu zabytkowej stróżówki. Zdaniem Kolegium, wyznaczając szerokości elewacji frontowej, organ nie przesądził o usytuowaniu planowanej inwestycji w granicach działek sąsiednich, bowiem kwestia ta rozstrzygnie się na etapie pozwolenia na budowę.
W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna wykazała spełnienie przez projektowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla oceny czy spełnione są łącznie przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mają znaczenia takie okoliczności jak brak zgody ze strony właścicieli sąsiedniej nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Na tej podstawie organ uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W skardze do sądu administracyjnego A Sp. K.A. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej, w sprawie naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., bowiem organ zaniechał przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący. Zdaniem strony, w sprawie organ naruszył także normy prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż uznał, że inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji gdy planowany budynek będzie wyższy niż większość budynków w okolicy. Wbrew twierdzeniom organu, planowana inwestycja nie będzie miała zaopatrzenia w gorącą wodę dla celów bytowych i grzewczych, zatem nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kopia mapy zasadniczej z wytyczonym obszarem analizowanym i wynikami analizy nie została załączona do decyzji, co jest sprzeczne z treścią § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia.
W sprawie doszło także do uchybienia przepisom § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia, art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie, że wyznaczona linia zabudowy, współczynnik zabudowy i wnioski z analizy są zgodne z tymi przepisami. Jak zauważa strona skarżąca, brak dołączenia do akt sprawy odpisu uprawnień osoby przygotowującej projekt decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwia ocenę czy tenże projekt został opracowany przez osobę upoważnioną, stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Należy zgodzić się z organami administracji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). W przepisie art. 4 ust. 2 ustawa ta stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.
Z kolei przepis art. 59 ust. 1 ustawy mówi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej, przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, należy potwierdzić prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie. Ponieważ w skardze nie podnoszono zarzutów w tej kwestii, to badając z urzędu sprawę w jej całokształcie należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunek opisany w powyższym przepisie.
Zarzutem skargi objęty jest natomiast warunek, którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.. W powyższym zakresie należy jednak wskazać, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stanowisko to wynika bezpośrednio z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 428/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji dysponowały promesami gestorów sieci wskazującymi na możliwość podłączenia projektowanej inwestycji do poszczególnych mediów, w tym do ciepła systemowego, co dodatkowo potwierdza zawarta już umowa o przyłączenie do sieci ciepłowniczej, to za bezpodstawny należy uznać zarzut niespełnienia przez projektowane zamierzenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim stanowi on o projektowanym uzbrojeniu terenu.
Celem powyższego przepisu nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Owo zapewnienie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania umowy o realizację takiego uzbrojenia terenu już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia gestora stanowiącego gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1361/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze odmienność przedmiotu niniejszej sprawy (odrębny charakter zamierzenia inwestycyjnego) od przedmiotu innej sprawy tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Łd 1000/09, zakończonej wyrokiem z dnia 12 marca 2010r., to wskazać należy, iż ocena prawna odnosząca się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wyrażona w uzasadnieniu owego wyroku, nie mogła być wiążąca w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w aktualnie kontrolowanej sprawie i nie może także wiązać Sądu w aktualnie prowadzonym postępowaniu. Okoliczności, iż w obu tych postępowaniach tożsama jest osoba inwestora i teren projektowanej inwestycji, nie są wystarczające do uznania tożsamości tych postępowań uzasadniającej związanie uprzednio wyrażonym zapatrywaniem prawnym (art. 153 P.p.s.a.).
Powyższa konstatacja o zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma jednak ograniczone znaczenie bowiem pozwala jedynie uznać, iż planowana inwestycja funkcjonalnie pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności o linii zabudowy. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż nie w pełnym zakresie odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej i geometrię dachu, czyni to w sposób dowolny, a tym samym pozostający w sprzeczności z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 – 8 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 679/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1624/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 265/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Powyższej wady ukształtowania nowej zabudowy organy dopuściły się w odniesieniu do wszystkich trzech wymienionych powyżej parametrów zabudowy i tak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono na "do 0,8", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na "do 17m", zaś w głębi działki na "do 19m", natomiast kąt nachylenia głównych połaci dachowych określono "do 15°", nie wskazując przy tym kształtu dachu (ilości połaci dachowych). Powyższe parametry nowej zabudowy nie odpowiadają pojęciu dostatecznego skonkretyzowania i w istocie umożliwiają realizację dowolnej inwestycji, mogącej pozostawać w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów, co pozostaje w sprzeczności z warunkiem "dobrego sąsiedztwa".
Organy obu instancji w ten sposób kształtując treść wydanych decyzji uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym w realiach niniejszej sprawy był analiza urbanistyczna, a uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa powyższe parametry nowej zabudowy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego orzekł, jak w pkt 1 wyroku.
Konsekwencja uwzględnienia skargi jest ustalenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..
Analizując sprawę w jej całokształcie Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa zarzucanych w skardze. Za prawidłowo ukształtowaną należy w szczególności uznać linię zabudowy. Strona skarżąca postawiła co prawda zarzut określenia owej linii w sposób sprzeczny z prawem ale nie wskazała w czy upatruje owej sprzeczności. W realiach niniejszej sprawy należy natomiast wskazać, iż linia ta od strony zarówno ul. D, jak i C została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej pierzei, a więc w oparciu o § 4 ust. 1 wskazanego już powyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.. Jedynie ścięty narożnik ulic D i C wskazano w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przy czym godzi się powiedzieć, iż taki sposób jego wyznaczenia wynika wprost z wszechstronnych rozważań analizy urbanistycznej.
Odnosząc się z kolei zarzutu nieprawidłowego ukształtowania wskaźnika zabudowy należy na wstępie wskazać, iż wskaźnik ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy dostarczają informacji, iż w obszarze poddanym analizie wskaźnik ten waha się od 0,2 do 0,8 i daje średni wskaźnik wynoszący 0,52. Wbrew temu co zarzucono w skardze, przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane.
To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 953/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1525/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 359/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy motywując odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy wskazał na trzy nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81, a dwie z nich zabudowane są w taki sposób, co zabudowa projektowana (mieszkaniowa wielorodzinna). Ponadto organ odwołał się do ustaleń analizy urbanistycznej, w której jednoznacznie podano, że wręcz wskazane jest dopuszczenie innej wielkości zabudowy niż średnia i wyznaczenie owego parametru na poziomie maksymalnym, występującym w obszarze analizowanym, a więc 0,8. Stanowisko zajęte w tym zakresie motywowano położeniem obszaru projektowanej inwestycji w śródmieściu, w terenie o intensywnej zabudowie, co uznać wypada za przekonywujące uzasadnienie.
Konkludując wypada wskazać, iż analiza powyższych okoliczności nie pozostawia wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy istniała możliwość wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie rekomendowanym w analizie architektonicznej, co pozostaje w zgodzie przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia. Brak precyzyjność przy określaniu tegoż parametru – o czym była już mowa powyżej – był więc jedynym powodem zakwestionowania rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazującego na nie doręczenie stronie skarżącej przez organ I instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia, należy jasno wskazać, iż doręczenie wraz z decyzją wyłącznie kserokopii części mapy z dokonaną analizą graficzną jest naruszeniem art. 109 § 1 K.p.a.. Nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a). W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż nie dołączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru analizy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 597/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 399/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe zapatrywanie wypada podzielić. Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 109 § 1 K.p.a.), to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia normy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie rzeczywiście miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
W sytuacji postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (doręczenie niekompletnej decyzji) koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, w szczególności jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów prawa o postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca doręczenie niekompletnej decyzji wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi również nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 109 § 1 K.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Kolejnym zarzutem jest brak w aktach postępowania administracyjnego dokumentu wskazującego na uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Analiza akt postępowania administracyjnego zarzut ten potwierdza, bowiem w badanych aktach brak jest dokumentu wskazującego, iż autor projektu decyzji jest uprawnionym urbanistą. W tym miejscu należy jednak wskazać, iż ustawodawca powierzył urbaniście jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), nie zaś opracowanie analizy urbanistycznej, co jest obowiązkiem samego organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1361/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym – mające miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – utożsamianie obu czynności z wyłącznymi kompetencjami uprawnionego urbanisty jest nieuprawnione. Tym niemniej w realiach niniejszej sprawy należy jasno wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że M. S. – M., będąc czynnym członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów posiadała stosowne kompetencje wymagane przez art. 60 ust. 4 u.p.z.p. do sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta została potwierdzona przed Sądem stosownym dokumentem pochodzącym z elektronicznej bazy członków Izby Architektów R.P.. Powyższe ustalenie zostało poczynione w trybie art. Art. 106 § 3 P.p.s.a, uznając, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.
Mając na uwadze charakter i zakres naruszeń prawa skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji należało dojść do wniosku, iż nie ma potrzeby eliminowania z obrotu prawnego także rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy winien rozważyć w pierwszej kolejności ewentualną konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przepisu art. 136 K.p.a., w celu jednoznacznego ukształtowania tych parametrów zabudowy, które dotychczas były ustalone w sposób niejednoznaczny i w następstwie tych ustaleń rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a..
LP