Uzasadnienie
Decyzją z 14 września 2023 r., znak: DS/1014856900, wydaną na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426) oraz § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092, dalej: rozporządzenie), Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że wypłacone K. K.-D. świadczenie "Dobry start" w kwocie 150 zł na syna K. D. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi.
Odwołanie od tej decyzji wniosła K. K.-D..
Decyzją z 27 września 2023 r., znak: DS/1014856900, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i § 30 rozporządzenia, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 14 września 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 16 sierpnia 2023 r., znak: 010070/680/7272627/2022, wydaną na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość świadczenia "Dobry start" przyznanego K. K.-D. (dalej: skarżąca) na dziecko K. D. z kwoty 300 zł na 150 zł.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ZUS z 6 września 2023 r., znak: 010070/680/7272627/2022.
Organy obu instancji ustaliły, że mąż skarżącej A. D. przedłożył w ZUS postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie z 10 stycznia 2022 r., sygn. akt III C 401/21, w którym – na wniosek skarżącej i jej męża o udzielenie zabezpieczenia roszczeń pieniężnych i niepieniężnych – sąd orzekł, że na czas trwania procesu w sprawie o rozwód z powództwa skarżącej przeciwko A. D., między nim a skarżącą opieka nad dziećmi: K. D. i W. D. ma być sprawowana naprzemiennie przez oboje rodziców w ten sposób, że w parzystych tygodniach od poniedziałku od godziny 7:00 do następnego poniedziałku do 7:00 opiekę nad dzieckiem sprawuje ojciec, natomiast w tygodniach nieparzystych od poniedziałku od godziny 7:00 do następnego poniedziałku do godziny 7:00 dziecko przebywa pod opieką skarżącej.
Organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przewidują, że w przypadku, gdy dziecko - zgodnie z orzeczeniem sądu - jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, czyli w sytuacji, gdy rodzice tego dziecka są rozwiedzeni, albo żyją w separacji, albo żyją w rozłączeniu, ale każde z nich zajmuje się dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach, wówczas kwotę świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, czyli w wysokości 150 zł.
Organ podniósł, że zgodnie z § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależne świadczenie "Dobry Start" na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd – w przypadku skarżącej – braku przedłożenia prawomocnego wyroku sądu, w którym ustanowiono naprzemienną opiekę nad dzieckiem – zobowiązana jest do jego zwrotu. Nieprzedłożenie tego orzeczenia, a tym samym niepoinformowanie ZUS, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców spowodowało, że świadczenie zostało przyznane skarżącej w kwocie 300 zł, która jej nie przysługuje.
Skargę na decyzję Prezesa ZUS wniosła K. K.-D., zarzucając:
- rażącą obrazę § 29 rozporządzenia przez jego zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie i rażąco błędne uznanie, że świadczenie "Dobry start" zostało pobrane nienależnie;
- rażącą obrazę art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, a następnie zaaprobowanie przez Prezesa ZUS tak rażącego błędu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że w decyzji wadliwie wskazano jako podstawę prawną § 29 rozporządzenia, nie wskazano jednak, który z trzech przypadków określonych w § 29 ust. 2 rzekomo zachodzi. Także w pisemnym uzasadnieniu organ I stopnia nie wyjaśnił, na podstawie którego przepisu uznał świadczenie jako rzekomo nienależne. Decyzja obarczona takim błędem, tj. niewskazaniem podstawy prawnej, kiedy strona postępowania musi "odgadywać", który przepis organ miał na myśli, nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Niepodanie przez organ podstawy prawnej wydania decyzji uniemożliwia w istocie jej kontrolę w zakresie zgodności z regulacjami materialnoprawnymi. Tych bowiem nie sposób domniemywać (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r., I SA/Rz 124/22).
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania świadczenia za nienależne. Na skarżącej nie ciążył obowiązek przekazania do ZUS postanowienia sądu o opiece naprzemiennej, ponieważ odnośnie do przedmiotowego świadczenia nie istniał pomiędzy małżonkami żaden konflikt i tylko jeden małżonek złożył wniosek o świadczenie. Tymczasem ZUS wykreował konflikt, aby odebrać świadczenie należne dziecku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że sprawowanie pieczy naprzemiennej przez skarżącą i jej męża stanowiło podstawę przyznania przez ZUS każdemu z nich świadczenia wychowawczego w kwocie po 250 zł miesięcznie.
Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W piśmie procesowym z 23 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest uznanie za nienależnie pobrane świadczenia "Dobry start" w kwocie 150 zł przyznanego skarżącej na syna K. D. na rok szkolny 2022/2023.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w konsekwencji zmiany wysokości przyznanego skarżącej świadczenia "Dobry start" z kwoty 300 zł na 150 zł.
Powodem zmiany wysokości świadczenia jest okoliczność, że na mocy prawomocnego postanowienia z 10 stycznia 2022 r., sygn. akt III C 401/21 Sąd Okręgowy w Lublinie orzekł, że na czas trwania procesu w sprawie o rozwód między skarżącą a jej mężem opieka nad dziećmi stron, w tym nad synem K. D. ma być sprawowana naprzemiennie przez oboje rodziców (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).
W uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2024 r., wydanego w sprawie II SA/Lu 960/23, Sąd uznał, że w okresie, za który przyznano sporne świadczenie (rok szkolny 2022/2023), skarżąca i jej mąż żyli w rozłączeniu. Toczyło się między nimi postępowanie w sprawie o rozwód, w ramach którego Sąd Okręgowy wydał postanowienie zabezpieczające o opiece naprzemiennej nad ich synem. Wbrew zarzutom skargi, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje takie postanowienie, organ nie ma obowiązku badania, czy strony w istocie mieszkają w jednym domu, czy jest między nimi konflikt, w tym, czy są zgodne co do kwestii finansowania potrzeb ich dziecka. Istnienie w obrocie prawnym postanowienia o opiece naprzemiennej stanowi dla organów wystarczający dowód na to, że strony żyją w rozłączeniu. W innej sytuacji, tj. gdy małżonkowie mieszkają i wychowują dzieci wspólnie, nie ma bowiem racji bytu występowanie przez nich o opiekę naprzemienną nad dziećmi. Prawodawca, używając sformułowania: "żyjących w rozłączeniu", chciał jedynie uściślić, że nie chodzi wyłącznie o opiekę naprzemienną orzeczoną w przypadku małżonków rozwiedzionych albo będących w separacji, ale również takich, w stosunku do których mimo braku rozwodu albo separacji wydano orzeczenie o opiece naprzemiennej nad dziećmi. Ponadto przywoływany w skardze fakt wspólnego zamieszkiwania czy braku konfliktu między małżonkami (również co do wychowywania dzieci czy łożenia na ich potrzeby) nie świadczy o tym, że małżonkowie w trakcie rozwodu nie żyją w rozłączeniu. Fakt toczącego się procesu rozwodowego, w trakcie którego została ustalona na wniosek skarżącej i jej męża opieka naprzemienna nad ich dziećmi, daje podstawę do uznania, że małżonkowie pozostawali w dacie wydania zaskarżonej decyzji w rozłączeniu.
Jeżeli małżonkowie w trakcie procesu rozwodowego żądają od sądu ustalenia opieki naprzemiennej nad dzieckiem i sąd taką opiekę ustala, to organ ma obowiązek ten fakt uwzględnić. Organy administracji nie mogą własnymi ustaleniami podważyć prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego. Mają obowiązek je respektować, co w niniejszej sprawie uczyniły. Fakt, że postępowanie w sprawie o rozwód zostało umorzone postanowieniem Sądu Okręgowego, dołączonym do akt sądowych niniejszej sprawy, nie ma dla jej rozstrzygnięcia żadnego znaczenia, ponieważ nastąpiło to dopiero w dniu 28 września 2023 r. Znaczenie ma jedynie fakt, że w datach wydania decyzji organów obu instancji istniało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o opiece naprzemiennej nad K. D..
W uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2024 r. Sąd wyjaśnił ponadto, że świadczenie "Dobry start" jest przyznawane wyłącznie na wniosek. W sytuacji, gdy obojgu rodzicom przysługuje połowa kwoty świadczenia, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, każde z nich ma prawo do złożenia stosownego wniosku. Wbrew zarzutowi skargi, o nielegalności wydanych przez organy decyzji nie może przesądzać okoliczność, że mąż skarżącej nie złożył wniosku o "swoją część" świadczenia. Skoro przepis prawa wprost stanowi, że w przypadku opieki naprzemiennej każde z rodziców może złożyć wniosek o połowę kwoty świadczenia, to niewykonanie tego prawa przez jedno z nich powoduje utratę tej połowy świadczenia. W tej sytuacji, wobec orzeczonej przez sąd opieki naprzemiennej, nie mają żadnego znaczenia wewnętrzne ustalenia między rodzicami, w tym polegające na zrzeczeniu się prawa do wnioskowania o świadczenie przez jedno z rodziców na rzecz drugiego. Ma więc rację Prezes ZUS, że w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nad dzieckiem świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty świadczenia, tj. po 150 zł, bez względu na fakt, czy drugi rodzic również wystąpi z wnioskiem o to świadczenie.
Sąd podkreślił, że skarżąca, składając drogą elektroniczną wniosek o przyznanie świadczenia "Dobry start" i podpisując go podpisem elektronicznym, potwierdziła, że zapoznała się z pouczeniami zawartymi w końcowej części formularza ("Pouczenia i oświadczenia" – s. 3). W punkcie 7 formularza zawarto następujące pouczenie: "w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł".
Treść tego pouczenia nie budzi żadnych wątpliwości, stanowi powtórzenie treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy skarżąca w istocie zapoznała się z tym pouczeniem. Podpisując wniosek, potwierdziła, że zapoznała się z całą jego treścią, w tym z pouczeniami. Zatem po raz kolejny nie sposób podzielić stanowiska zawartego w skardze, że organ naruszył prawo, ponieważ dysponował dostarczonym przez jej męża już w maju 2022 r. postanowieniem o opiece naprzemiennej. To skarżąca, jako osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia i stosownie pouczona o kwocie świadczenia, o którą może się ubiegać, powinna była wziąć pod uwagę prawne konsekwencje opieki naprzemiennej nad synem, czego nie uczyniła.
Skoro zatem Sąd podzielił w pełni ustalenia i ocenę prawną organów co do istnienia podstawy zmiany wysokości przyznanego skarżącej świadczenia z kwoty 300 zł na 150 zł, to konsekwentnie uznał, że istnieje podstawa do zwrotu przez skarżącą kwoty 150 zł jako świadczenia nienależnie pobranego.
Skarżąca ma rację, że organy wadliwie jako podstawę prawną powołały § 29 rozporządzenia, nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Organ odwoławczy wadliwie również przyjął, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie "Dobry Start" na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo świadomie wprowadziła organ w błąd poprzez brak przedłożenia orzeczenia sądu (mylnie nazwanego wyrokiem), w którym ustanowiono naprzemienną opiekę nad dzieckiem. Oba te uchybienia nie mają jednak, wbrew stanowisku skarżącej, żadnego wpływu na wynik sprawy.
W myśl § 29 ust. 2 rozporządzenia, za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:
- świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
- świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;
- świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.
W niniejszej sprawie zastosowanie ma punkt 2 tego przepisu, ponieważ świadczenie zostało skarżącej wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 5 października 2021 r., (I OSK 461/21), w którym Sąd uznał, że do przesłanek zakwalifikowania świadczenia "Dobry start" za nienależnie pobrane nie należą ani "świadomość" beneficjenta świadczenia co do pobrania nienależnego świadczenia, ani "wina" w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia.
Według NSA, pouczenie zawarte w formularzu wniosku świadczenia "Dobry start" jest wystarczające do uznania, że wnioskodawca został prawidłowo poinformowany o możliwościach uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu w przypadku wypłaty pomimo braku prawa do takiego świadczenia (w niniejszej sprawie – punkt 22 formularza wniosku). NSA poszedł nawet o krok dalej, stając na stanowisku, że "w odniesieniu do świadczenia "Dobry start" nie ma regulacji warunkujących zwrot świadczenia od jakichkolwiek pouczeń. Przepis § 31 ust. 2 pkt 2 (obecnie § 29 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia jasno stanowi, że nienależnie pobranym jest świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Ustawodawca w tym przypadku uznał zatem za istotną jedynie przesłankę obiektywną w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia "Dobry start" mimo braku prawa do tego świadczenia. W kontekście powyższego organ bada jedynie, czy na datę wnioskowania i wypłaty świadczenia podstawy do jego przyznania istniały.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że wypłacone skarżącej świadczenie "Dobry start" w kwocie 150 zł, jest świadczeniem pobranym mimo braku prawa do tego świadczenia, a zatem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi, w związku z czym oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.