Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 924/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 924/20

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W. Rodzinny Ogród Działkowy (ROD) A we W. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w P. z [...] r. (znak: [...]) określającą dla Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W. Rodzinny Ogród Działkowy (ROD) A we W. za II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 2.497 zł (słownie: dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w obrębie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 4674/1 obr. [...] miasto W. Zaskarżoną decyzję oparto na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 poz. 310 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne].

Z akt sprawy wynika, że 12 sierpnia 2020 r. do organu złożono oświadczenie strony skarżącej do ponoszenia opłaty za usługi wodne, w którym ilość pobranych wód (10.855m³) ze studni nr 2 oraz 2a ujęto w rubryce "cel 36" (do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności).

W dniu 13 sierpnia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. ustaliło w formie informacji kwartalnej Nr [...] P., [...] dla strony skarżącej za II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 2.497 zł za pobór wód podziemnych.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, strona skarżąca złożyła reklamację do w/w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, w której wskazano na sprzeczność z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie wniosła o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji odstąpienia od ustalenia opłaty stałej i zmianę opłaty zmiennej. Zdaniem strony aktem, którego regulacje należy przywołać, dla zdefiniowanie pojęcia "cele rolnicze" jest ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych]. Strona argumentowała, że za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wykładni przepisów ustawy - Prawo wodne przemawia przedmiot regulacji obu aktów, ponieważ każdy z nich tworzy ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych.

Skarżąca zauważyła, że powyższy wniosek stanie się oczywisty, jeśli porównamy treść art. 1 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że "Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi" z treścią art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego, że "Ustawa reguluje zasoby ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów." Zdaniem strony skarżącej obie ustawy służą de facto realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych, a różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez obie ustawy. Okoliczność ta ma czynić zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie - Prawo wodne, możliwych do zdefiniowania w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będzie ona właściwsza, niż ustawy regulujące inne obszary.

Strona skarżąca, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowany a contrario, wywiodła, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na gruncie ROD mogło stanowić przesłankę do przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze" lub "cele nieleśne". Dalej, w oparciu o treść art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, strona skarżąca przyjęła, że przeznaczenie gruntu pod ROD jest równoznaczne z zakwalifikowaniem gruntu jako rolny, a więc wyłącza możliwość uznania go za przeznaczony na "cel nierolniczy" lub "nieleśny", a co za tym idzie, nakazuje uznać za zajęty na cel rolniczy lub leśny, przy czym art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzasadnia zaklasyfikowanie do kategorii "cel rolniczy".

Ponadto strona skarżąca podniosła, że w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy warto również przywołać treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że: "Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi". Wskazano przy tym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymaniu na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Zdaniem strony, logicznym będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy - Prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze" jak dobra chronione przez ustawę - Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami.

Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, strona skarżąca uznała za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Zdaniem skarżącej, uwaga ta jest szczególnie zasadna w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jeżeli zważyć, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegające ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska." Jedynie z ostrożności strona skarżąca wskazała, że powyższa interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tj. Dz.U. z 2020, poz. 106) [dalej: ustawa o VAT].

Wspomnianą na wstępie decyzją organ nie uznał reklamacji Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W. Rodzinny Ogród Działkowy (ROD) A we W. Organ, powołując się na art. 3 i 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2176) [dalej: ustawa ROD] stwierdził, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspokojenia potrzeb socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów i rencistów oraz osób niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla potrzeb aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że przedstawiony pobór odpowiada celowi rolniczemu.

Istotny jest również art. 12 ustawy ROD, który stanowi, iż na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej oraz innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Zarówno definicja ROD, jak również cel poboru wody (podlewania działki) wyklucza przyjęcie, że pobór wody jaki jest dokonywany może odpowiadać celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

W związku z tym, że przepisy ustawy - Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze za zasadne organ uznał odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, przyjmując je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Na podstawie ustawy o VAT przez działalność rolniczą rozumie się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych.

Z treści art. 4 pkt 2 ustawy ROD wynika jednoznacznie, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza – zdaniem organu - przyjęcie, że celem poboru może być cel rolniczy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 ustawy – Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy – Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, wynosi 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (10.855 m³).

W skardze Polskiego Związku Działkowców zarzucono organowi naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD A we W. dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy - Prawo wodne, zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit c tej ustawy względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b tej ustawy,
2. 2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
3. - art. 4 ustawy ROD, przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
4. - art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".
5. - art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy - Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie,
6. - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,
7. - art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b, ustawy - Prawo wodne poprzez niezastosowanie,
8. - § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie,
9. - art. 2 pkt 15 ustawy VAT przez błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca ponowiła argumentację zawartą wcześniej w reklamacji nakierowaną na próbę zdefiniowania pojęcia "celów rolniczych", pomocniczo posługując się przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto strona podniosła, że wykładnię prawa zastosowaną przez organ należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Za powyższym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna, a także celowościowa, uwzględniająca całokształt regulacji odnoszących się do ROD. Mianowicie, do dnia wejścia w życie ustawy - Prawo wodne, pobór wód (zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych) na potrzeby nawadniania rodzinnych ogrodów działkowych korzystał z całkowitego zwolnienia z opłat (art. 294 pkt 5a) ustawy - Prawo ochrony środowiska uchylony 1 stycznia 2018 r. przez art. 493 pkt 26 ustawy - Prawo wodne). Rozwiązanie to było jednym ze środków, którymi ustawodawca posługiwał się, mając na uwadze korzyści społeczne wynikające z funkcjonowania ROD, do których odwołał się w preambule ustawy ROD.

Likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną, tj. rezygnacją, co do zasady ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, co pośrednio uczynił organ, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Wręcz przeciwnie, całokształt regulacji ustawowych odnoszących się do ROD, a przewidujących szereg "preferencyjnych" rozwiązań, nakazuje wnioskować, że dokonując wykładni prawa wodnego, organ winien uwzględnić znaczenie, jakie ustawodawca przywiązuje dla instytucji ROD.

W konsekwencji wykładnia ta winna zakładać – wedle strony skarżącej - możliwie najmniej dotkliwe "fiskalnie" stosowanie prawa. Skądinąd można przyjąć, że wola ustawodawcy w tym zakresie jest wyrażona wprost w obowiązującym art. 6 ustawy ROD, stanowiącym, iż "Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD". W ocenie skarżącej, fakt pominięcia przez organ przywołanych przepisów i okoliczności, czyni zasadnym zarzuty naruszenia art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 i art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy - Prawo wodne było błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy - Prawo wodne. Analogicznie należy postrzegać zastosowanie przez organ § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Z tych samych względów, działanie organu naruszyło art. 274 pkt 3 lit. c (względnie także art. 274 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo wodne poprzez niezastosowanie § 5 ust. 1 pkt 39 (względnie także § 5 ust. 1 pkt 38) rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Skarżąca dodatkowo wskazała, że przyjęta przez organ wykładnia art. 2 pkt 15 ustawy VAT jest sprzeczna z wykładnią organów podatkowych. Mianowicie w interpretacji indywidualnej z 21 czerwca 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. (w sprawie [...]) stwierdził: Niezależnie od powyższej definicji, cele rolnicze wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z 14 maja 2013 r. nr [...]: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2010 r., I FSK 1813/09). Analogiczny pogląd wynika również z pisma z 19 czerwca 2017 r. Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (symb. [...]), odnoszącego się do wykładni ustawy VAT w kontekście opodatkowania dzierżawy terenów pod ogród działkowy, gdzie przyjmuje się, że jest ona wykorzystywana na cel rolniczy.

Wskazać przy tym należy, że ścisłe odwoływanie się do definicji ujętej w art. 2 pkt 15 ustawy VAT na potrzeby definiowania pojęcia "cele rolnicze" jest o tyle wątpliwe, że w ustawie tej ustawodawca wprost użył pojęcia "cele rolnicze" w innym przepisie. Mianowicie, pojawia się ono w załączniku nr 3 w poz.

1. 23. Czyni to zasadnym wniosek, iż dowodzenie, jakoby na gruncie ustawy VAT pojęcie "działalności rolniczej" było tożsame z pojęciem "celu rolniczego", należy uznać za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ poinformował, iż opłata zmienna za II kwartał 2020 r. została ustalona na podstawie otrzymanego 12.08.2020 r. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne, w którym ilość pobranych wód ujęto jako nr 36 (do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1ustawy p.p.s.a.

Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kontroli sposobu zaklasyfikowania poboru wód dokonanego przez stronę skarżącą na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) [dalej: rozporządzenie].

W tej sprawie organ w zaskarżonej decyzji określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności – w taki sposób zresztą strona skarżąca zadeklarowała pobór wód w swym oświadczeniu z 10 sierpnia 2020 r.

Natomiast w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawowe znaczenie w takiej sprawie powinno mieć ustalenie celu, jaki został określony w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym danemu podmiotowi w zakresie poboru wód podziemnych (por. m.in. wyroki NSA: z 9 lutego 2021 r., III OSK 3515/21 oraz III OSK 3325/21 i z 10 listopada 2020 r., II OSK 1949/20).

Na podstawie akt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pobór wód przez stronę skarżącą odbywał się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2018 r. (znak: [...]) w którym wprost określono, że pobór wody następuje "w celu spożycia oraz okresowo do podlewania działek".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pobór wód podziemnych dokonywany przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W. Rodzinny Ogród Działkowy (ROD) A we W.(dalej: ROD), co do zasady może być uznany za pobór na cele rolnicze. Pobór wód do celów rolniczych to pobór, który służy szeroko rozumianemu rolnictwu obejmującemu także ogrodnictwo, a więc uprawę warzyw, owoców, kwiatów i roślin ozdobnych oraz prowadzenie ogrodów. Zauważyć przy tym należy, iż znaczenie słowa "rolnictwo" w języku polskim nie zakłada jako elementu koniecznego dla przyjęcia, iż mamy do czynienia z działalnością rolniczą, by była ona ukierunkowana na sprzedaż płodów rolnych, względnie na uzyskanie zysku przez osobę działalność takową realizującą. Z takimi wynikami wykładni językowej współgra także wykładnia systemowa odwołująca się pomocniczo do znaczenia pojęcia "działalności rolniczej" w innych ustawach.

I tak zgodnie z art. 5 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2176) [dalej: ustawa ROD] stanowią one tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych] gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której odwołuje się art. 5 ustawy ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu powołanej ustawy oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6).

Skoro zatem tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania, to pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie sposób bowiem racjonalnie przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.

Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 poz. 310 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne], w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia.

Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach ustawy – Prawo wodne dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 ustawy – Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej".

Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 ustawy – Prawo wodne ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy (tak też wyroki NSA: z 9 lutego 2021 r., III OSK 3515/21 oraz III OSK 3325/21 i z 13 października 2020 r., II OSK 1789/20 oraz z 10 listopada 2020 r., II OSK 1949/20).

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 tego rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynosi 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na tym, że zastosowano ww. stawkę ustalając stronie skarżącej wysokości opłaty zmiennej, mimo że celem poboru wód przez Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy A w W. było nawadnianie upraw i gruntów.

W związku z tym należało ustalić wysokość opłaty zmiennej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, zgodnie z którym jednostkową stawkę opłaty zmiennej w wysokości 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych stosuje się w przypadku, gdy m.in. pobór wody podziemnej za pomocą urządzeń pompowych następuje dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Za przyjęciem przedstawionej wyżej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia i art. 274 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo wodne przemawia wreszcie regulacja zawarta w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (por. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II OSK 1968/20 i II OSK 2002/20).

Również z tego powodu Sąd w składzie orzekającym uznał, iż w sprawie nie ma zastosowania (ewentualnie sugerowany przez stronę skarżącą) § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia, bowiem tamże ujęty cel nie zakłada w szczególności "nawadniania gruntów i upraw" a nakierowany jest bardziej na potrzeby ludzi i zwierząt gospodarskich, a tych ostatnich – co do zasady – na terenach ROD nie można utrzymywać zgodnie z § 58 ust. 1 regulaminu ROD uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców 1 października 2015 roku ze zmianami wprowadzonymi 28 czerwca 2018 roku (przywołany przepis stanowi, że z zachowaniem odpowiednich warunków sanitarnych i higienicznych, działkowiec może prowadzić na działce wyłącznie chów gołębi, kur i królików, których dopuszczalną liczbę określa zarząd).

W związku z powyższym zasadnie strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie w miejsce § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach - w pkt 2 sentencji wyroku – Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc