Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] – po rozpoznaniu wniosku J. M. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego o funkcji usługowej (gastronomia) wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na fragmentach działek nr ewid. 17/8, 17/9 i 19/3 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W ocenie organu, w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., bowiem w sąsiedztwie planowanego budynku brak jest zabudowy, która stanowiłaby podstawę do określenia cech i parametrów planowanych budynków, a ponadto teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła J. M. podkreślając, iż budynek istniejący na terenie działek przewidziany jest do rozbiórki dopiero po uzyskaniu warunków zabudowy dla nowo planowanego obiektu. Ponadto przy ul. A znajdują się podobne budynki o analogicznej funkcji. Do odwołania jego autorka dołączyła zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej A na korzystanie z dotychczasowej drogi dla celów dojazdowych do inwestycji przy ul. A 21a, czyli przez działkę nr ewid. 17/8, obręb [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy wskazując następnie, iż w sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5, co zostało wykazane w sporządzonej analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.
W ocenie Prezydenta Miasta Ł., planowane zamierzenie nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. warunku dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wyjaśniło, iż ww. przepis wymaga aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Następnie Kolegium napisało, iż w sprawie został wyznaczony wokół działki budowlanej obszar analizy stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (§ 2 ust. 5 rozporządzenia) wynosi 22 m, zatem obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 66 m na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak wyznaczony obszar analizowany – zdaniem Kolegium – ma wprawdzie rozmiar minimalny, ale przewidziany prawem. Organ nie rozszerzył obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie wartości minimalnych, bowiem sprzeciwia się temu charakterystyka terenu (tereny leśne, wolne od zabudowy – [...]).
Odnosząc się do kwestii dotyczącej objęcia wnioskiem wyłącznie części działek ewidencyjnych organ wyjaśnił, iż jest to wynikiem tego, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w miejscu obiektu już istniejącego (obiekt drewniany realizujący funkcję usługową, gastronomia), zlokalizowanego w części na każdej z działek nr ewid. 17/8, 17/9 i 19/3. Ponadto, usytuowanie tych działek względem istniejących dróg (ul. A i ul. B) w istocie uniemożliwiałoby wyznaczenie ich frontu celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Gdyby bowiem nawet przyjąć w takiej sytuacji, że wjazd na teren inwestycji odbywa się od strony ul. B, to szerokość frontu działek od strony tej ulicy (ok. 125 m), a w konsekwencji wielkość granic obszaru analizowanego, niweczyłaby założenia ładu przestrzennego i przeczyła zasadzie utrzymania porządku urbanistycznego.
Na podstawie ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym wyznaczonym w granicach minimalnych stwierdzono, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, gdyż nie odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na brak zabudowy w obszarze analizowanym, a tym samym brak możliwości określenia wskaźników, parametrów i gabarytów zabudowy. Teren inwestycji położony jest w otoczeniu obszarów niezabudowanych (treny [...]). Jedynym obiektem na tym obszarze jest budynek istniejący na terenie inwestycji (drewniany obiekt usługowy). Nie mógł być on jednakże uwzględniony w analizie, gdyż analiza nie obejmuje rodzaju i sposobu zabudowy działki, dla której są ustalane warunki zabudowy. Bez znaczenia jest zatem, że na terenie inwestycji realizowana jest wspomniana zabudowa usługowa.
Znaczenie ma natomiast sposób zabudowy, funkcja oraz parametry zabudowy na działkach sąsiednich, które pozbawione są zabudowy. O znaczeniu funkcji i parametrów zabudowy istniejącej na inwestowanej działce można mówić przy ewentualnej rozbudowie (nadbudowie) obiektów istniejących, ale także wyłącznie w kontekście ładu przestrzennego na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Skoro zatem w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, Kolegium przyjęło, że planowany budynek nie wpisuje się w otoczenie. Decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla obiektów budowlanych, stanowiących uzupełnienie zabudowy na obszarach już zagospodarowanych, nie zaś rozpoczynać odmienne od dotychczasowego zagospodarowanie przestrzeni.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii braku dostępu inwestycji do drogi publicznej Kolegium zwróciło uwagę na zmianę stanu faktycznego, która dokonała się w postępowaniu odwoławczym. Odwołująca dołączyła do odwołania zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej A na korzystanie z dotychczasowej drogi do celów dojazdowych do inwestycji przy ul. A 21a, tj. przez działkę nr ewid. 17/8. W tej sytuacji z uwagi na dołączenie zgody użytkownika wieczystego na korzystanie z nieruchomości Kolegium oceniło, że inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w kontekście art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Końcowo Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie choćby jednego z nich powoduje brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym, skoro jak prawidłowo ustalił Prezydent Miasta Ł., w sprawie brak jest dobrego sąsiedztwa, zaistniała podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji nie zachodziła konieczność dokonywania uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze J. M. wskazała, iż nie planuje innych inwestycji (budowa budynków mieszkalnych, czy domów jednorodzinnych) oprócz nowego budynku gastronomicznego. Nowy budynek ma powstać w obrysie budynku istniejącego, zatem nie zmieni się zagospodarowanie działki. Dotychczasowy budynek istnieje od co najmniej 30 lat, zawsze korzystano do celów dojazdowych z działki nr ewid. 17/8, na co Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę. Droga służy jedynie do dostaw towarów. Bar leśny jest jedynym takim miejscem w tej części [...], gdzie można spokojnie usiąść z dziećmi czy psami. Brak sąsiedztwa – zdaniem skarżącej – jest zatem atutem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wskazanych w jej treści.
W ocenie składu orzekającego, w sprawie należy organom zarzucić dokonanie błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniane naruszenie związane jest z wadliwym założeniem, że terenem inwestycji na gruncie planowania przestrzennego może być fragment działki.
Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.
Sąd podkreśla, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 260/18; z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 roku, sygn. II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 roku, sygn. II OSK 2561/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 roku, sygn. II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 1881/18). Podobnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 roku, sygn. II OSK 12/14 oraz wyroki WSA w Łodzi: z dnia 10 października2017 roku, sygn. II SA/Łd 647/17; z dnia 19 września 2014 roku, sygn. II SA/Łd 490/14). Jednakże – jak wyżej zaznaczono – nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych.
Podkreślić należy iż – jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 roku, sygn. II OSK 1135/17 – wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 725) zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Nadto, stosownie do art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni - art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).
Regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (art. 46 § 1 K.c.) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (art. 4 u.g.n.). Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".
Podsumowując, regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 roku, sygn. II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014 roku, sygn. II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 roku, sygn. II SA/Łd 486/10; w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Sz 976/09; w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1877/12).
W ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania.
W rozpoznawanej sprawie wszystkie wskazane przez wnioskodawczynię jako teren inwestycji działki przewidziane zostały na ten cel jedynie w części. Praktyka taka, jak wyżej wskazano, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa. Wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W szczególności wytłumaczeniem nie jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w miejscu obiektu już istniejącego (obiekt drewniany realizujący funkcję usługową, gastronomia), zlokalizowanego w części na każdej z działek nr ewid. 17/8, 17/9 i 19/3.
Ponadto, jak wskazał organ, usytuowanie tych działek względem istniejących dróg (ul. A i ul. B) w istocie uniemożliwiałoby wyznaczenie ich frontu celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Gdyby bowiem nawet przyjąć w takiej sytuacji, że wjazd na teren inwestycji odbywa się od strony ul. B, to szerokość frontu działek od strony tej ulicy (ok. 125 m), a w konsekwencji wielkość granic obszaru analizowanego, niweczyłaby założenia ładu przestrzennego i przeczyła zasadzie utrzymania porządku urbanistycznego. W ocenie Sądu, konieczność zachowania ładu architektonicznego nie może stanowić usprawiedliwienia dla ustalenia warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działek.
Wskazane uchybienie już wystarczającym powodem, uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą zastosować się do powyższej oceny prawnej Sądu, wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie powinny uwzględnić poczynione rozważania. Prezydent Miasta zobowiązany zatem będzie poddać ponownie analizie wniosek o ustalenie warunków zabudowy uwzględniając, że najmniejszym obszarem, który może być objęty tymże wnioskiem jest teren działki ewidencyjnej. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy, na obecnym etapie postępowania, nie przesądza pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zobowiązanie skarżącej, że jedynym obiektem, który planuje do realizacji na terenie działek jest tylko obiekt gastronomii. Bez znaczenia jest także kwestia, że nowy budynek ma powstać w obrysie budynku istniejącego, zatem nie zmieni się zagospodarowanie działki. Dostrzegany przez stronę pozytywny aspekt inwestycji (powstanie baru leśnego, który będzie jedynym takim miejscem w tej części osiedla), nie jest okolicznością uwzględnioną w przepisach regulujących kwestię ustalenia warunków zabudowy. Brak sąsiedztwa – w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie jest atutem.
Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej wady zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie uiszczonego wpisu sądowego.
RL