Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 933/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – po rozpoznaniu odwołania Syndyka masy upadłościowej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie stwierdzenia wygaszenia z urzędu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...], wydanej dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji: "B".

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji "B". W skład inwestycji wchodzi:

1. 1. budynek hali produkcyjnej o powierzchni zabudowy 3 906,6 m2, powierzchni użytkowej 3 795,6 m2, kubaturze 65 103,5 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, sprężonego powietrza, elektryczną, teletechniczną, wentylacyjną, cieplną, dyżurne ogrzewanie elektryczne, technologiczną; kat. XVIII;
2. 2. budynek socjalny – sterownia o powierzchni zabudowy 184,4 m2, powierzchni użytkowej 282,5 m2, kubaturze 1 497,3 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, cieplną, wentylacyjną i klimatyzacyjną, gazu ziemnego; kat. XVIII;
3. 3. budynek warsztatu podręcznego o powierzchni zabudowy 93,8 m2, powierzchni użytkowej 84,4 m2, kubaturze 527,4 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, wentylacyjną, ogrzewanie elektryczne, kat. XVIII;
4. 4. budynek hali generatorów o powierzchni zabudowy 1 591,4 m2, powierzchni użytkowej 1 518 m2, kubaturze 11 527,1 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, wentylacyjną i klimatyzacyjną, cieplną, technologiczną, dyżurne ogrzewanie elektryczne, kat. XVIII;
5. 5. budynek biurowy – laboratorium o powierzchni zabudowy 370,7 m2, powierzchni użytkowej 533,7 m2, kubaturze 2 752 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, gazu ziemnego, cieplną, wentylacyjną i klimatyzacyjną; kat. XVIII;
6. 6. budynek stacji oczyszczania gazu syntezowego o powierzchni zabudowy 665,9 m2, powierzchni użytkowej 648 m2, kubaturze 8 743,3 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, wentylacyjną, dyżurne ogrzewanie elektryczne, technologiczną; kat. XVIII;
7. 7. budynek stacji tlenu o powierzchni zabudowy 408 m2, powierzchni użytkowej 359,4 m2, kubaturze 3 150 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, cieplną, wentylacyjną, technologiczną, ogrzewanie - nagrzewnica wodna w centrali wentylacyjnej, elektryczne; kat. XVIII;
8. 8. wiata nad separatorami o powierzchni zabudowy 96,3 m2, powierzchni użytkowej 92,8 m2, kubaturze 558,5 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, technologiczną, gazu syntezowego, teletechniczną, gazu ziemnego; kat. XVIII;
9. 9. dwie portiernie z wagą samochodową każda o powierzchni zabudowy 14,7 m2, powierzchni użytkowej 12,5 m2, kubaturze 45,5 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, teletechniczną, wentylacyjną, ogrzewanie elektryczne; kat. XVIII;
10. 10. budynek stacji transformatorowo-rozdzielczej TRI o powierzchni zabudowy 71,1 m2, powierzchni użytkowej 58,1 m2, kubaturze 321,4 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wentylacyjną, teletechniczną; kat. VIII;
11. 11. kontenerowa stacja transformatorowo-rozdzielcza TR2 o powierzchni zabudowy 60,2 m2, powierzchni użytkowej 56 m2, kubaturze 210,7 m3 wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wentylacyjną, ogrzewanie elektryczne, teletechniczną; kat. VIII;
12. 12. trzy podziemne zbiorniki: zbiornik na olej silnikowy czysty, zbiornik na olej silnikowy przepracowany, zbiornik na płyn chłodzący - każdy zbiornik o pojemności 7 m3; kat. XIX;
13. 13. trzy zbiorniki (boksy) odpadów:
14. - zbiornik (boks) 1 o powierzchni zabudowy 70,5 m2, powierzchni użytkowej 64 m2; kat. XIX;
15. - zbiornik (boks) 2 o powierzchni zabudowy 56,2 m2, powierzchni użytkowej 50 m2; kat. XIX;
16. - zbiornik (boks) 3 o powierzchni zabudowy 68,9 m2, powierzchni użytkowej 64 m2; kat. XIX;
17. 14. zbiornik wody przeciwpożarowej z pompownią o powierzchni zabudowy 82 m2, powierzchni użytkowej 36 m2, kubaturze 121,0 m3 wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, wentylacyjną, ogrzewanie elektryczne; kat. VIII;
18. 15. zbiornik gazu syntezowego o powierzchni zabudowy 1 134,1 m2, kubaturze 27 200 m3 wraz z instalacjami: elektryczną i teletechniczną; kat. XIX;
19. 16. trzy zbiorniki retencyjne wód deszczowych (ZB1 ZB2, ZB3); kat. VIII;
20. 17. estakada do rurociągów technologicznych wraz z instalacjami: teletechnicznymi, spalin, gazu syntezowego; kat. VIII;
21. 18. fundamenty kominów stacji generatorów wraz z instalacjami: elektryczną, teletechniczną; kat. VIII;
22. 19. sześć fundamentów dla chłodni wentylatorowych; kat. VIII;
23. 20. fundament pod urządzenia pochodni wraz z instalacjami: elektryczną i teletechniczną; kat. VIII;
24. 21. fundament pod komin spalin destylatora wraz z instalacjami: elektryczną i teletechniczną; kat. VIII;
25. 22. fundamenty pod destylatory; kat. VIII;
26. 23. fundamenty pod cyklony; kat. VIII;
27. 24. fundamenty pod zbiorniki zewnętrzne; kat. VIII;
28. 25. układ komunikacji wewnętrznej pieszo – jezdnej z placami manewrowymi i składowymi oraz 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych; kat. XXII;
29. 26. dwa zjazdy publiczne z drogi gminnej Nr 1097; kat. IV;
30. 27. zewnętrzne instalacje: technologiczne (rurociągi: gazu syntezowego, spalin destylatorów, tlenu, gorącego powietrza, układu chłodzenia, olejów silnikowych i płynu chłodzącego), gazu ziemnego, elektroenergetyczna, teletechniczna, uziemiająca, oświetlenia terenu, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej czystej i brudnej dla Regionalnego Zakładu Przetwarzania Odpadów.

Inwestycja została zaplanowana do realizacji na działkach nr ewid.: 247/1, 248/1, 259/1, 260/1, 261/1, 262/1, 263/1, 264/1, 265/1, 266/1, 267/4, 267/6, 267/8, 268/1, 762/1, 763, 764/1, 765, 766/1, 767, 768/1, 769, 770/1, 771, 772/1, 773, 274/1, 275/1, 276/3, 276/5, 277/1, 301/7, 301/9, 302/3, 303/3, 304/3, 336/25, 497/6, 152/1, 153/1, 154/1, 155/1, 156/1, 157/1, 157/2, 158/1, 158/2, 159/1, 159/2, 160/1, 160/2, 161/1, 161/2, 162/1, 162/2, 163/1, 164/1, 165/1, 166/1, 167/1, 168/1, 169/1, 170/1, 171/4, 171/7, 171/10, 172/1, 173/3, 173/6, 174/1, 175/1, 176/1, 177/1, 178/1, 179/1, 180/3, 180/6, 181/1, 250, 251, 252, 297, 298, 299/1, 299/2, 300, 172/2, 173/4, 173/7, 174/2, 175/2, 176/2, 177/2, 151/2, 152/2, 153/2, 166/2, 156/2, obręb B., gmina K..

Decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 6 lutego 2013 roku.

Następnie w dniu 4 kwietnia 2019 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia powyższej decyzji i decyzją z dnia [...] r. – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1186 ze zm., dalej jako: "Prawo budowalne") – stwierdził wygaszenie z urzędu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu powołując się na art. 37 Prawa budowlanego wskazał, iż z dziennika budowy prowadzonego oraz zeznań przesłuchanego na tę okoliczność kierownika budowy wynika, iż pierwsze prace na budowie rozpoczęły się w dniu 20 marca 2013 r. i były prowadzone nieprzerwanie do 12 stycznia 2016 r. Na tej podstawie Starosta ocenił, że między datą kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (6 lutego 2013 roku), a datą ostatniego wpisu w dzienniku budowy (12 stycznia 2016 r.) i datą wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (4 kwietnia 2019 r.) wynika, iż pomiędzy tymi datami upłynął termin 3 lat, co wskazuje na fakt, iż inwestycja została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, a tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Zarówno z zapisów dziennika budowy, jak i z zeznań świadków wynika, że od dnia 12 stycznia 2016 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł Syndyk masy upadłościowej inwestora, który wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wnoszący odwołanie wskazał, że prace na budowie rozpoczęły się w marcu 2013 r. i były prowadzone do stycznia 2016 r. W dniu 28 grudnia 2017 r. inwestor złożył do Starosty wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (w związku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego) oraz z wnioskiem o ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie odwołującego się, złożenie wniosku o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę wstrzymuje bieg 3 letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji nie powinno skutkować wygaszeniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż pomiędzy przerwaniem budowy w styczniu 2016 r., a złożeniem w dniu 28 grudnia 2017 r. wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie upłynęły 3 lata. Kontynuowanie procesu budowlanego, wobec konieczności istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie byłoby możliwe bez uzyskania pozwolenia zamiennego.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, co również przyznane zostało w złożonym odwołaniu, że roboty budowlane na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę rozpoczęte zostały w dniu 20 marca 2013 r. i były prowadzone nieprzerwanie do dnia 12 stycznia 2016 r. Starosta prowadząc postępowanie zweryfikował zapisy w dzienniku budowy z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez przesłuchanie świadków.

Następnie organ odwoławczy dokonał zestawienia daty, w której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (6 lutego 2013 r.), z datą ostatniego wpisu w dzienniku budowy (12 stycznia 2016 r.), z datą wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie stwierdził, iż pomiędzy tymi datami upłynął termin 3 lat, co wskazuje na fakt, iż inwestycja została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. W ocenie organu, taka sytuacja powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa (art. 37 Prawa budowlanego), co z kolei skutkuje koniecznością zastosowania przez organ administracji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z wypełnieniem przesłanek przepisu prawa materialnego nakazującego stwierdzenie jej wygaszenia.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż na bieg trzyletniego terminu do stwierdzenia wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpływa złożenie przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia zamiennego (art.37 Prawa budowlanego), co wynika z brzmienia tego przepisu, który wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, a czynnikiem decydującym jest tutaj upływ czasu pomiędzy dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a rozpoczęciem budowy lub też jej przerwaniem. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu "nowej" decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje jednoznacznie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Syndyk masy upadłościowej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wobec nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu podjęcia przez inwestora działań w celu uzyskania pozwolenia zamiennego (albo nowego pozwolenia na budowę) z uwagi na konieczność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz konsekwencji prawnych tychże działań, które wstrzymały bieg terminu przewidzianego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów Syndyk masy upadłościowej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Syndyk wskazał, że prace na budowie rozpoczęły się w marcu 2013 r. i były prowadzone nieprzerwanie do stycznia 2016 r. W dniu 28 grudnia 2017 r. inwestor złożył do Starosty [...] wniosek w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone. Przed uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę inwestorowi nie wolno rozpocząć prac nieprzewidzianych w poprzednim, zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym. W sytuacji, gdy inwestor narusza prawo, dokonując istotnego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mają pierwszeństwo w stosunku do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek o zmianę pozwolenia na budowę.

W ocenie Syndyka, w sprawie wobec konieczności istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, kontynuowanie procesu budowlanego nosiłoby cechy działania bezprawnego. Na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przyjmuje się, że co do zasady jest obojętne, czy zaniechanie kontynuowania robót budowlanych jest następstwem okoliczności zawinionych, czy niezawinionych przez inwestora. Bieg terminu z art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego może zostać w określonych sytuacjach wstrzymany. Niewątpliwie wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej zezwalającej na budowę "przerywa" (wstrzymuje) bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego.

Nie można jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę) traktować przerwania budowy, w okolicznościach, w których kontynuowanie budowy stanowiłoby samowolę budowlaną. Inwestor nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji swojego zgodnego z prawem zachowania. W ocenie wnoszącego skargę, termin z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie upłynął pomiędzy przerwaniem budowy w styczniu 2016 r., a złożeniem w dniu 28 grudnia 2017 r. wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Kontynuowanie procesu budowlanego wobec konieczności istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie było możliwe bez uzyskania pozwolenia zamiennego, stanowiłoby bowiem działanie bezprawne. Złożenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wstrzymało bieg terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Istota sporu w kontrolowanej przez Sąd sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach przedmiotowej sprawy zasadnie organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wygaśnięcie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji: "B".

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą wątpliwości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Powołany przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego określa warunki, w jakich z mocy prawa wygasa decyzja o pozwoleniu na budowę. Dzieje się tak, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w omawianej regulacji jest upływ czasu, a decyzja o wygaśnięciu ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 30/18; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Ke 267/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na daleko idące skutki prawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji nie mogą być przedmiotem domniemania, a powinny być one w sposób bezsporny wykazane przez organ, stosownie do wymogów z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. II OSK 457/06).

Jak bezspornie ustaliły w sprawie organy, decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 6 lutego 2013 r., a ostatni wpis w dzienniku budowy datowany jest na 12 stycznia 2016 r. Postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 kwietnia 2019 r., zatem pomiędzy ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a datą wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji upłynął okres 3 lat, o którym stanowi art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Kolejną przesłanką, która wymagała w sprawie zbadania, a która warunkowała zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, była okoliczność przerwania budowy. Organ zobligowany był do ustalenia, czy we wskazanym powyżej okresie prowadzone były roboty budowlane związane z budową. W tym celu organy posłużyły się dowodami w postaci dziennika budowy i zeznań świadków, ustalając tym samym, że roboty budowlane prowadzone w ramach inwestycji trwały nieprzerwanie pomiędzy marcem 2013 r. a styczniem 2016 roku. Fakt ten jest niesporny i w złożonej skardze pełnomocnik strony skarżącej również okoliczność tę potwierdza.

Kwestią sporną jest natomiast podnoszona przez pełnomocnika strony skarżącej możliwość wstrzymania biegu terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przez złożenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł wszak, iż w dniu 28 grudnia 2017 r. inwestor złożył do Starosty [...] wniosek w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone. W ocenie pełnomocnika, wobec konieczności istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, kontynuowanie procesu budowlanego nosiłoby cechy działania bezprawnego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, iż wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z wydanego przez Sąd bądź organ administracji publicznej aktu. Nie można bowiem jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy, względnie z takich aktów, które z innych przyczyn powodują niedopuszczalność prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Ke 267/17). Nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby bowiem sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. I OSK 1269/04).

Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. II SA/Bk 12/09). W rozpoznawanej sprawie przerwanie budowy nastąpiło na skutek decyzji inwestora, który wystąpił z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę.

Pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie wielu obiektów, zatem inwestor mógł realizować roboty budowlane w odniesieniu do chociażby jednego obiektu, a wówczas termin z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie rozpocząłby biegu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1987 roku, sygn. IV SA 693/86, publ. ONSA 1987/1/37). Wystąpienie z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie eliminowało z obrotu prawnego tego pozwolenia i nie wstrzymywało jego wykonania. Inwestor nie mógł tylko przystąpić do wykonywania robót budowlanych (budowy), które objęte zostały wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę inwestor może wystąpić w trakcie trwania inwestycji, jednak zgodnie z regulacją art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, organy prawidłowo wskazały, że zaistniały w sprawie przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Konkludując, w powyższych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, to tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc