Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 951/17

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. A Spółka z o.o. w K. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym minimum 20 miejsc postojowych dla samochodów oraz budowie billboardu reklamowego na działce nr 1426/2, obręb [...].

Sprawa powyższego wniosku była pięciokrotnie przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji publicznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym minimum 20 miejsc postojowych dla samochodów oraz budowie billboardu reklamowego wymiarach: wysokość od poziomu terenu do 4 m, szerokość do 5,10 m (wysokość samej tablicy do 2,38 m), na działce ozn. nr ewid. 1426/2, obręb [...]. Organ uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Powołując się na wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) organ w treści decyzji ustalił cechy nowej zabudowy:

linia zabudowy budynku - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - od 19% do 22%, powierzchnia biologicznie czynna — minimum 20%, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki - od 14 m do 17 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - od 3,4 m do 8 m, geometria dachu: dach dwuspadowy lub wielospadowy ze spadkiem połaci a = 15° do 45°, kalenica główna na poziomie od 5,5 m do 8 m, równoległa lub prostopadła do frontu działki z tolerancją 20°, powierzchnia sprzedaży - do 400 m2, usytuowanie billboardu reklamowego wymaga odrębnego uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, obsługa komunikacyjna - główne wejście na działkę objętą wnioskiem odbywać się będzie od strony drogi krajowej nr [...], poprzez działkę nr ewid. 1439. Główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr ewid. 1440/2 i 734 (ul. A), mającą połączenie z drogą krajową nr [...],

1. - zjazd na teren inwestycji z drogi wewnętrznej należy zlokalizować w odległości co najmniej 50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], w zagospodarowaniu terenu należy zapewnić co najmniej 20 miejsc postojowych i/lub garażowych dla samochodów.

W treści decyzji organ określił wymagania dotyczące ochrony praw osób trzecich (pkt 1d). Linie zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna. Projekt decyzji został uzgodniony z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia [...] sprostowane postanowieniem z dnia [...]). Wnioskowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. T. i G. T., właściciele dz. ozn. nr ewid. 1410 i 1416 graniczących z terenem inwestycji. Skarżący zakwestionowali uznanie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, nadto warunki zabudowy nie są zgodne z funkcją dominującą. W ich ocenie organ błędnie ustalił krąg stron postępowania z uwagi na fakt, że oddziaływanie inwestycji będzie miało obejmował wszystkie nieruchomości zabudowane położone przy ulicy B, C oraz Placu D (działką sąsiednią dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania). Zarzucili organowi posługiwanie się numerami działek, których na załączonych mapach albo nie ma albo są nieczytelne (działki o numerach 1440, 1437 i 1439) oraz błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji zabudowy w sąsiedztwie.

Zakwestionowali także niewyjaśnienie i nieuzasadnienie przyczyny uznania zabudowy znajdującej się na działkach o nr ewid. 1418, 1440, 734, 1403 i 1424 jako wzoru dla ustalenia linii zabudowy, nadto brak odniesienia się do istniejącego uzbrojenia terenu, tj. dróg na osiedlu E. Podnieśli naruszenie zasad współżycia społecznego, społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz art. 144 k.c. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że wszczęto postępowanie z wniosku W. Z. o wydanie warunków zabudowy na działce o nr 1426/1 na budowę myjni samochodowej i wulkanizacji, a tym samym działki ich z każdej strony będą okalane przez tego typu inwestycje. Wskazali, że planowany super market nie wpisuje się w stan zastanej zabudowy może wpływać na obniżenie wartości rynkowej ich działek i domu mieszkalnego. Planowana inwestycja spowoduje zwiększenie hałasu, wzmożony ruch komunikacyjny, pogorszenie klimatu akustycznego, świetlnego, natężenie zanieczyszczenia powietrza oraz przyległego gruntu, utrudni wypoczynek na nieruchomości.

Zaskarżona decyzja nie wskazuje ponadto dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej i dziennej. Tego rodzaju inwestycja, a następnie eksploatacja tej inwestycji będzie powodować przekroczenie standardów jakości środowiska. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja w załącznikach graficznych nie zawiera odległości inwestycji od działki nr 1416 zarówno od strony wschodniej, jak i południowej. Nieprawdziwe jest ponadto twierdzenie zawarte w decyzji, że komunikacja odbywać się będzie od ul. A, bowiem od tej ulicy jest tylko wjazd na ul. B (nie urządzoną), która będzie główną drogą komunikacyjną dla tejże inwestycji. W zaskarżonej decyzji brak jest nadto określenia, jakie samochody będą wjeżdżały czy garażowały na terenie inwestycyjnym, nie wiadomo, jak będzie rozwiązana sprawa odprowadzania ścieków, czy do kanalizacji, czy będzie wybudowane szambo.

Ponadto, B. T. zarzucił decyzji nieuzasadnienie kwestii, czy wnioskowana inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy, brak wskazania wzorca dla ustalenia linii zabudowy i brak wskazania okoliczności uzasadniających przyjęte ustalenia określające linię zabudowy, błędne ustalenie wskaźnika zabudowy, brak wskazania, jakiego rodzaju usługi przewidziane są we wnioskowanym budynku – pawilonie handlowo-usługowym oraz brak wskazania z której strony inwestycji gromadzone będą śmieci i odpady.

W toku dodatkowego postępowania przeprowadzonego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie Kolegium uzyskało informację, że we wnioskowanym budynku handlowo-usługowym będą prowadzone usługi związane z handlem artykułami spożywczo-przemysłowymi, 20 miejsc postojowych przewidziano dla typowych samochodów osobowych (do 3,5 tony), natomiast samochody ciężarowe (ok. 20 ton) będą wjeżdżały na teren inwestycji jedynie 3 razy na dobę - dostarczając towary. Droga wewnętrzna ul. A jest zlokalizowana działkach nr ewid. 734 i 1440, obręb [...]. Działka nr ewid. 1440 aktualnie jest w toku podziału.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalonej obsługi komunikacyjnej i orzekło w tym zakresie, że główne wejście na działkę objętą wnioskiem odbywać się będzie od strony drogi krajowej nr [...], poprzez działkę nr ewid. 1439; główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr ewid. 1440 i 734 (ul. A), mającą połączenie z drogą krajową nr [...]. Zaskarżoną decyzję w pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestie dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów należą w istocie do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy, stąd zarzuty dotyczące nieokreślenia w decyzji odległości planowanej inwestycji względem granic działek sąsiednich nie znajdują uzasadnienia.

W tym zakresie rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwolenia na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które określa w niniejszej sprawie pkt 1d) skarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Interesy osób trzecich, do których należą skarżący zostały tym samym zabezpieczone na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, stąd wszelkie podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, działki i budynki nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu braku określenia w decyzji jakie samochody będą wjeżdżały na teren inwestycji, organ wskazał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga się tych kwestii. Poza tym, inwestor w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, iż 20 miejsc postojowych przewidziano dla typowych samochodów osobowych (do 3,5 tony), natomiast samochody ciężarowe (ok. 20 ton) będą wjeżdżały na teren inwestycji jedynie 3 razy na dobę - dostarczając towary. W piśmie tym inwestor także wyjaśnił, że we wnioskowanym budynku handlowo-usługowym będą prowadzone usługi związane z handlem artykułami spożywczo-przemysłowymi. Z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z kolei, że nie ma możliwości odbioru ścieków sanitarnych z działki objętej wnioskiem, jak również nie ma możliwości przyłączenia jej do sieci kanalizacji deszczowej.

W związku z powyższym, odprowadzanie nieczystości ciekłych wymaga wykonania zbiornika bezodpływowego na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków. W decyzji w pkt 1c) ustalono -- odprowadzanie nieczystości ciekłych -- do projektowanego zbiornika bezodpływowego na ścieki lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. W pkt 1 c) decyzji ustalono z kolei, że gromadzenie stałych odpadów komunalnych będzie się odbywało w typowych pojemnikach, przystosowanych do usuwania w systemie zorganizowanym, zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. W decyzji nie ustalono miejsca posadowienia pojemnika na odpady komunalne. W załączniku nr 2 do decyzji organ I instancji - w kwestii istniejącego uzbrojenia terenu, tj. dróg na osiedlu E, które w opinii skarżących są niewystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, wskazał, iż droga jest jednym z elementów uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepisy u.p.z.p. nie formułują jednak żadnych wymagań w odniesieniu do dróg wewnętrznych (a taki status mają drogi na osiedlu E), zapewniających dostęp do drogi publicznej. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ponieważ należą one do przepisów prawa budowlanego, mających zastosowanie na etapie realizacyjnym przedsięwzięcia budowlanego, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie upoważnia do badania, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z punktu widzenia wymagań prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu błędnego ustalenia stron organ wyjaśnił, że uprawnionym do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim.

Przez działkę sąsiednią, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumieć należy wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym, zaś działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej. Jednakże nie oznacza to, że właściciele wszystkich działek sąsiednich znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym będą stronami postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio ich sfery prawnej, tj. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy za strony postępowania, poza inwestorem i właścicielem działki objętej wnioskiem, organ pierwszej instancji uznał właścicieli działek graniczących z terenem inwestycyjnym, w tym skarżących.

W aktach sprawy znajduje się wydruk mapy z programu EWMAPA przedstawiający działki nr 1437, 1439. Organ podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 42 m = 126 m). Za szerokość frontu przyjął tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główne wejście na działkę. Główne wejście na działkę objętą wnioskiem odbywać się będzie od strony drogi krajowej nr [...] poprzez działkę nr ewid. 1439, do której przylega część przedmiotowej działki oznaczona jako odcinek C-D-E na załącznikach graficznych.

Następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w granicach terenu analizowanego przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa zarodowa, mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (naprawa samochodów - działka nr ewid. 967/2). W ocenie Kolegium budowa budynku handlowo-usługowego jest immanentną częścią istniejącej zabudowy i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika wprost, iż w obszarze analizowanym usytuowana jest także zabudowa usługowa - naprawa samochodów (dz. nr ewid. 967/2). Funkcja projektowanej zabudowy stanowi kontynuację, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, ulokowanej na obszarze analizowanym.

Tym samym organ uznał, że spełniona jest wobec tego zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie oznacza wcale obowiązku wiernego kopiowania istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na 49 nieruchomościach znajdujących się w graniach terenu analizowanego, co zobrazowano w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania - załącznik nr 2 do decyzji. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana podstawa prawna zostały szczegółowo i rzetelnie uzasadnione w wynikach analizy. W opinii organu przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Projektowana inwestycja stanowi kontynuację, uzupełnienie istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ ustalił obsługę komunikacyjną w ten sposób, iż "główne wejście na działkę objętą wnioskiem odbywać się będzie od strony drogi krajowej nr [...], poprzez działkę nr ewid. 1439. Główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr ewid. 1440/2 i 734 (ul. A), mającej połączenie z drogą krajową nr [...]", jednak organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, że droga wewnętrzna ul. A jest zlokalizowana na działkach nr ewid. 734 i 1440, obręb [...].

W związku z tym w ocenie Kolegium zaskarżoną decyzję należało zrewidować w zakresie ustalonej obsługi komunikacyjnej, co znalazło swój wyraz w sentencji decyzji. Ponadto, w ocenie Kolegium powoływanie przez organ pierwszej instancji w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, iż droga wewnętrzna - ul. A położona jest na działkach nr ewid. 1440/2 i 734 (podczas gdy położona jest na działkach nr ewid. 1440 i 734) nie ma przesądzającego znaczenia, istotne jest to, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną - ul. A (co jest bezsporne), mającą połączenie z drogą krajową nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. T. i B. T.. Skarżący zarzucili błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, sprzeczność z uprzednio wydaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], bezpodstawne przyjęcie, iż ochrona praw skarżących została zapewniona oraz bezpodstawne przyjęcie, iż funkcja projektowanej zabudowy stanowi kontynuację, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej ulokowanej na obszarze analizowanym, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, iż została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu niezasadne jest twierdzenie, iż skarżona decyzja Kolegium podjęta była w takim samym stanie faktycznym, jak decyzja Kolegium znak [...] z dnia [...], mocą której uchylono decyzję Wójt Gminy K. z dnia [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wprawdzie sprawy te dotyczą tego samego terenu, ale różni są inwestorzy (w sprawie decyzji Wójt Gminy K. i z dnia [...]- W. Z.), różny przedmiot inwestycji (w sprawie decyzji Wójt Gminy K. z dnia [...] - budowa budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi) i różne są ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Z kolei po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 1073) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 1. teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
4. 4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wspomniane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wykreślony został bowiem w promieniu 126 metrów (część działki, z której odbywać się będzie główne wejście ma szerokość 42 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu.

W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne realizuje funkcję usługową, istniejącą w obszarze analizowanym (naprawa samochodów – dz. ewid. nr 967/2), niewątpliwie więc ustalenia co do spełnienia przez planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa, jak i kontynuacji funkcji, są poczynione prawidłowo.

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Nie wolno zatem kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501) oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 96/17, Lex nr 2400671, wyrok WSA w Łodzi z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 432/16, Lex nr 2154532, wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 770/17, Lex nr 2363470).

W sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury określono również parametry i wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). W decyzji organ I instancji uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy wskazał natomiast jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że przyczyną takiego wyznaczenia linii zabudowy było m.in. położenie terenu inwestycji przy drogach wewnętrznych. W tej sytuacji linia zabudowy od strony drogi krajowej została ustalona w odległości 13 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji, jako nawiązanie do linii zabudowy na sąsiedniej działce nr ewid. 1424 (uwzględniając, że działka nr ewid. 1425, oddzielająca teren inwestycji od dz. 1424 jest niezabudowana). Natomiast jeżeli chodzi o linie zabudowy od drogi wewnętrznej (ul. A), to linie wyznaczono w odległości 8 m od linii rozgraniczającej tej drogi, jako nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. 1403. Linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej położonej na działce nr ewid. 1437 ustalono z kolei w odległości 4 m od linii rozgraniczającej tej drogi, jako nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. 1418. Warto zaznaczyć, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia umożliwia takie ustalenie linii zabudowy pod warunkiem, że znajduje ono swoje motywy w wynikach analizy. Wbrew twierdzeniom skarżących w analizie zawarto wyczerpujące uzasadnienie dla takiego rozwiązania, zatem Sąd nie dostrzegł uchybień w tym zakresie.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została w przedmiotowej sprawie w zakresie od 19% do 22%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Proponowane ustalenie wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w wynikach analizy i nie przekracza najwyższego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym, na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej budynku w przedmiotowej sprawie ustalono w zakresie od 14 m do 17 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym. Podobnie jak w przypadku wcześniejszego parametru, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem.

W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone wartości omawianego parametru pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego, bowiem nie przekraczają wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym, a co więcej są zgodne z wielkościami wnioskowanymi.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku w przedmiotowej sprawie ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 3,4 m do 8 m, co koresponduje z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, nie zaburzając ładu przestrzennego. Tak ustalona wysokość, zdaniem Sądu, nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu w przedmiotowej sprawie została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia, odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym i nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została zatem dostosowana do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanek. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (rozumiany, co już zostało wspomniane, także jako dostęp poprzez drogę wewnętrzną). Zasadnie w tym zakresie organ II instancji uchylił decyzję organu niższego rzędu i zrewidował ją wskazując prawidłowe numery działek, na których położona jest droga wewnętrzna - ul. A łącząca się z drogą publiczną tj. drogą krajową nr [...]. Co więcej, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwymi organami.

Sąd podziela także ustalenie w sprawie, według którego uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanej budowy. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy (rozumianej jako posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta) zawartej między właściwą jednostką a inwestorem. Inwestor przedstawił stosowne warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunki przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Energia cieplna pochodzić ma z indywidualnego źródła, a odprowadzenie wód opadowych ma odbywać się na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

Z uwagi na brak możliwości odbioru ścieków sanitarnych oraz brak możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej wskazano na wymóg wykonania zbiornika bezodpływowego na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd pragnie w tym miejscu zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach posługuje się pojęciem "przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych". Stosownie natomiast do treści art. 16 pkt 62 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez ścieki bytowe rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Zgodnie natomiast z art. 16 pkt 64 tej ustawy ścieki przemysłowe to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rozwiązanie techniczne w postaci "przydomowej oczyszczalni ścieków" nie jest przewidziane dla ścieków przemysłowych. Ścieki przemysłowe nie są ściekami bytowymi oraz powstają m.in. w wyniku prowadzenia działalności usługowej, handlowej i składowej (podobnie NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2419/15, niepubl.). W związku z tym może budzić wątpliwości Sądu możliwość zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków do planowanej inwestycji, która może wiązać się z gromadzeniem ścieków przemysłowych. Ponieważ jednak w kwestionowanych decyzjach przewidziano dwa alternatywne rozwiązania w zakresie oczyszczania lub odprowadzania ścieków (przydomową oczyszczalnie ścieków lub zbiornik bezodpływowy), zaś na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ocenia się tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, a nie rozważa się szczegółowych uwarunkowań technicznych jego realizacji, ustalenie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Stwierdzone uchybienie nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, zrewidowanej w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy także dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Końcowo podkreślić także należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla strony skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia intensyfikacji ruchu w obszarze inwestycji, obniżenie wartości rynkowej działek skarżących, zwiększenie hałasu, pogorszenie klimatu akustycznego, świetlnego, natężenie zanieczyszczenia powietrza, nie stanowiły oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Ponadto, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 K.p.a.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

a.tp.